 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 579 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159904001 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 8 marca 1999 r. (Sygn. akt SA/Rz 1485/99)
Wysłany dnia 19 Lis, 2002 - 11:56 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2000 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w Przeworsku na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 11.08.1999r. Nr XLI/3922/99 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Przeworska w sprawie ustalenia opłat za wodę i odprowadzenie ścieków - oddala skargę.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 8 marca 1999 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2000 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w Przeworsku na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 11.08.1999r. Nr XLI/3922/99 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Przeworska w sprawie ustalenia opłat za wodę i odprowadzenie ścieków - oddala skargę.
UZASADNIENIE
Działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.12.1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 151 poz. 716 z późn. zm.) Rada Miasta Przeworska uchwałą z dnia 30.06.1999 r. Nr X/73/99 podjętą w sprawie ustalenia opłat za dostarczoną wodę i odprowadzania ścieków ustaliła opłatę jednorazową za 1 m sześć. dostarczonej wody z dniem 1.07.1999 r. dla gospodarstw domowych prowadzonych w ramach zasobów państwowych, spółdzielczych i prywatnych równą 1,55 zł, a dla pozostałych odbiorców równą 1,90 zł. oraz opłatę jednostkową za 1 m sześć. ścieków odprowadzanych do kanalizacji sanitarnej z dniem 1.07.1999 r. dla gospodarstw domowych prowadzonych w ramach zasobów państwowych, spółdzielczych i prywatnych równą 1,65 zł., a dla pozostałych odbiorców równą 2,15 zł. nadmieniając, iż uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i podlega rozplakatowaniu w miejscach publicznych z mocą obowiązującą od dnia 1.07 1999 r. W uzasadnieniu do projektu uchwały podniesiono, że proponowana zmiana uprzednio obowiązującej w tym przedmiocie uchwały dotycząca "pozostałych odbiorców" opiera się na wcześniej przedłożonych planowanych rocznych kosztach produkcji wody i oczyszczania ścieków i pozwoli na częściowe zredukowanie różnicy pomiędzy ponoszonymi faktycznie kosztami, a przychodami uzyskiwanymi ze sprzedaży, co znajduje swoją ilustrację w dołączonym załączniku. Zmiana opłaty dla pozostałych odbiorców w przeważającej części dotyczy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i nie zwiększy w znacznym stopniu kosztów ich produkcji. Uchwała ta została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 13.07.1999r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z powołaniem się na art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.10.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.) w zw. z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 5 ust. 3 i 5 pkt rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9.12.1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regiona1nych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania (Dz. U. Nr 94, poz. 463) uchwałą z dnia 4.08.1999r. Nr XL/3786/99 wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie przedmiotowej uchwały, a następnie działając na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 powołanej już ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym oraz § 3 i 5 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9.12.1992 r. uchwałą z dnia 11.08.1999 r. Nr XLI/3922/99 stwierdziło nieważność uchwały Nr X/73/99 Rady Miasta Przeworska z dnia 30.06.1999 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę i odprowadzenie ścieków.
W uzasadnieniu swojej uchwały organ nadzoru zauważa, że przedstawiona d1a uzasadnienia zakwestionowanej uchwały kalkulacja ceny wody i ścieków odprowadzanych do kanalizacji wyodrębnia z kosztów ogólnych produkcji wody i przyjmowania ścieków, koszty dla gospodarstw domowych i koszty dla pozostałych odbiorców przyjmując jednocześnie odrębną ilość dostarczanej wody i przyjmowania ścieków dla obydwu wyróżnionych kategorii odbiorców. W kalkulacji tej rozróżniono wymienione kategorie podmiotów odbierających wodę i odprowadzających ścieki. Tego rodzaju zróżnicowanie narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP wszystkie podmioty mają zagwarantowane prawo równego traktowania, a zakwestionowane zróżnicowanie godzi w tę zasadę.
Działając na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) oraz uchwały Rady Miasta Przeworska z dnia 26.08.1999 r. Nr XI/83/99 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Izby Obrachunkowej w Rzeszowie oraz powołując się na naruszenie prawa materialnego, a w szczególności § 3 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.12.1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i odprowadzanie ścieków, poprzez ustalenie, że podstawowe kryterium zróżnicowania stawek za wodę i ścieki opiera się na wyróżnieniu podmiotów odbierających wodę lub odprowadzających ścieki oraz naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieustosunkowaniu się do wyjaśnień złożonych przez przedstawicieli Gminy, dotyczących zróżnicowania stawek, Gmina Miejska w Przeworsku zaskarżyła uchwałę Nr XLI/3922/99 z dnia 11.08.1999 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie lub o stwierdzenie jej nieważności bądź niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina podnosi, iż wbrew stanowisku organu nadzoru dołączona do zakwestionowanej uchwały kalkulacja w pełni uzasadnia zróżnicowanie stawek. Przyjęcie takich właśnie stawek wynika z faktu, że Gmina w całości zabezpiecza zapotrzebowanie wody dla mieszkańców z podstawowego ujęcia w Rozborzu - Trojanach {tańszego} stanowiącego jej własność. Natomiast wydajność przejętego w r. 1991 od "Cukrowni Przeworsk" ujęcia wody w Gniewczynie i SUW Przeworsk {droższe} pokrywa w całości potrzeby zakładów pracy. Podstawą ustalenia opłaty są planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych przedstawione Radzie Miasta w dniu 8.12.1998r., powiększone o przewidywany wzrost płac, energii, paliw, materiałów i innych kosztów. Powyższe koszty ewidencjonowane są oddzielnie dla poszczególnych miejsc ich powstawania. Taki sposób ewidencjonowania ich pozwala na podział planowanych kosztów dla różnych grup odbiorców korzystających z eksploatowanych na ich rzecz urządzeń. Jakość wody surowej z poszczególnych ujęć jest bardzo zróżnicowana, natomiast po jej uzdatnieniu jest identyczna. Zróżnicowanie opłaty wynika jedynie ze zróżnicowanych stawek opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych. Natomiast eksploatowane sieci kanalizacyjne i oczyszczalnia ścieków zapewniają zrzut oraz oczyszczanie zarówno ścieków komunalnych jak i technologicznych. Ścieki pozostałych odbiorców charakteryzują się większymi ładunkami zanieczyszczeń {powyżej norm przyjętych dla mieszkańców} co powoduje konieczność stosowania środków chemicznych {PIX}do ich oczyszczania i zwiększa koszty napowietrzania i oczyszczania biologicznego. Zróżnicowanie zatem opłaty za zrzut ścieków wynika jedynie ze zwiększonych kosztów ich oczyszczania. Koszt przesyłu wody uzdatnionej i zrzut ścieków nieoczyszczonych nie stanowią podstawy do zróżnicowania stawek opłat i są dla poszczególnych grup odbiorców ustalone w tej samej wysokości. W zaistniałej zatem sytuacji zdaniem skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, iż ustalenie zróżnicowanych stawek narusza art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wręcz przeciwnie przyjęcie takiego stanowiska za prawidłowe godzić będzie w zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż w takim przypadku mieszkańcy Gminy finansować będą w części działalność podmiotów gospodarczych. Znamiennym przy tym jest, że Kolegium nie ustosunkowało się do wyjaśnień skarżącej dotyczących zróżnicowania stawek.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do podniesionych w niej zarzutów uznała je za bezzasadne i oparte na gołosłownych twierdzeniach. Precyzując bliżej swoje stanowisko w tym zakresie strona odpowiadająca na skargę zauważa, że poza sporem w sprawie pozostaje, iż opłaty za dostarczoną wodę i odprowadzanie ścieków ustalone zostało na podstawie przedstawionej kalkulacji. Zgodnie z tą kalkulacją planowane koszty dostawy wody i kanalizacji dla pozostałych odbiorców wynoszą 426842 zł i 491696 zł, a dla gospodarstw domowych 812804 zł i 638880 zł. Zatem koszty dla pierwszej grupy odbiorców są niższe niż dla drugiej. Z kalkulacji tej ponadto wynika, że elementem istotnie wpływającym na wyższą opłatę dla pozostałych odbiorców jest ilość zużywanej przez nich wody i ilość odprowadzanych ścieków. Z tej przyczyny wobec braku podstaw prawnych nie istnieje możliwość zróżnicowania stawek jednostkowych wzg1ędem określonych odbiorców. Ilość bowiem zużytej wody i odprowadzonych ścieków rzutuje na wysokość opłaty konkretnego odbiorcy, nie może jednak być podstawą do zróżnicowania stawki jednostkowej. Przedstawiona ka1ku1acja nie wykazuje wystąpienia różnicy kosztów utrzymania urządzeń dostarczających wodę i odprowadzających ścieki, ponoszonych przez jednostki eksploatującą urządzenia odrębnie dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców. Tylko wystąpienie udokumentowanej różnicy kosztów może być podstawą do zróżnicowania opłat. Zróżnicowanie opłat oparte na rachunku uzasadnionych i zróżnicowanych kosztów ma bowiem charakter przedmiotowy. To zaś, iż woda pobierana jest z dwu odrębnych ujęć nie ma znaczenia w sprawie, jako że pomimo istnienia dwu ujęć woda odprowadzana jest do odbiorców przez wspólną sieć. Wobec powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, że zróżnicowanie przez Radę Gminy opłat za dostarczoną wodę i odprowadzanie ścieków ma charakter podmiotowy i jako takie narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę równości podmiotów. Ponadto zdaniem odpowiadającej na skargę za chybiony uznać należy zarzut naruszenia § 3 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.12. 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych, gdyż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.04.1999 r. sygn. akt U. 3/98 przepis ten nie ma zastosowania do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest każdocześnie do badania dopuszczalności skargi.
W niniejszej sprawie skargą objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 11.08.1999 r. wyrażone w uchwale Nr XLI/3922/99 stwierdzające nieważność uchwały Nr X/73/99 Rady Miasta Przeworska z dnia 30.06.1999r. podjętej w sprawie ustalenia opłat za wodę i odprowadzanie ścieków. Skarga wniesiona została w ustawowym terminie, a jej podstawę stanowiła uchwała Rady Miasta Przeworska Nr XI/83/99 z dnia 26.08.1999r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie. W zaistniałej zatem sytuacji stwierdzić należy, że spełnione zostały wymogi normatywne określone w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. Ust. Nr 13, poz. 74 z 1996r. z późn. zm.), co nie tamuje z przyczyn formalnych możliwości rozpoznania skargi co do jej istoty. Określając podstawę prawną objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rada Miasta Przeworska powołała się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.12.1996r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. 151, poz. 716) zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13.10.1998 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 862). W samej zaś treści przedmiotowej uchwały zarówno w § 1 jak i 2 dokonano zróżnicowania stawek opłaty jednostkowej za 1 m. sześć. dostarczonej wody i za 1 m. sześć. odprowadzanych do kanalizacji sanitarnej ścieków w zależności od podmiotów odbierających wodę i odprowadzających ścieki, dzieląc je na te, które prowadzą gospodarstwa domowe w ramach zasobów państwowych, spółdzielczych i prywatnych oraz pozostałe. Przyczyną ingerencji organu nadzoru było dokonanie przez Radę Miasta Przeworska owego zróżnicowania, które zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów względem prawa ukształtowaną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Podejmując się zatem rozpoznania skargi na wstępie rozważyć należy czy przy uwzględnieniu przedmiotu regulowanego zakwestionowaną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uprawnione było do wszczęcia postępowania nadzorczego. Odnosząc się do tego problemu, który nie okazał się być spornym w okolicznościach sprawy, sięgnąć należy do zapisu zawartego w art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, określającego granice przedmiotowe sprawowanego przez ten organ nadzoru, stanowiąc że izba bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, a w szczególności... Zapis ten wprowadzono nowelą do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w ustawie z dnia 18.12.1998r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1062), który w tym kształcie odpowiada normie konstytucyjnej {art. 171 ust. 2 Konstytucji RP}zgodnie z którą organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego... w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe. Dokonując wspomnianej noweli pracodawca nie zamieścił w ustawie definicji legalnej uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Co zatem zawiera zapisany w art. 11 ustawy otwarty katalog spraw poddanych nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej ustawodawca pozostawił do określenia orzecznictwu i doktrynie. Próbę sformułowania takiej definicji podjęto już w doktrynie. I tak Ryszard Paweł Krawczyk na łamach "Finansów Komunalnych" Nr 1/1999 w artykule "Nowelizacja ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a reforma administracyjna państwa", zastrzegając pewną dozę ostrożności uchwały organów samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych utożsamia z uchwałami, które w sposób bezpośredni lub pośredni decydują o dochodach i wydatkach, jak również o przychodach i rozchodach jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym bądź też w dłuższym przedziale czasowym, decydując tym samym o kondycji finansowej jednostki samorządowej. W zakresie zatem obejmującym tę kategorię uchwał mieszczą się na pewno uchwały ustalające wysokość podatków i opłat lokalnych, co pozwala na zaszeregowanie do ich kręgu zakwestionowanej przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwały Rady Miasta Przeworska, a tym samym uprawniało Kolegium do objęcia jej nadzorem. W tym kontekście kluczowym zatem problem dla rozstrzygnięcia sprawy okazuje się być kwestia, czy rzeczywiście dokonując opisanego wyżej zróżnicowania podmiotów Rada Miasta Przeworska naruszyła przywołaną przez organ nadzoru normę konstytucyjną i czy owo naruszenie było istotne. Otóż art. 2 Konstytucji RP stanowi że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zapisano w nim zatem niewątpliwie zasadę sprawiedliwości społecznej którą łączyć należy z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości podmiotów względem prawa. Tak wyartykułowana zasada sprawiedliwości wymaga, aby ewentualne zróżnicowanie praw poszczególnych podmiotów {podział ich na kategorie} pozostawało w odpowiedniej relacji do występujących różnic w sytuacji w jakiej podmioty te się znajdują. Oznacza to, że wspomniane zróżnicowanie o tyle tylko jest dopuszczalne o ile na konieczność jego dokonania wskazuje odmienność i to istotna występująca w sytuacji poszczególnych podmiotów i że do jego dokonania uprawniają organ stanowiący przepisy prawa. To że Rada Miasta Przeworska uprawniona była do ustalenia cen jednostkowych za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej nie budzi w sprawie wątpliwości, tyle tylko że jej umocowanie do dokonania powyższego nie opiera się na § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.12.1996r., który utracił moc w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.04.1999r. sygn. akt U 3/98, ale wynika z przepisów ustrojowych potwierdzonych ponadto zapisem zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Problemem spornym natomiast w dalszym ciągu pozostaje czy działając w ramach swoich kompetencji Rada Miasta Przeworska nie naruszyła powołanej wyżej zasady konstytucyjnej stanowiącej o równości podmiotów względem prawa. Idzie w szczególności o to czy dokonując wspomnianych wyżej dystynkcji pomiędzy podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą a pozostałymi, w tym konkretnym przypadku nie naruszono wspomnianej zasady. Podejmując się próby rozstrzygnięcia tak zarysowanej kontrowersji po pierwsze zauważyć wypadnie, iż do dokonania powyższego rozróżnienia nie uprawniał Rady Miasta Przeworska żaden przepis prawa, a w szczególności nie może ona odwoływać się do regulacji zawartej w § 3 ust. 2b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.12.1996 r., albowiem w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się, ona jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, do organów jednostek samorządu terytorialnego. Po drugie zaś zauważyć wypadnie, iż dokonując zakwestionowanego zróżnicowania strona skarżąca oparła swoją argumentację na racjach celowościowych odwołując się do względów gospodarczo - ekonomicznych i finansowych mających usprawiedliwić zróżnicowanie opłat za wodę i ścieki dla poszczególnych odbiorców, nie uzasadniając jej w sposób przekonywujący i nie wykazując, że istotnie dostarczenie wody i odbiór ścieków w przypadku obydwu wyróżnionych kategorii odbiorców wiąże się ze zróżnicowaniem kosztów tej usługi dla nich. Samo zaś występowanie jak twierdzi skarżąca różnych ujęć wody w przypadku gdy nie tylko podmioty gospodarcze z nich korzystają, co wynika choćby z uzasadnienia do projektu uchwały, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla dokonania zakwestionowanego zróżnicowania. Końcowo zatem zauważyć należy, iż brak umocowania prawnego do dokonania wymienionego zróżnicowania tudzież wbrew twierdzeniom skarżącej nie wykazanie arytmetyczne racji za nim przemawiających w zakresie dotyczącym odmiennych kosztów związanych z usługą dla tych właśnie wyróżnionych podmiotów stanowi o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster