 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 646 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159908994 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 3 października 2000 r. (Sygn. akt SA/Rz 1071/00)
Wysłany dnia 05 Lis, 2002 - 15:44 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 3 października 2000 r. sprawy ze skargi Powiatu Jarosławskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 31 maja 2000r. Nr XXV/3785/2000 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Jarosławskiego z dnia 28 kwietnia 2000r. Nr XVII/106/2000 w części dotyczącej przeznaczenia kwoty 100.000zł (sto tysięcy złotych) pochodzącej z nadwyżki budżetowej w roku 1999r. na wydatek związany z przystąpieniem i nabyciem akcji Spółki Centrum Rolniczo-Handlowe "Wschodni Rynek Hurtowy" S.A. w Przemyślu - uchyla zaskarżoną uchwałę.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 3 października 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 3 października 2000 r. sprawy ze skargi Powiatu Jarosławskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 31 maja 2000r. Nr XXV/3785/2000 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Jarosławskiego z dnia 28 kwietnia 2000r. Nr XVII/106/2000 w części dotyczącej przeznaczenia kwoty 100.000zł (sto tysięcy złotych) pochodzącej z nadwyżki budżetowej w roku 1999r. na wydatek związany z przystąpieniem i nabyciem akcji Spółki Centrum Rolniczo-Handlowe "Wschodni Rynek Hurtowy" S.A. w Przemyślu - uchyla zaskarżoną uchwałę.
UZASADNIENIE
Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2000 r Nr XVII/106/2000 Rada Powiatu Jarosławskiego uchwaliła kwotę wydatków nie mających pokrycia w dochodach budżetu powiatu na rok 2000 w wysokości 384 820, 88 zł, zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały (§ 1). W § 2 uchwały Rada postanowiła, że źródłem finansowania wydatków nie mających pokrycia w przychodach budżetu powiatu na rok 2000 jest nadwyżka budżetowa w roku 1999 r w kwocie 384 820,88 zł zgodnie z załącznikiem Nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 3). Uchwała zgodnie z postanowieniem § 4 wchodziła w życie z dniem podjęcia. Po myśli wspomnianego załącznika Nr 1 w dziale 91 - "Administracja państwowa i samorządowa", rozdziale 9143 - "Starostwa Powiatowe", w § 78 "Udział w spółkach", jako wydatek nie znajdujący pokrycia wykazano kwotę 100.000.00 zł. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578, ze zm.) i art. 112 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwałą z dnia 17 maja 2000r Nr XXIII/3415/2000 wskazało Radzie Powiatu Jarosławskiego nieprawidłowość w podjętej uchwale stanowiącą istotne naruszenie prawa, polegającą na zaplanowaniu wyżej opisanego wydatku związanego z przystąpieniem do spółki Centrum Rolniczo-Handlowe "Wschodni Rynek Hurtowy" S.A. w Przemyślu oraz wniesieniem akcji i wskazała sposób usunięcia tej nieprawidłowości poprzez wyeliminowanie z budżetu zakwestionowanego wydatku - w trybie zmiany uchwały do dnia 29 maja 2000 r. W podstawie prawnej swojej uchwały wskazało art. 11 ust. 1 pkt. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r o regionalnych izbach obrachunkowych a także § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz. U. Nr 3, poz. 34 ). W jej uzasadnieniu podniosło, że Rada Powiatu podjąwszy uchwałę o przystąpieniu do wspomnianej wyżej Spółki zaplanowała zakwestionowany wydatek. Z art. 4 statutu Spółki wynika, że przedmiotem przedsiębiorstwa Spółki jest handel hurtowy i komisowy, z wyjątkiem handlu pojazdami mechanicznymi i motocyklami, handel detaliczny z takim samym wyjątkiem, sprzedaż, obsługa i naprawy pojazdów mechanicznych i motocykli, sprzedaż części i akcesoriów do tych pojazdów oraz sprzedaż detaliczna paliw dla pojazdów, działalność wydawnicza - poligrafia i reprodukcja zapisanych nośników informacji, działalność wspierająca i pomocnicza dla transportu działalności turystycznej, informatyka i działalność pokrewna, prowadzenie prac badawczo-rozwojowych, prowadzenie hoteli i restauracji, pozostała działalność związana z prowadzeniem interesów, edukacja, produkcja artykułów spożywczych i napojów, rolnictwo łowiectwo i pokrewne działalności usługowe, obsługa nieruchomości, pośrednictwo finansowe z wyjątkiem ubezpieczeń i funduszu emerytalno-rentowego. W myśl art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie powiatowym, powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Również postanowienia art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r o działalności komunalnej (Dz. U. z 1997 r Nr 9, poz. 43) wykluczają możliwość - poza sferą użyteczności publicznej - tworzenia przez powiat spółek prawa handlowego i przystępowania do nich. Z art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, ze celem zadań o charakterze użyteczności publicznej jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Określona w statucie wspomnianej Spółki działalność pozostaje poza sferą działalności o charakterze użyteczności publicznej. Skoro tak, to uchwała w zakwestionowanej części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W końcowej części uchwały Kolegium poinformowało, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie wspomnianego naruszenia prawa spowoduje stwierdzenie nieważności zakwestionowanej części uchwały. Kolejną uchwałą z dnia 31 maja 2000r Nr XXV/3785/2000 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność uchwały Nr XVII/106/2000 Rady Powiatu Jarosławskiego z dnia 28 kwietnia 2000 r w sprawie rozdysponowania nadwyżki budżetowej za 1999 r na wydatki w dz. 91 "Administracja państwowa i samorządowa", rozdział 9143 "Starostwa Powiatowe" § 78 "Udział w spółkach" w kwocie 100. 000 zł związane z przystąpieniem do spółki Centrum Rolniczo-Handlowe "Wschodni Rynek Hurtowy" S.A. w Przemyślu oraz wniesieniem akcji. W postawie prawnej uchwały wskazano art. 11 ust. 1 pkt. 2 i art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z także § 4 ust. 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. W motywach uchwały Kolegium ponowiło argumentację uchwały z dnia 17 maja 2000 r przytoczoną wyżej, dodając, że Rada Powiatu Jarosławskiego w wyznaczonym tą uchwałą terminie nie usunęła wskazanej nieprawidłowości.
Skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 31 maja 2000 r opisaną wyżej do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożył Powiat Jarosławski reprezentowany przez Zarząd tegoż Powiatu wnosząc o jej uchylenie. Skarga została poprzedzona uchwałą Zarządu Powiatu Jarosławskiego Nr 104/2000 z dnia 19 czerwca 2000 r o zaskarżeniu wspomnianej uchwały Kolegium Izby Obrachunkowej w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuca, że twierdzenia organu nadzoru nie mają podstaw w obowiązujących przepisach prawnych. Zgodnie z art. 12 pkt. 8 lit. g cytowanej ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej kompetencji Rady Powiatu należy tworzenie i przystępowanie do spółek, ich rozwiązywanie i występowanie z nich oraz określanie zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowanie, nabywanie i zbywanie udziałów i akcji. Przepis ten nie wyklucza prowadzenia działalności nastawionej na zysk, co jest niezbędnym elementem niektórych spółek kapitałowych (np. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością). Aby można było uznać działalność powiatu za zgodną z prawem musi mieć ona charakter użyteczności publicznej. Powyższe pojęcie jest nieprecyzyjne i trudne do jednoznacznego określenia. Niewątpliwie cechą użyteczności publicznej jest zaspokajanie określonych potrzeb wspólnoty samorządowej lub określonej grupy. W przedmiotowej sprawie taką grupę stanowią rolnicy, będący w powiecie jarosławskim przeważającą grupą zawodową. Z uwagi na likwidację w tym rejonie wszelkich zakładów zbożowych skupujących zboże od rolników, są oni pozbawieni możliwości jego sprzedaży. Celem spółki jest skup zboża z terenu powiatu jarosławskiego i "tym samym wykonanie zadań z zakresu użyteczności publicznej tej grupy społecznej". Zadaniem spółki jest także działalność promocyjna i szkoleniowa z zakresu rolnictwa, co mieści się w ustawowych zadaniach powiatu. Zdaniem strony skarżącej celem cytowanego na wstępie skargi przepisu jest umożliwienie samorządom powiatowym prowadzenia działalności gospodarczej, która musi być zgodna z zapotrzebowaniem ludności. Działalność komercyjna w jej ocenie nie wyklucza realizacji celu z zakresu użyteczności publicznej.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie wniosła o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Pokreśliła przy tym, że w świetle art. 1 ust. 2, art. 9, 10 i 12 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne a także mogą przystępować do takich spółek. Poza sferą użyteczności publicznej gmina i województwo mogą tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, przy czym gmina może to czynić na warunkach określonych w ustawie, a województwo na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa. Przedmiot działania Spółki Centrum Rolniczo-Handlowe "Wschodni Rynek Hurtowy" S.A. w Przemyślu określony jest bardzo szeroko i wykracza poza sferę bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przeznaczenie zatem w uchwale NR XVII/106/2000 wydatku na przystąpienie do tej Spółki narusza cytowany art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 111 ust. 2 wspomnianej ustawy o finansach publicznych stanowiący, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 1 pkt. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz.428 ze zm.), zwanej dalej ustawą o r.i.o. Pierwszy z nich stanowi, że regionalna izba obrachunkowa bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego dotyczące budżetu i jego zmian. Art. 12 z kolei określa procedurę specyficzną dla postępowania nadzorczego w sprawie uznania za nieważną uchwały budżetowej jednostek podległych nadzorowi Izby, przewidując rodzaj postępowania wstępnego, polegającego na wskazaniu nieprawidłowości badanej uchwale oraz sposobu i terminu ich usunięcia (ust. 1) oraz skutki nie usunięcia uchybienia w wyznaczonym terminie sprowadzające się do orzeczenia o nieważności uchwały budżetowej w całości lub części (ust. 2) i ustalenia budżetu w zakresie dotkniętym nieważnością przez kolegium izby (ust. 3). Z brzmienia przepisu art. 11 ust. 3 ustawy stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale izba nie stwierdza nieważności uchwały lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa wynika, że izba stwierdza nieważność uchwały poddanej nadzorowi tylko wówczas, gdy dotknięta jest ona istotnym naruszeniem prawa. Zasada ta dotyczy również uchwały budżetowej, która może być unieważniona tylko w przypadku dotknięcia kwalifikowanym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnego naruszenia prawa, ani w ustawie o r.i.o., ani w mającej w sprawie zastosowanie ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.). Wobec identyczności (poza procedurą unieważniania uchwał budżetowych) rozwiązań zawartych w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym - uprzednio terytorialnym - ( Dz. U. Nr 13, poz. 74 z 1996 r ze zm.) uprawniony jest pogląd o możliwości zastosowania w drodze analogii dorobku orzecznictwa powstałego na tle tego przepisu oraz przepisu art. 11 i 12 ustawy o r.i.o. w odniesieniu do uchwał organu gminy.
W orzecznictwie tym powszechnie aprobowany jest pogląd, iż istotne naruszenie prawa nie pokrywa się z podstawami nieważności decyzji w rozumieniu kpa. Do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy zaliczono naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez ich wadliwą interpretację, naruszenie przepisów normujących podejmowanie uchwał (patrz: np. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r SA/Wr 849/90 publ. ONSA Nr 4/90 poz. 2 z 11 lutego 1998 r i II SA/Wr 1459/97). Za istotne naruszenie prawa przyjmuje się też oparcie uchwały wyłącznie na przepisach prawa ustrojowego. W judykaturze powszechnie dominuje też pogląd, że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy może być przez podjęte tylko wówczas, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Dochodzenie przez organ nadzoru do wykazania sprzeczności z prawem w drodze zawiłej wykładni, szczególnie wtedy, gdy może zachodzić niejednolitość poglądów prawnych, może prowadzić bowiem do nieprzewidzianych przez ustawodawcę następstw w postaci ograniczenia samodzielności gminy (patrz: np. wyrok z dnia 4 marca 1997 r II S.A/Lu 1155/96, z 11 lutego 2000 r I SA 1603/99.)
Obowiązkiem organu nadzoru w tym także regionalnej izby obrachunkowej jest ustalenie znaczenia przepisu na tle analizowanego stanu faktycznego i wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczności z prawem badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów naruszonych oraz płynące z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - patrz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r II S.A. 397/00- nie publ. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie odpowiada tym wymogom. Podług jej uzasadnienia unieważniona przez izbę uchwała narusza przepis art. 6 ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Ust. 2 przewiduje natomiast, że powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania z zakresu użyteczności publicznej. Wspomniany wyżej przepis, a także żaden inny przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie definiuje pojęcia działalności gospodarczej, ani pojęcia zadań zakresu użyteczności publicznej. Jego brzmienie odpowiada natomiast przepisowi art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym (ówcześnie terytorialnym) przed zmianami wprowadzonymi art. 24 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 z l) oraz art. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej Państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126).
Ten zaś przepis budził istotne kontrowersje zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Dotyczyły one użytego w nim pojęcia "działalności gospodarczej", a w szczególności kwestii nabywania akcji w spółkach akcyjnych. W doktrynie pogląd, iż nabywanie akcji w spółkach akcyjnych przez gminę nie mieści się w pojęciu działalności gospodarczej przedstawiany był między innymi przez Eugeniusza Wojciechowskiego w publikacji "Samorząd terytorialny w warunkach gospodarki rynkowej", Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa, 1997 r str. 13, Sławomira Dudzika w publikacji "Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego", Kantor Wyd. "Zakamycze", Kraków 1998 r, str. 129-132 i powoływaną w tej publikacji A. Walaszek Pyzioł - "Swoboda działalności gospodarczej", Kraków 1994 r, str. 31. Stanowisko swe uzasadniają oni najogólniej rzecz biorąc stwierdzeniem, iż nie zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym pojęcie działalności gospodarczej winno być w zasadzie odnoszone do definicji określonej w ustawie z dnia 23 grudnia 1998 r o działalności gospodarczej (DZ. U. Nr 41, poz. 324 ze z.). Tak rozumiana działalność gospodarcza wymaga bezpośredniości działania przez podmiot ją prowadzący, czego brak po stronie wspólników spółek kapitałowych a więc i spółki akcyjnej, gdzie działalność gospodarczą prowadzi bezpośrednio spółka na swój rachunek, zaś wspólnicy takiej spółki są zaangażowani jedynie pośrednio w jej działalność. Pogląd, iż udział kapitałowy gminy w spółce akcyjnej nie mieści się w pojęciu działalności gospodarczej wynika także z uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1995 r III CZP 6/95, OSNC 1995/5/72, w której Skład ów odpowiadał na pytanie prawne, czy udział kapitałowy gminy w banku działającym w formie spółki akcyjnej może być uznany za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wyraził stanowisko, że "semantyczna warstwa pojęcia działalności gospodarczej zakłada aktywność podmiotu. Podstawowy przedmiot tej działalności określony w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r o działalności gospodarczej wyraźnie wskazuje na jej dynamiczny charakter. Statyczne jej ujmowanie, nie spotykane zarówno w języku aktów normatywnych, jak i w orzecznictwie byłoby sprzeczne z powszechnym rozumieniem tego pojęcia. Można stwierdzić, że w jego zakresie nie mieści się np. tezauryzacja posiadanych kapitałów. Analogiczna sytuacja zachodzi w razie ich zainwestowania w akcje spółki. W takim wypadku samo posiadanie uprawnień wynikających z akcji nie jest jeszcze podjęciem działalności gospodarczej. Owszem, gromadzenie akcji otwiera taką możliwość, jednakże sposób i formy jej zawodowego prowadzenia są prawnie reglamentowane....". "Zgodnie z art. 335 § k.h. osobowość prawną nabywa spółka i jako odrębny podmiot zachowuje autonomię wobec swoich wspólników, którzy nawet nie sprawują osobistego nadzoru nad jej działalnością. Centralną kategorię w tożsamości spółki akcyjnej stanowi kapitał akcyjny, a nie zmienny z reguły rozproszony element osobowy. Różnica między sytuacją prawną spółki i akcjonariuszy uwidacznia się szczególnie w kwestii odpowiedzialności. Za zobowiązania spółki akcjonariusze nie odpowiadają bowiem osobiście (art. 307 § 3 k.h.). Skoro nie budzi wątpliwości, że bank, spółka akcyjna prowadzi działalność gospodarczą, za którą ponosi odpowiedzialność względem osób trzecich, to przypisanie akcjonariuszom przymiotu tej działalności przez udział kapitałowy prowadziłoby do paradoksalnego wniosku stwierdzenia o braku ich odpowiedzialności za swą działalność gospodarczą. Porządek prawny nie pozwala takiego wniosku zaakceptować"... " ...Obejmowanie akcji w spółkach i zbywanie ich odbywa się według zasad określonych przez radę gminy (art. 18 ust. 9 lit. g). Ponieważ akcja ucieleśnia prawa majątkowe związane z udziałem kapitałowym w spółce dlatego wchodzi w skład mienia komunalnego, powstałego wskutek rozporządzenia majątkowego, a nie w wyniku działalności gospodarczej. Na gruncie ustawy o samorządzie terytorialnym objęcie takiego udziału stanowi nabycie praw majątkowych przez inną czynność prawną" przewidzianą w art. 44 pkt 5 " Odmienne poglądy w kwestii udziału gmin w spółkach kapitałowych wskazujące, iż udział taki, w tym również nabycie akcji w spółce akcyjnej przez gminę stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (gminnym) prezentują w doktrynie między innymi C. Kosikowski w publikacji "Wolność gospodarcza w Polsce" Warszawa 1995r str. 52 oraz "Komentarz do ustawy o działalności gospodarczej" publ. Prawo handlowe t.1, Warszawa 1996 r str. 61, 17 - (za Sławomirem Budzikiem w powoływanej już publikacji "Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego" str. 133, 134). Pogląd taki wynika również z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1994 r II SA 739/94 publ. Wokanda Nr 1/95, str. 33, 34, którego teza brzmi "przystąpienie do spółki, której podstawowym celem jest działalność komercyjna wykracza poza zadania użyteczności publicznej dozwolone przez art. 9 ustawy o samorządzie terytorialnym". Sąd podziela pierwszy z poglądów. Z akt sprawy wynika, że uchwała Rady Powiatu Jarosławskiego w unieważnionej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym części postanawia o przeznaczeniu części nadwyżki budżetowej za rok 1999 r w kwocie 100.000.00 zł (sto tysięcy złotych) na pokrycie wydatku związanego z przystąpieniem do Spółki Centrum Rolniczo Handlowe "Wschodni Rynek Hurtowy" S.A. w Przemyślu i z nabyciem jej akcji w liczbie 1000. Zarzucając uchwale w tej części istotne naruszenie prawa organ nadzoru podnosi, że z dołączonego do akt statutu spółki wynika, iż jej działalność ma tak szeroki zakres, że wykracza on poza sferę użyteczności publicznej, co narusza wspomniany art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazano poza tym innych ewentualnych naruszeń prawa przez unieważnione postanowienia uchwały. Okoliczność podjęcia uchwały o przystąpieniu Powiatu Jarosławskiego do wspomnianej spółki i przeznaczeniu na ten cel kwoty 100.000. 00 zł z nadwyżki budżetowej za rok 1999 r jest bezsporna. Spółka ta, co wynika z akt sprawy istniała już w chwili podjęcia obu uchwał (o przystąpieniu i nabyciu akcji i uchwały o przeznaczeniu na ten cel części nadwyżki budżetowej) a jej kapitał akcyjny wynosił 208 900 zł (dwieście osiem tysięcy złotych dziewięćset złotych), co oznacza, że Powiat Jarosławski nie będzie posiadał nawet 50% kapitału spółki. Wobec braku ustawowej definicji działalności gospodarczej w ustawie o samorządzie powiatowym oraz podnoszonych wyżej kontrowersji w orzecznictwie i doktrynie na tle identycznego na pewnym etapie uregulowania art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (gminnym) przed wskazanymi wyżej nowelizacjami tej ustawy, stwierdzenie rozstrzygnięcia nadzorczego, że uchwała w sposób istotny narusza art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Czyni to wspomniane rozstrzygnięcie wydanym z naruszeniem art. 12 ust. 2 ustawy o r.i.o. Zaznaczyć przy tym wypadnie, że rozstrzygnięcie nie zwiera uzasadnienia poglądu, iż przystąpienie do takiej spółki ma charakter działalności gospodarczej i ogranicza się do stwierdzenia, że określona statutem działalność spółki z uwagi na jej charakter nie mieści się w pojęciu wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej. Pojęcie to - także nie zdefiniowane w ustawie o samorządzie powiatowym - organ nadzoru precyzuje poprzez odwołanie się do innej ustawy (ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 1997 r Nr 9, poz. 43 ze zm.) nie rozwijając jednak bliżej tej kwestii. Z odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że wsparcia dla stwierdzenia, iż uchwała narusza istotnie przepis art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru poszukuje w art. 9 i 10 cytowanej ustawy o gospodarce komunalnej, który w jego ocenie zabrania powiatom udziału w spółkach o zakresie działania wykraczającym poza sferę zadań o charakterze użyteczności publicznej. Tymczasem pomijając fakt, że ustawa reguluje zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego komunalnej rozumianej w sposób określony w art. 2 ust. 2 ustawy, jako w szczególności zadania w zakresie użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, co nie wyczerpuje pojęcia działalności gospodarczej w rozumieniu powoływanej ustawy o działalności gospodarczej - zauważyć wypadnie, że powoływany przepis art. 10 nie zawiera zakazu adresowanego do powiatu nabywania udziału w spółkach kapitałowych. Przeciwnie art. 9 tej ustawy ustanawia zasadę, że jednostki samorządu terytorialnego (a więc z mocy jej art. 1 a, lit b. także powiat) mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Przepis ten nie ogranicza przy tym zakresu działania takich spółek. Przepis art. 10 w ust. 1 uprawnia gminę do tworzenia i przystępowania do spółek prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej w przypadku spełnienia określonych w pkt. 1 i 2 warunków. Uprawnienie takie zawiera także ust. 2 tego przepisu. Z ust. 3 wynika, że ograniczenia wynikające z ust. 1 i 2 nie dotyczą posiadania przez gminę akcji i udziałów w spółkach zajmujących czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy. Ust. 4 natomiast ogranicza uprawnienia samorządu województwa do tworzenia spółek prawa handlowego na zasadach w trybie określonym w ustawie o samorządzie województwa nie zawiera natomiast żadnych zakazów, co do nabywania przez województwo udziałów w spółkach kapitałowych. Żaden z ustępów art. 10 nie jest adresowany do powiatu. Porównanie treści przepisu art. 9 i 10 ustawy prowadzić może zatem jedynie do wniosku, że zawarte nich wyjątki od zasady wolności jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i przystępowaniu do spółek kapitałowych dotyczą gminy i województwa. Kwestia ograniczeń dla powiatu w takim stanie prawnym wynikać zatem może tylko z ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczególności z art. 6 ust. 2, którego brzmienie wzbudza kontrowersje omówione wcześniej. Podkreślić przy tym wypadnie, że ustawodawca tworząc przepis art. 6 ust. 2 nie wprowadził do niego takiego rozwiązania, jakie przewiduje ustawa o samorządzie gminnym od dnia 1 stycznia 1999 r, iż formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3) i nie określił, tak jak w art. 9 ust. 4 na czym polegają zadania użyteczności publicznej - sformułował natomiast ten przepis w sposób odpowiadający dawnemu (przed 20 lutego 1997 r) brzmieniu art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym). Także w art. 12 pkt. 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym na rzecz rady powiatu zastrzegł wyłączną właściwość do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu polegających między innymi na przystępowaniu do spółek oraz określaniu zasad nabywania i zbywania udziałów i akcji.
Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchylił zaskarżoną uchwalę - rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Izby Obrachunkowej.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster