 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 640 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159941029 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 26 października 2000 r. (Sygn. akt SA/Kr 1714/00)
Wysłany dnia 15 Kwi, 2003 - 12:13 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie
po rozpoznaniu w dniu 12.10.2000r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Wąchocku na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 29.05.2000r. Nr 30/00 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIX/144/2000 Rady Miejskiej w Wąchocku z dnia 28.04.2000r. w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Zarządu Miasta i Gminy w Wąchocku za 1999r. - skargę oddala.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 26 października 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 12.10.2000r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Wąchocku na decyzję Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 29.05.2000r. Nr 30/00 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIX/144/2000 Rady Miejskiej w Wąchocku z dnia 28.04.2000r. w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Zarządu Miasta i Gminy w Wąchocku za 1999r. - skargę oddala.
UZASADNIENIE
W dniu 28.04.2000r. Rada Miejska w Wąchocku podjęła uchwałę nr XIX/144/2000 w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Zarządu Miasta i Gminy w Wąchocku za 1999r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach (dalej; "RIO") badając zgodność z prawem wyżej wymienionej uchwały podjęło w dniu 29 maja 2000r. uchwałę Nr 30/00 stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wąchocku z uwagi na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). W wyniku dokonanych ustaleń Kolegium stwierdziło, że Skład Orzekający RIO pozytywnie zaopiniował wykonanie przez Zarząd Miasta i Gminy budżetu za 1999r. Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej na podstawie przeprowadzonej kontroli realizacji budżetu postawiła wniosek o udzielenie absolutorium dla Zarządu, wniosek Komisji został pozytywnie zaopiniowany przez Skład Orzekający RIO. Na sesji absolutoryjnej przeprowadzono dyskusję nad sprawozdaniem Zarządu z wykonania budżetu i wyniku tego Rada przyjęła sprawozdanie z jego wykonania. W głosowaniu jawnym przegłosowano wniosek Komisji Rewizyjnej o udzielenie zarządowi absolutorium, który jednak nie został poparty wymaganą ilością głosów.
Ustosunkowując się do zgłaszanych nieprawidłowości w pracy zarządu, w tym również poza sesją absolutoryjną, Kolegium wyjaśniło:- realizacja podatków za rok 1999 wyniosły 99,95 % i na tej podstawie można stwierdzić, że dochody z tego tytułu zostały zrealizowane prawidłowo,
- sprawa jednoosobowego podpisywania Uchwał Zarządu należy do sfery spraw organizacyjnych nie mającej związku z wykonywaniem budżetu,
- podjęta uchwała przez Zarząd z 14 września 1999r. w sprawie zmian w budżecie jak wynika z wyjaśnienia Burmistrza omyłkowo nie została opisana w protokole z obrad Zarządu. Jest to sprawa organizacyjna i nie ma wpływu na wykonanie budżetu,
- sprawa dotycząca podpisana umowy i aktu notarialnego na sprzedaż-nieruchomości w Parszowie, zdaniem Kolegium, nie dotyczy wykonywania budżetu, a ponadto Burmistrz działał zgodnie z prawem stosownie do przepisów art. 46 ustawy o samorządzie gminnym,
- przetarg na sprzedaż nieruchomości w Parszowie, zdaniem Kolegium odbył się zgodnie z prawem ponieważ cenę nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków zgodnie z art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami można obniżyć o 50 %,
- odnośnie przetargu na inwestycje pod nazwą "sala gimnastyczna w Wielkiej Wsi" bez zabezpieczenia środków w budżecie w kwocie 250.000,00 zł., zarzut jest bezzasadny, ponieważ zadanie zostało ujęte w budżecie, a inwestycja jest wieloletnia i może być realizowana do 2001 r.,
- w sprawie dotyczącej zaległości za wywóz nieczystości stwierdza się, że zarzut nie został określony co do kwoty zaległości, nie zostało to określone w protokole z sesji rady ani w wypowiedzi Przewodniczącej, opłaty za ścieki zostały ujęte w budżecie po stronie dochodów w wysokości 113.900,00 zł. i w tej samej wysokości zostały wykonane. Dochody za wywóz nieczystości zaplanowano w kwocie 75.000,00 zł., a wykonano 49.000,00 zł. tj. w wysokości 65,3 %. Niższe wykonanie wynika głównie z trudności z wyegzekwowaniem od właścicieli nieruchomości opłat za wywóz śmieci, a są to stosunkowo niskie kwoty dla ich dochodzenia na drodze sądowej,
- sprawa odsetek dla firmy "Akwedukt" zdaniem Kolegium dotyczy roku 1998 i poprzedniego Zarządu, który zaciągnął to zobowiązanie,
- w sprawie budowy wodociągu w Wąchocku stwierdzono, że Zarząd mógł podjąć takie zadanie, gdyż inwestycja ta została wykonana ze środków ludności.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła gmina Wąchock do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że:- naruszony został art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,
- uchwały Składów Orzekających RIO oraz wniosek Komisji Rewizyjnej nie mają charakteru wiążącego dla Rady.
Nadto zdaniem gminy pozytywne rozpatrzenie sprawozdania z realizacji budżetu przez radę za 1999r. nie powoduje automatycznie konieczności clenia Zarządowi poparcie z tytułu wykonania budżetu. Podejmując uchwałę nr XIX/144/200r. Rada Miejska w Wąchocku nie naruszyła przepisu art. 18ust.2pkt_4 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że "organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego", a tym bardziej przepisu art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, o treści: "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwały w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu". Rada Miejska przyjęła bowiem sprawozdanie za 1999r. ale z zastrzeżeniami, że brak w nim rzetelnego ustosunkowania się do pewnych uchybień, które wystąpiły na niektórych obszarach wykonania budżetu. Zastrzeżenia te nie dotyczą - wbrew Uchwale Nr 30/00 Kolegium RIO z dnia 29 maja 2000r. - zagadnień pozabudżetowych i w ocenie radnych wyrażonej w uchwale o nieudzieleniu absolutorium dla Zarządu Miasta i Gminy w Wąchocku za 1999r. w całości nie wpływają pozytywnie na opinie o działalności organu wykonawczego. Radni dysponowali bowiem większym zakresem informacji aniżeli jest zawarty w sprawozdaniu i dzięki temu mogli ocenić rzeczywiste wykonanie uchwały budżetowej.
W uzupełnieniu zastrzeżeń można dodać jeszcze dwie okoliczności wpływające na ocenę radnych i nieudzielenie Zarządowi absolutorium z wykonania budżetu za 1999r. a mianowicie:- brak wystawienia chociażby jednego tytułu wykonawczego w zakresie podatku od nieruchomości z sołectw Marcinków i Rataje,
- przekroczenie wydatków w działach 40 i 89 budżetu, przez co naruszono art. 92 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.
Powyższe zastrzeżenia do zgodności podjętej przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z przepisami prawa znajdują potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 17 lutego 1997r. (FPS 8/96) wyraził pogląd, że "rozpatrzenie sprawozdania wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady gminy prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego tytułu zarządowi, chyba że sprawozdanie takie wykazuje zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym". W ocenie Rady budżet wykonany za 1999r. nie był zgodny z budżetem uchwalonym chociażby z uwagi na fakt, że przekroczono stronę dochodową, a to świadczy o nieumiejętności Zarządu przewidywania wpływów do budżetu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie i wyjaśniło, że:- strona skarżąca nie znalazła żadnych argumentów na poparcie tezy o naruszeniu wyżej wykazanych przepisów prawa, bowiem przepisy te dotyczą uprawnień organu nadzoru i procedury postępowania nadzorczego,
- udzielenie bądź nieudzielenie Zarządowi absolutorium musi mieć związek z wykonaniem budżetu za dany rok obrachunkowy, gdyż to wynika wprost z treści art. 18 ust. 1 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym a pośrednio z treści art. 28B - 28D tejże ustawy, gdyż tryb i zasady odwołania Zarządu w przypadku nieudzielenia absolutorium są odmienne (łagodniejsze) niż w innych przypadkach. Rada Miejska nie może nie udzielić absolutorium, jeżeli ocena pracy zarządu dotyczy pozabudżetowych. Wszystkie zarzuty przedstawione w toku postępowania absolutoryjnego, zarówno na sesji Rady Miasta jak też w ocenie i opiniach komisji maja charakter pozabudżetowy. Ponadto - zdaniem organu nadzoru - zarzuty te zostały skutecznie obalone przez Zarząd w toku dyskusji absolutoryjnej.
- trzy inne komisje Rady Gminy tj. Budżetu, Działalności Gospodarczej i Spraw Obywatelskich dokonały także pozytywnego zaopiniowania wydaną pozytywną oceną wykonania budżetu i pracy Zarządu. Zupełne pominięcie tych opinii nie stanowi wykonania ustawowych uprawnień przez Radę lecz ich nadużycie.
- Rada Gminy wykazała dość daleko idącą niekonsekwencje przyjmując w jednej uchwale sprawozdanie Zarządu z wykonania budżetu za 1999r. a w drugiej uchwale nie udzielając absolutorium z tego tytułu. Jeżeli można przyjąć, że opinię RIO i Komisji Rady nie maja charakteru wiążącego to trudno taką tezę w przypadku wcześniejszej uchwały Rady o zatwierdzeniu sprawozdania z wykonania budżetu. Jak wynika z tezy orzeczenia NSA - przytoczonego na stronie 4 skargi uchwała o zatwierdzeniu sprawozdania z wykonania budżetu ma charakter wiążący przy głosowaniu nad uchwaleniem absolutorium, jeżeli sprawozdanie wykazuje zgodność budżetu uchwalonego z budżetem wykonanym a tak jest w tym przypadku. Trudno bowiem przyjąć za poważny argument strony skarżącej, że przekroczenie dochodów o 2 % świadczy o nieumiejętności Zarządu przewidywania wpływów do budżetu. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa określa prognozowane dochody przy czym jest to minimalny pułap, który winien być przez wykonawców budżetu, czyli Zarząd Gminy osiągnięty w trakcie jego realizacji.
Rada Gminy osobnym pismem przesłała, celem załączenia do akt, wystąpienie pokontrolne RIO z dnia 22.09.2000r. Jej zdaniem w wystąpieniu tym znalazła potwierdzenie ujemna ocena wykonania budżetu przez Urząd Gminy.
Z kolei RIO osobnym pismem wyjaśniła, że kontrola Gminy Wąchock w okresie od 03.04. do 01.06.2000r. stwierdziła pewne uchybienia w związku z wykonaniem budżetu za 1999r. Wyjątek dotyczy zaległości podatkowych. Zaległości te pochodzą jednak również z lat 1996 - 98. Gdy chodzi o wydatki, to wypłacono nienależne dochody członkom Rady Miejskiej i członkom komisji spoza Rady na kwotę odpowiednio 7000,20 zł. i 441 zł. Wydatki budżetu gminy ogółem wyniosły 9.757.858 zł. Chodzi tu więc o kwoty, które łącznie wynoszą około 1 % wydatków tego budżetu. Nadto kwoty te jako nienależne podlegają zwrotowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
W świetle powołanych wyżej przepisów, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz z tego względu, że negatywna decyzja rady - jak na to zwrócono uwagę również powołanej uchwale składu Siedmiu Sędziów Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego Nr FPS 8/96 - jest traktowana tak jak uzasadniony wniosek o odwołanie Zarządu. Oznacza to, że na regionalnej izbie obrachunkowej spoczywa obowiązek badania uchwał rad gmin w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium głównie pod katem tego, czy zostały one podjęte w wyniku rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu w taki sposób, iż zostało zapewnione, że uchwały te podjęto z tytułu wykonania budżetu, tzn. na zasadach i w trybie zapewniającym w możliwie najpełniejszym zakresie ocenę wykonania budżetu. Z tego punktu widzenia podlega badaniu nadzorczemu w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.) w związku z art. 86 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym tryb, w jakim uchwała w sprawie absolutorium została podjęta, a także zasady (przesłanki materialne) jej uchwalenia. W szczególności wymaga wyjaśnienia, czy uchwała ta została podjęta w sprawie wykonania budżetu, a więc na podstawie oceny wykonania strony dochodowej i wydatkowej budżetu i wszystkich przyczyn powodujących różnicę pomiędzy budżetem uchwalonym a wykonanym według stanu wynikającego ze sprawozdania. Jeżeli według sprawozdania z wykonania budżetu (tzn. jego strony dochodowej i wydatkowej) wynika, iż jego wykonanie odpowiada w całości budżetowi uchwalonemu, to brak jest podstaw do negatywnej oceny wykonania budżetu wyrażającej się w nieudzieleniu absolutorium (art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym). Sytuacja taka zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Różnice między planem a jego wykonaniem są nieznaczne. Mianowicie jak to wynika ze sprawozdania z wykonania budżetu dochody zostały wykonane w 102 %, a wydatki w 98 %. Zwrócić należy również uwagę na to, że różnice te nie są czymś nadzwyczajnym. Rzeczywistość ulega bowiem zmianom w porównaniu ze stanem, jaki istnieje w momencie uchwalania budżetu. Istnieje wprawdzie możliwość dopasowania budżetu do tych zmian poprzez instytucje przenoszenia kredytów bankowych i przyznawania kredytów dodatkowych, lecz i te instytucje zapobiegają jedynie zbyt znacznym różnicom między planem a jego wykonaniem. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącą, iż samo przyjęcie sprawozdania z wykonania budżetu nie wyklucza nieudzielenia absolutorium. Jak to również wyjaśniono w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w pojęciu "rozpatrywanie sprawozdania" zatem mieści się rozważenie go, przeanalizowanie (Słownik języka polskiego pod. red. M. Szymczaka t. III, Warszawa 1981r., s. 106) pod katem tego, czy jest ono rzetelne tzn. odzwierciedla w sposób prawdziwy i pełny obraz wykonania budżetu. Podstawą do udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium nie może być wyłącznie ocena samego sprawozdania, choć jest rzeczą oczywistą, iż nierzetelność sprawozdania wyłącza możliwość oceny wykonania budżetu. Rozpatrzenie sprawozdania więc to nie to samo co ocena wykonania budżetu. Potwierdza to odrębna instytucja prawna opinii komisji rewizyjnej o wykonaniu budżetu gminy. Uchwała ta mimo zmienionego stanu prawnego jest nadal aktualna. W rozpoznawanej sprawie ocena ta dokonana na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (gdyż taki stan może być brany pod uwagę przy badaniu jego zgodności z prawem) nie wykazała, aby przy wykonywaniu budżetu zostały popełnione poważniejsze uchybienia.
Z tego względu Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzekł, jak w sentencji
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster