 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 634 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159939482 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 7 stycznia 1999 r. (Sygn. akt SA/Rz 2198/98)
Wysłany dnia 19 Lis, 2002 - 12:26 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 1999 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na uchwałę Rady Miasta Leżajska z dnia 16 czerwca 1998 r. Nr XXXIII/190/98 w przedmiocie zaciągnięcia pożyczki z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - odrzuca skargę.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 7 stycznia 1999 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 1999 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na uchwałę Rady Miasta Leżajska z dnia 16 czerwca 1998 r. Nr XXXIII/190/98 w przedmiocie zaciągnięcia pożyczki z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - odrzuca skargę.
UZASADNIENIE
Rada Miasta Leżajska podjęła w dniu 16 czerwca 1998r. Uchwałę nr XXXIII/190/98 na podstawie art. 18 ust. 2 pkt.9 "c" i art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 13 poz. 74 z 1996r. z późn.zm./, w której postanowiła:
- zaciągnąć pożyczkę w wysokości 600.000 zł z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie na sfinansowanie zadania: budowa kanalizacji sanitarnej we wschodniej części miasta Leżajska – II etap.
- na zabezpieczenie pożyczki wskazała weksel in blanco wystawiony przez Zarząd Miasta Leżajska.
- określiła, iż spłata pożyczki będzie dokonywana z dochodów budżetowych miasta z uwzględnieniem w planach budżetowych w latach obejmujących spłatę.
- upoważniła dwie wskazane osoby z Zarządu Miasta do podpisania umowy w sprawie zaciągnięcia przedmiotowej pożyczki
- wykonanie Uchwały powierzyła Zarządowi Miasta,
- nadzór nad wykonaniem Uchwały powierzyła Komisji Spraw Społecznych i Ochrony Środowiska,
- określiła, iż Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W dniu 4 września 1998r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą Uchwałę i wniosła o stwierdzenie nieważności tejże uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi naprowadzono, iż wskazana wyżej Uchwała podjęta została z naruszeniem art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o finansowaniu gmin /Dz.U. Nr 30 poz. 164 z 1998r./, ponieważ w budżecie Miasta Leżajska na 1998 rok nie zostały określone wydatki na sfinansowanie kosztów inwestycji tj. budowy kanalizacji w kwocie odpowiadającej wysokości pożyczki, co do której to kwoty brak byłoby pokrycia w planowanych dochodach gminy. Ponadto wskazany w uchwale sposób określenia źródeł dochodów z których następować będzie spłata pożyczki, nie spełnia wymogów wynikających z art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż zgodnie z tym przepisem, uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych, mają wskazywać też źródła dochodów przeznaczonych na pokrycie zobowiązań, przy odniesieniu do źródeł dochodów gmin określonych w art. 4 i 5 cyt. ustawy o finansowaniu gmin. W przedmiotowej Uchwale nie został także określony okres, na jaki zostanie zaciągnięta pożyczka, a przecież jest to istotny element umowy pożyczki, który wywiera skutki dla gospodarki finansowej gminy. Skarżąca wskazała także, iż kwestionowana uchwała została jej doręczona w dniu 2 lipca 1998 r. czyli po upływie kadencji rad gmin i w tej sytuacji zasadne jest wniesienie skargi na podstawie art. 93 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, skoro od dnia 20 czerwca 1998 r. brak było organu gminy, który uprawniony byłby do usunięcia nieprawidłowości w Uchwale i skarżąca nie mogła skorzystać z uprawnień określonych w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 z późn.zm./.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta Leżajska wniósł o jej oddalenie i podniósł, iż zarzuty podniesione w skardze są nietrafne. Przedmiotowa Uchwała nie narusza przepisu art. 23 ust. 1 cyt. ustawy o finansowaniu gmin, ponieważ zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy gmina ma prawo zaciągać kredyty i pożyczki między innymi na sfinansowanie takich wydatków, które nie znajdują pokrycia w planowanych dochodach gminy; ponadto gmina "uwzględniła w przyszłorocznym budżecie kwoty z dochodów przeznaczone na spłatę tego kredytu, co znalazło odbicie w § 2 cyt. wyżej uchwały Rady Miasta". Uchwała nie narusza także przepisu art. 24 pkt 2 cyt. ustawy o finansowaniu gmin "odnoszący się do nie przekroczenia 15% planowanych dochodów gminy z uwzględnieniem rat w danym roku". Nie został także naruszony przepis art. 58 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, skoro w Uchwale wskazano źródła finansowania poprzez ogólne wskazanie, że spłata następować będzie z dochodów budżetowych miasta, co zostanie uwzględnione w planach budżetowych na te lata, kiedy dokonywana będzie spłata pożyczki. Uchwała powyższa zakreśla tylko ramowe granice upoważnienia dla zawarcia umowy pożyczki, natomiast szczegółowe jej warunki muszą być określone w umowie do której zawarcia zostały upoważnione określone osoby, przy czym upoważnienie to dotyczy także ustalenia okresu spłaty pożyczki.
Rozpoznając wniesioną skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 "c" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 13 poz. 74 z 1996 r. z późn.zm./, podejmowanie uchwał w sprawie zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, zastrzeżone zostało do wyłącznej właściwości rady gminy. Kontrolę gospodarki finansowej gminy sprawują regionalne izby obrachunkowe będące organami nadzoru w zakresie spraw budżetowych art. 86 w zw. z art. 62 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 z późn.zm./. W związku z tym wójtowie gmin /burmistrzowie, prezydenci miast/ zobowiązani zostali do przedkładania - w terminie 7 dni od podjęcia - regionalnej izbie obrachunkowej wszystkich uchwał objętych nadzorem izby /art. 90 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym/, zaś izba bada zgodność z prawem uchwały rady gminy podjętej w sprawach określonych jako poddane kontroli izby - czyli między innymi uchwały w sprawie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych - a to w trybie nadzoru określonym w art. 91 cyt. wyżej ustawy /art. 11 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/, przy czym orzeczenie o nieważności uchwały w całości lub w części zapada w przypadku stwierdzenia, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem /art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Do stwierdzenia nieważności organ nadzoru, czyli w zakresie uchwał w sprawach wymienionych wyżej - regionalna izba obrachunkowa - ma wyznaczony termin 30 dni od daty otrzymania tejże uchwały, zaś po upływie tego terminu traci powyższe uprawnienie, ale może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego /stanowisko takie wyrażone zostało między innymi w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 1995 r. sygn. III S.A. 439/95- ONSA nr 3 poz. 140 z 1996 r./. W niniejszym przypadku - jak podano wyżej - kwestionowana uchwała doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 2 lipca 1998 r., czyli po upływie kadencji rad gmin, do których kolejne wybory odbyły się dopiero w dniu 11 października 1998 r. /art. 16 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 121 "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin - Dz.U. nr 84 poz. 387 z 1996 r. z późn.zm./ i z tego powodu, Izba - jak podała w skardze - nie wszczynała postępowania określonego w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a skorzystała z uprawnienia do wniesienia skargi. Ponieważ - zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 21, art. 33 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 z późn.zm. - Sąd bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem po wszczęciu postępowania na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, zobowiązany jest także przede wszystkim do sprawdzenia, czy zachowane zostały warunki formalno-procesowe skargi tj. czy została ona wniesiona przez podmiot uprawniony, czy została wniesiona w terminie itd. W niniejszej sprawie wskazany wyżej termin 30 dni do stwierdzenia przez skarżącą Izbę nieważności przedmiotowej uchwały upływał najpóźniej z dniem 3 sierpnia 1998 r. (poniedziałek), zaś uchwała kolegium Izby w przedmiocie wniesienia skargi do Sądu została podjęta w dniu 26 sierpnia 1998 r., a wniesienie skargi nastąpiło w dniu 4 września 1998 r. Rozważając kwestię, czy skarga w niniejszej sprawie została wniesiona prawidłowo pod względem formalnym, stwierdzić należy, iż przepis art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym nie zawiera żadnego unormowania odnośnie terminu, w jakim organ nadzoru /wymieniony w art. 86 powyższej ustawy/ może wnieść skargę do Sądu tj. ani nie wskazuje takiego terminu, ani też nie odsyła w tym zakresie do uregulowania w innych aktach prawnych /odesłanie w art. 91 ust. 4 cyt. ustawy do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy rozstrzygnięć nadzorczych/. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym określający tryb i termin wniesienia skargi do Sądu stwierdza, iż skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie /lub od dowiedzenia się przez niego o podjęciu takiego rozstrzygnięcia, aktu itd./, natomiast szczególne uregulowanie zawarte w ust. 2 tegoż przepisu w zakresie terminu odnosi się tylko do prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich i zakreśla dłuższy termin do wniesienia skargi. Wobec treści cytowanych wyżej uregulowań powstaje wątpliwość, czy wniesienie skargi w trybie cyt. art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie jest ograniczone żadnym terminem - z tym tylko, że nie może nastąpić wcześniej, niż po upływie terminu 30 dni wskazanego w art. 91 ust. 1 powyższej ustawy - czy też w tym przypadku należy stosować termin określony w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W ocenie Sądu nie do przyjęcia jest stanowisko, by dopuszczalna była sytuacja, kiedy organ nadzoru tj. w tym przypadku regionalna izba obrachunkowa mogłaby w istocie w nieograniczonym czasie wnosić skargę do Sądu na uchwałę i to w sprawie dotyczącej w istocie finansów gminy, zaciągania przez nią zobowiązań finansowych skutkujących na przyszłość, czyli w sprawie, której ostateczne rozstrzygnięcie ma żywotne znaczenie dla gminy i dla jej mieszkańców. Unormowanie zawarte w art. 94 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym zabraniające stwierdzenia nieważności uchwały po upływie jednego roku od jej podjęcia, nie daje podstawy do domniemywania z jego treści terminu do wniesienia skargi, gdyż odnosi się w istocie do skutku upływu czasu - w zakresie treści rozstrzygnięcia - od chwili podjęcia uchwały do chwili orzekania w przedmiocie jej nieważności. Skoro ustawodawca przyznał regionalnej izbie obrachunkowej /organowi nadzoru/ wyraźnie określony i stosunkowo krótki termin tj. 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, to nie byłoby żadnego racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia tezy, iż w przypadku, kiedy regionalna izba obrachunkowa z tego terminu nie skorzysta, może wnieść skargę do Sądu bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. Nie można bowiem też pominąć uregulowania z art. 51 ust. 2 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym /w związku z art. 8 cyt. prawa budżetowego/ tj. faktu, iż budżet gminy uchwalany jest na rok kalendarzowy, czyli na czas ściśle określony, zaś konieczność spłaty zobowiązań pieniężnych ma niewątpliwy wpływ na realizację budżetu w określonych latach. Skoro więc cyt. przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wskazuje jedynie podmiot uprawniony do wniesienia skargi i termin, po upływie którego uzyskuje on to uprawnienie, zaś nie reguluje pozostałych kwestii, to w ocenie Sądu zasadnym jest przyjęcie, iż odnośnie terminu do wniesienia skargi należy sięgnąć do aktu ogólnego tę kwestę regulującego czyli do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zawartego w niej art. 35 ust. 1 i w konsekwencji przyjąć ograniczenie do wniesienia skargi terminem 30-dniowym. Jeśli bowiem dla zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego, ustawodawca w art. 98 ust. 1 cyt. wyżej ustawy wprowadził wyraźnie określony termin 30 dni od dnia jego otrzymania przez gminę /związek komunalny/, to w demokratycznym państwie prawa bardziej zasadne wydaje się przyjęcie, że także i organ nadzoru musi być ograniczony terminem do wniesienia skargi, niż przyjęcie, że takiego ograniczenia terminowego nie ma, skoro w tym konkretnym przepisie ustawodawca go nie zamieścił. Z braku tej właśnie regulacji tj. braku określenia terminu do wniesienia skargi przez regionalną izbę obrachunkową /organ nadzoru/ nie można przyjąć, że uregulowanie z cyt. Art. 93 ust. 1 jest uregulowaniem szczególnym w stosunku do uregulowania zawartego w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zwłaszcza, że ta ostatnia ustawa będąca aktem późniejszym, nie wprowadziła do cyt. przepisu art. 93 ust. 1 żadnych zmian. Jeśli bowiem określony akt prawny nie reguluje w ogóle danej kwestii, to trudno przyjąć, że ten właśnie brak regulacji jest uregulowaniem szczególnym. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 1991 r. SA/Gd 65/91 /ONSA nr 2 poz. 38 z 1991 r./ odnoszącego się do stanu prawnego przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, iż przepis art. 199 §1 kodeksu postępowania administracyjnego przewidujący do wniesienia skargi termin 30 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie ma zastosowania do skarg organów nadzoru na uchwały organów gminy; nie podziela także poglądu wyrażonego przez Marię Rzążewską już w okresie obowiązywania ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, że termin do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym nie został ograniczony w czasie ("Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego" - Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Zielona Góra, 1997.) W takiej sytuacji pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia kwestia od jakiej daty należy liczyć bieg powyższego terminu 30 dni do wniesienia skargi i w tym względzie w ocenie Sądu zasadnym jest przyjęcie, iż termin ten należy liczyć od upływu nieprzekraczalnego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym tj. po upływie ostatniego dnia terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez regionalną izbę obrachunkową, rozpoczyna swój bieg termin 30 dni do wniesienia skargi do Sądu. Początek biegu terminu dla zachowania określonych wymogów procesowo-formalnych musi być bowiem wyraźnie określony i w ocenie Sądu ten warunek jest spełniony przy sposobie wskazanym wyżej. Ustawodawca w cyt. art. 93 ust. 1 nie wskazuje na jakiekolwiek przyczyny "bezskutecznego" upływu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru i wobec tego w okolicznościach niniejszej sprawy należałoby uznać, iż nie ma znaczenia fakt, że to z woli ustawodawcy rady gmin nie istniały od 20 czerwca 1998 r. do czasu ich wyboru w dniu 11 października 1998 r. i następnie ukonstytuowania się. Sposób liczenia początku biegu terminu do wniesienia skargi został wyraźnie określony w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /tj. od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia lub od daty, kiedy skarżący dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o tym rozstrzygnięciu/, jednakże w ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, iż właśnie w tym względzie przepis art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym jest uregulowaniem szczególnym, a to z tego powodu, że nie pozwala regionalnej izbie obrachunkowej jako organowi nadzoru na wcześniejsze wniesienie skargi, niż dopiero po upływie 30 dni od daty doręczenia jej kwestionowanej uchwały. Przyjęcie, iż termin 30 dni do wniesienia skargi należy obliczać w sposób wyżej wskazany oznacza tym samym, iż w tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 34 ust. 3 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym według którego w sprawie, w której ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, przed wniesieniem skargi do Sądu, należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Na uzasadnienie pominięcia powyższego wymogu niezależnie od okoliczności występujących w niniejszej sprawie tj. braku rady gminy wskazuje - w ocenie Sądu - unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 1 /zdanie wstępne/ cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z powyższym unormowaniem, regionalne izby obrachunkowe badające w trybie nadzoru stosowne uchwały rady gminy, prowadzą postępowanie nadzorcze w sprawie uznania ich za nieważne w całości lub w części i w ramach tego postępowania wskazują nieprawidłowości. Równocześnie jednak wskazany w art. 91 w zw. art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym termin 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały, nie został w jakikolwiek sposób uzależniony ani od przebiegu, stanu itd. tegoż postępowania nadzorczego, ani też od konieczności jego wszczęcia po otrzymaniu uchwały, natomiast prawo do wniesienia skargi zostało uzależnione - pod względem formalnym - wyłącznie od upływu powyższego terminu. Takie uregulowanie wskazuje więc na to, że jeśli regionalna izba obrachunkowa /organ nadzoru/ z jakichkolwiek powodów nie stwierdzi nieważności uchwały w zakreślonym jej terminie, to pozostaje jej prawo do wniesienia skargi bez konieczności wzywania "do usunięcia naruszenia prawa", bo gdyby przyjąć, że takie wezwanie jest konieczne, to byłoby to nieadekwatne do cyt. wyżej szczególnego uregulowania w ustawie o samorządzie terytorialnym i w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności stwierdzić więc należy, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, albowiem - jak wskazano wyżej - jeśli przyjmie się, że termin do stwierdzenia nieważności uchwały upłynął z dniem 3 sierpnia 1998 r., to termin 30 dni do wniesienia skargi liczony od dnia 4 sierpnia 1998 r. upłynął z dniem 2 września 1998 r., natomiast skarga wniesiona została w dniu 4 września 1998 r.
Z powyższego względu skarga ta podlega odrzuceniu w oparciu o art. 27 ust. 2 w związku z art. 53 ust. 3 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster