| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi Powiatu Jarosławskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2000r. Nr XXXI/4626/2000 w przedmiocie nieważności uchwały Rady Powiatu Jarosławskiego z dnia 9 czerwca 2000 r., Nr XVIII/113/2000 w sprawie emisji obligacji powiatowych - skargę oddala.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2001 r. sprawy ze skargi Powiatu Jarosławskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2000r. Nr XXXI/4626/2000 w przedmiocie nieważności uchwały Rady Powiatu Jarosławskiego z dnia 9 czerwca 2000 r., Nr XVIII/113/2000 w sprawie emisji obligacji powiatowych - skargę oddala.
UZASADNIENIE
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie 11 lipca 2000 r., na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, Dz.U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm. (zwana dalej ustawą o RIO) w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej: ustawa o s.p.), Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania, Dz. U. Nr 3, poz. 34, podjęło uchwałę nr XXXI/4626/2000, w której stwierdziło nieważność uchwały nr XVIII/113/2000 Rady Powiatu J. z 9 czerwca 2000 r. w sprawie emisji obligacji powiatowych w trybie oferty niepublicznej adresowanej - w części obejmującej wyemitowanie w roku 2001 drogiej transzy obligacji na kwotę 8.000.000 PLN (osiem milionów złotych), wykraczającej poza ustaloną w budżecie na 2000 rok kwotę wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach budżetu. Jak stwierdzono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zasady emisji obligacji powiatowych określa odrębna ustawa. A zatem, powiat może emitować obligacje na podstawie ustawy z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach, Dz.U. Nr 83, poz. 420 z późn. zm., jednak przy zachowaniu warunków określonych w ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - Dz.U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm. (dalej: ustawa o f.p.). Stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz "emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego". Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może (art. 49 ust. 1 ustawy o f.p.) przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Skoro wiec w budżecie Powiatu J. na rok 2000 wydatki nie znajdujące pokrycia w planowanych dochodach ustalono na kwotę 7.000.000 zł, to nie ma podstaw do podjęcia uchwały o wyemitowaniu obligacji na kwotę 15.000.000 zł. Taki sposób działania narusza w sposób istotny przepisy art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiat J. wniósł o uchylenie uchwały RIO, zarzucając jej naruszenie prawa przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:
- art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o f.p., przez pominiecie różnicy miedzy pojęciami: "suma zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych", która istotnie nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, a "emisją papierów wartościowych",
- art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o s.p., przez przyjęcie, że uchwała zawiera istotne naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych.
Uzasadniając te zarzuty, Powiat J. podkreślił, że Kolegium pominęło gramatyczną wykładnie art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o f.p., a w szczególności istniejący w treści art. 49 ust. 1 ustawy łącznik "oraz" miedzy pojęciami "suma zaciągniętych kredytów i pożyczek" i "suma zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 48 ust. 1, nie może przekroczyć" kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że kwota będąca "sumą zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych" jest czymś innym niż "emisja papierów wartościowych" jako pojecie użyte w art. 48 ustawy o finansach publicznych. Wobec powyższego, według strony skarżącej, nie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu J.
W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, albowiem argumenty strony skarżącej są bezpodstawne. Emisja obligacji, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ma bowiem ścisły związek z budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Skoro uchwała budżetowa Powiatu J. nr XVIII/112/2000 z 9 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia deficytu budżetowego określa go na kwotę 7 mln zł, to tylko na tę sumę możliwa jest emisja obligacji w 2000 roku, a nie na 15 mln zł. Rada Powiatu nie uchwaliła bowiem jeszcze budżetu na 2001 rok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona. Oceniając legalność (art. 21 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) zaskarżonej uchwały RIO w Rzeszowie, należy wskazać, że kompetencja tego organu do podjęcia uchwały wynika istotnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o RIO, albowiem uchwała Rady Powiatu J. dotyczy zaciągnięcia zobowiązania wpływającego na wysokość długu publicznego tej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała o emisji obligacji, aczkolwiek sama przez się nie kreuje zobowiązania (patrz: Adam Szpunar - Podstawowe problemy papierów wartościowych - "Państwo i Prawo" 1991, nr 2, s. 13; uchwała składu 7 sędziów SN z 29 czerwca 1995 r. - III CZP 66/95, OSNIC 1995, nr 12, poz. 168; uchwała TK z 27 czerwca 1994 - W 10/93-OTK 1994, nr 2, poz. 46) i z mocy art. 12 pkt 8 lit. b ustawy o samorządzie powiatowym nie jest oświadczeniem woli uprawnionego organu osoby prawa publicznego, to przecież, z mocy postanowień art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 36 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 i art. 113 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych - wpływa na wysokość państwowego długu publicznego. Okoliczność ta nie jest w sprawie przedmiotem sporu, lecz stanowią go dwie kwestie, a mianowicie:
1) zgodność z prawem (art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o f.p.) uchwały Rady Powiatu J. z 9 czerwca 2000 r. w sprawie emisji w 2001 roku drugiej transzy obligacji powiatowych na kwotę 8 mln zł,
2) ocena ewentualnych skutków naruszenia tego prawa jako istotnych bądź nie. Dokonując wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych, należy mieć na względzie to, iż powinna ona uwzględniać założenie, że dopuszczalne jest nie to, co nie jest zakazane, lecz to, na co wyraźnie przepis prawa zezwala (wyrok NSA z 20 marca 1998 r., III SA 1622/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 19).
Odnosząc się do pierwszej kwestii, należy podkreślić, że przepisy ustawy o finansach publicznych łączą zasadę samodzielności prowadzenia gospodarki finansowej powiatu (art. 51 ust. 1 - 3 ustawy o s.p.) z jego budżetem, co nie oznacza dowolności w planowaniu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Skoro budżet tej jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów, i ma charakter normatywny (art. 109 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o s.p.), a obligacja jako papier wartościowy nie jest dochodem, lecz przychodem budżetu (art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o f.p.), a wykup obligacji rozchodem, a nie wydatkiem budżetowym (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o f.p.), to niezgodną z art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest uchwała Rady Powiatu o emisji obligacji w przyszłym roku budżetowym, w sytuacji braku nie pokrytych wydatków w samej uchwale budżetowej lub innej podjętej w ciągu roku budżetowego, zwiększającej te wydatki. Przepis ten bowiem odnosząc się do pojęcia "wydatki nie znajdujące pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego", traktuje o deficycie budżetowym w rozumieniu art. 112 ust. 1 tej ustawy, rozumianym jako "różnica miedzy dochodami a wydatkami budżetowymi". Skoro źródłem jego pokrycia ma być (art. 48 ust. 1 zd. 1 ustawy o finansach publicznych) miedzy innymi emisja obligacji jako papierów wartościowych, to musi istnieć sytuacja faktyczno - prawna stworzona przez uchwałę budżetową lub inną kreującą wydatki, podjęta co najmniej równolegle z uchwałą o emisji obligacji. Przepis ten jest po pierwsze, wyrazem zasady uprzedniości budżetu w prawie budżetowym, a po drugie, w praktyce uniemożliwia zaciąganie kredytów (obligacja jest szczególnego rodzaju pożyczką celową) bezpośrednio na finansowanie deficytu budżetowego (patrz: Zyta Gilowska: Finansowanie samorządu terytorialnego według ustaw o finansach publicznych oraz o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 1999, nr 3, s. 50). Mówiąc inaczej i w uproszczeniu, omawiana uchwała Rady Powiatu J. byłaby w omawianej sytuacji faktycznej dopuszczalna, gdyby kredyt obligacyjny był dochodem jednostki samorządu terytorialnego, jak choćby opłaty lokalne ustalane w drodze samoopodatkowania z ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Dz.U. Nr 9, poz. 31 z późn. zm. (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o f.p.), czy też dochodami ze sprzedaży praw nie stanowiących przychodów w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. d tej ustawy (a wiec m.in. obligacji). Powyższa konstatacja w sposób oczywisty jest powiązana z ogólniejszymi zasadami budżetowymi, a mianowicie: równoważenia dochodów i wydatków budżetowych (art. 124 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) oraz "obładowywania" uchwały budżetowej przepisami gminnymi powszechnie obowiązującymi (art. 12 pkt 7, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 51 ust. 1-3 ustawy o samorządzie powiatowym; Teresa Dębowska-Romanowska: Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego, Wyd. "Municipium" SA, Warszawa 1995, s. 186; art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 124 ust. 1 pkt 1 ustawy o f.p.). Gdyby wpływy z obligacji były dochodem, to projekt budżetu powinien być oparty na istniejącym stanie prawnym tych dochodów. Wątpliwa jest natomiast, zdaniem Sądu, dopuszczalność stwierdzenia nieważności omawianej uchwały o emisji obligacji na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W przepisie tym jest bowiem mowa o "sumie zaciągniętych (...) zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 48 ust. 1", która nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. A zatem, dla niniejszych rozważań istotne jest ustalenie, kiedy zostaje zaciągnięte zobowiązanie z wyemitowanych obligacji. Z uwagi na różny charakter obligacji, jako papierów wartościowych bądź nie, funkcjonujących w obrocie, należy zwrócić uwagę na to, że z uchwały Rady Powiatu J. w sprawie emisji obligacji wynika, że nastąpi ona w trybie oferty niepublicznej adresowanej, co oznacza, że nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, Dz.U. Nr 118, poz. 754 z późn. zm. Z jej postanowień wynika też prawo emitenta do ich wykupu przed terminem w celu umorzenia. Z powyższego należałoby wnosić, że emitowane obligacje będą papierem wartościowym w formie dokumentu ucieleśniającego prawo powstające w związku z jego wystawieniem, a nie prawo istniejące niezależnie od wystawienia dokumentu (art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi; art. 9 pkt 2 w związku z art. 5c ust. 1, art. 26 ustawy o obligacjach; art. 9216 i art. 92114 kc; Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, pod red. K. Pietrzykowskiego, s. 631; A. Mach: Emisja obligacji a publiczny obrót papierami wartościowymi, PPH 1999, z. 10, s. 32). Z art. 4 ust. 1 ustawy o obligacjach w związku z art. 9216 kc wynika, że obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, a do realizacji tego prawa majątkowego z dokumentu nieodzowne jest jego przedstawienie. Przepisy tej ustawy ani też kodeksu cywilnego nie rozstrzygają kwestii charakteru czynności prawnej "inkorporującej" prawo w dokumencie. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, pod red. K. Pietrzykowskiego, s. 635; Zdzisław Świeboda: Egzekucja z papierów wartościowych, "Przegląd Sądowy" 1997, nr 5, s. 3; uchwała 7 sędziów SN z 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95, OSNIC 1995, nr 12, poz. 168) przeważa pogląd, iż do powstania zobowiązania w takim przypadku dochodzi przez wydanie dokumentu, która to czynność ma charakter umowy (patrz także art. 517 § 2 kc). Nie można, podzielając ten pogląd, przyjąć, by sama uchwała Rady Powiatu kreowała (zaciągała) zobowiązanie. Uchwała taka nie rodzi wiec zobowiązania finansowego, aczkolwiek go dotyczy. W tej sytuacji omawiana uchwała nie spowodowała zaciągnięcia zobowiązania, przez co powoływanie się w zaskarżonej uchwale RIO w Rzeszowie na ten przepis jako podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu J. nie jest uzasadnione. Podsumowując te cześć rozważań, należy podkreślić, że wpływy z obligacji powiatowych są przychodem, a nie dochodem budżetowym (art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o f.p.), a środki przeznaczone na ich wykup są rozchodem, a nie wydatkiem (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o f.p.), dlatego niezgodna z art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest emisja obligacji, jeśli nie ma wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 49 ust. 1 tej ustawy odnosi się do sumy zobowiązań już powstałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o obligacjach i art. 9216kc. W tej sytuacji nie jest uzasadniony zarzut skargi, iż w uchwale RIO w Rzeszowie dokonano błędnej wykładni art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Należy natomiast zgodzić się z poglądem o niedopuszczalności utożsamiania pojęć "emisja obligacji" oraz "suma zaciągniętych zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych". Powyższe nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.
Druga kwestia, a wiec charakter stwierdzonego naruszenia prawa, w zasadzie nie jest przedmiotem kontrowersji zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79; Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1999, s. 488). Regułą jest, że do istotnych naruszeń przepisów skutkujących nieważność uchwały należy miedzy innymi naruszenie: podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnie. Uchwała Rady Powiatu J. o emisji obligacji powiatowych naruszyła przepisy prawa materialnego, a wiec tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to pojecie szersze niż rażące jego naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego argumentacja skargi odnosząca się do utożsamiania tych pojęć nie jest trafna.
W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oddalił skargę.
|
|
Webmaster
