 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 651 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159918295 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2002 r. (Sygn. akt SA/Sz 1565/01)
Wysłany dnia 16 Kwi, 2003 - 08:55 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie
po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2002r. sprawy ze skargi Zarządu Miasta Świnoujścia na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2001 r. Nr XV/84/S/2001 w przedmiocie absolutorium dla Zarządu Miasta za rok 2000 postanawia - odrzucić skargę.
Postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie
po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2002r. sprawy ze skargi Zarządu Miasta Świnoujścia na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2001 r. Nr XV/84/S/2001 w przedmiocie absolutorium dla Zarządu Miasta za rok 2000 postanawia - odrzucić skargę
UZASADNIENIE
Rada Miasta Świnoujścia podjęła w dniu 26 kwietnia 2001 roku Uchwałę Nr XLVIII/304/2001 w sprawie absolutorium dla Zarządu Miasta za rok 2000, odmawiającą udzielenia absolutorium. Oceniając legalność tej uchwały, Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie, podjęła w dniu 21 maja 2001 roku uchwałę Nr XIII/79/S/2001 stwierdzającą jej nieważność, gdyż na sesji Rady Miasta nie został poddany pod głosowanie wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Miasta lecz głosowani nad wnioskiem wiceprzewodniczącego Rady o udzieleniu absolutorium dla Zarządu Miasta 2000 r. W dniu 24 maja 2001 roku Rada Miasta Świnoujścia podjęła ponownie uchwalę Nr L/30S/2001 odmawiającą udzielenia absolutorium dla Zarządu Miasta za 2000 rok. Uchwała nr XV/84/S/2001 z dnia 20.06.2001 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło zgodność z prawem uchwały Nr L/305/2001 Rady Miasta Świnoujścia z 24.05.2001 r.
Na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Zarząd Miasta Świnoujścia wniósł skargę do NSA wnosząc o twierdzenie jej nieważności. Powyższa uchwała - zdaniem skarżącego - została podjęta z rażącym naruszeniem prawa gdyż:
1) nie poprzedzało jej podjęcia zrealizowanie czynności wskazanych w art. 18 "a" ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. z 1996 roku Dz.U. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.),
2) zastała podjęta po terminie przewidzianym ustawą, tj. po dniu 30 kwietnia.
Tymczasem organ nadzoru, oceniając poprawność realizowanych przez Radę czynności poprzedzających podjęcie uchwały w dniu 24 maja 2001 roku, nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym zakresie. Przyjął, że zrealizowanie czynności określonych art. 18 "a" ust. 3 na sesji w dniu 26 kwietnia 2001 roku kiedy to podjęto uchwałę, której nieważność orzeczono w dniu 21 maja 2001 roku, jest spełnieniem wymogów ustawowych. Jest to - zdaniem skarżącego - stanowisko błędne, albowiem jeśli przy prawidłowo podjętej uchwale o nieudzieleniu absolutorium ustawodawca wymaga od rady ponownego zrealizowania czynności wymaganych art. 18 "a" ust. 3 przy odwoływaniu zarządu, to tym bardziej należy je powtórzyć przy podejmowaniu uchwały w sytuacji uznania za nieważną wcześniej podjętej.
Ponadto czynności te, zdaniem skarżącego, należało powtórzyć w sytuacji gdy:
a) przyczyny nie wykonania budżetu były spowodowane przez Radę, która zabroniła Zarządowi sprzedaży nieruchomości w pierwszych pięciu miesiącach 2000 roku i gdy sprzedaż w następnych miesiącach była zahamowana głoszonym w kraju hasłem uwłaszczenia prawem do własności lokali mieszkalnych,
b) budżet na 2000 rok zawierał nierealne, po stronie przychodów, kwoty mające pochodzić ze sprzedaży mienia. To Rada uchwaliła taki budżet a następnie odmówiła jego korekty,
c) zgodę na zadłużenie - co jest argumentem przeciwko Zarządowi - wyraziła Rada po pozytywnej opinii organu nadzoru, tj. RIO,
d) na sesji absolutoryjnej jedynymi glosami merytorycznie odnoszącymi się do sprawozdania były glosy członków Zarządu Miasta,
e) radnym nie doręczono materiałów niezbędnych do podjęcia uchwały w trybie i terminach określonych statutem Miasta. Punkt porządku obrad dotyczący podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium został wprowadzony w dniu sesji. Skarżący uważa, że nieudzielenie absolutorium z nieuwzględnieniem w/w okoliczności i odwołanie organu wykonawczego z tej przyczyny jest pozbawione merytorycznych podstaw. Jest działaniem politycznym, kwalifikującym się do zastosowania procedury określonej art. 28 "c" ustawy o samorządzie gminnym.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Nr XV/84/S/2001 w sprawie zgodności z prawem uchwały Nr L/305/2001 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 24 maja 2001 r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Miasta za rok 2000.
Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w skardze zawarty jest podstawowy błąd co do stanu faktycznego. Skarżący pomija milczeniem okoliczność, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium z dnia 26 kwietnia 2001 r. była badana przez Kolegium w dniach 9 i 21 maja 2001 r. Stwierdzone przez Kolegium naruszenie prawa w badanej uchwale polegało na tym, iż głosowaniu poddano niewłaściwy wniosek. Rada winna głosować wniosek Komisji Rewizyjnej "o nieudzielenie absolutorium", podczas gdy głosowano wniosek Wiceprzewodniczącego Rady "o udzielenie absolutorium". Kolegium dało temu wyraz w uchwale Nr XIII/79/S/2001 z dnia 21 maja 2001 r. stwierdzając jednocześnie, że powyższe uchybienie proceduralne było jedynym (aczkolwiek, w tym momencie wystarczającym) argumentem przemawiającym za koniecznością wyłączenia tej uchwały z obrotu prawnego. Z treści uzasadnienia uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, a także z protokołu sesji, ponad wszelką wątpliwość wynika, że wszystkie inne wymogi formalno-prawne były spełnione i nie były kwestionowane przez Komisje Rady Miasta, samą Radę jako całość, a także przez poszczególnych radnych oraz członków Zarządu. Pominięcie powyższych okoliczności w treści skargi jest działaniem zniekształcającym stan faktyczny, albowiem uchwałą Nr L/305/2001 z dnia 24 maja 2001 r. wyeliminowano jedyne uchybienie natury proceduralnej, które wystąpiło wcześniej. Poza samym aktem głosowania wszystkie procedury były zachowane. Rozpatrzono sprawozdanie Zarządu z wykonania budżetu, zapoznano się z opinią Komisji Rewizyjnej i opiniami Regionalnej Izby Obrachunkowej, przeprowadzono dyskusję o wykonaniu budżetu, która dotyczyła zagadnień związanych bezpośrednio lub pośrednio z realizacją budżetu. Prezydent Miasta oraz Wiceprezydenci udzielili radnym wyjaśnień w związku ze zgłoszonymi nieprawidłowościami, wątpliwościami i uwagami dotyczącymi wykonania budżetu za 2000 rok. Wobec tych oczywistych faktów dotyczących prawidłowo realizowanych kolejnych etapów w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium, Rada Miasta na sesji w dniu 24 maja 2001 r. nie miała obowiązku dokonywać ponownie tych samych czynności, które w zgodnej opinii wszystkich (w tym także Zarządu) były właściwe, a ponadto nie wyłoniły się jakiekolwiek nowe okoliczności.
Również chybiony jest argument dotyczący podjęcia uchwały po 30 kwietnia Regionalna Izba Obrachunkowa, na mocy przepisu art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, winna zbadać uchwałę w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. W obu przypadkach RIO dochowało tego terminu, w pierwszym w dniu 21 maja 2001 r. (uchwałę przekazano do RIO w dniu 30 kwietnia 2001 r.), w drugim w dniu 20 czerwca 2001 r. (uchwalę przekazano do RIO w dniu 31 maja 2001 r.). Kwestia terminu dotyczy organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie RIO, a ponadto uchwały jednostek samorządu terytorialnego podjęte po 30 kwietnia stanowią wprawdzie naruszenie przepisów prawa, ale nie oznacza to ich wyłączenia z obrotu prawnego. Kwestie te omówione są szczegółowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (III SA 2006/99 - ONSA 2001/1/23).
Jeśli chodzi o merytoryczną ocenę wykonania budżetu to oczywistym jest, że budżet nie został wykonany, tak po stronie dochodów jak i wydatków. Dochody wykonano w 94,9%, a wydatki w 93,6%. Przyczyny tych odstępstw Zarząd tłumaczył spadkiem popytu na nieruchomości, brakiem otrzymania niektórych zakładanych dotacji. Część tych wyjaśnień opiera się na obiektywnych przesłankach. Na sesji absolutoryjnej w dniu 26 kwietnia br. zgłoszono wiele zastrzeżeń do wykonania budżetu, np.: w opinii Komisji ds. Gospodarki - brak bieżącego monitorowania przez Zarząd relacji pomiędzy pozyskiwanymi dochodami budżetu a zaciąganymi zobowiązaniami, co doprowadziło do przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika długu w stosunku do dochodów do prawie 64%, słabe finansowe wykonanie inwestycji miejskich, w tym budowy kanalizacji w ulicy Wielkopolskiej - 62%, budownictwa komunalnego - 78%, budowy Szkoły w Przytorze - 75%. W przypadku budownictwa komunalnego jest to o tyle niepokojące, że nie doprowadzono do opracowania dokumentacji technicznej, która umożliwiłaby rozpoczęcie pozyskania środków zewnętrznych i budowy w 2001 r. Stwierdzono niewielkie zaawansowanie projektowania kanalizacji II etapu osiedla Rycerska. Dokonując oceny wykonania budżetu Komisja Edukacji stwierdziła m. In., że Zarząd nie zrobił wszystkiego w tym zakresie".
Drugim argumentem w ocenie radnych przemawiającym za nieudzieleniem absolutorium było niewłaściwe wykorzystanie środków z dochodów uzyskanych tytułem wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Z danych RIO wynika, że 289 319 zł zostało przeznaczone na inne cele niż określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powyższe nieprawidłowości są szczególnie rażące w świetle tego faktu, że do 7 grudnia 2000 r. włącznie Rada na życzenie Zarządu dokonywała wszystkich stosownych zmian w budżecie. Dopiero w dniu 29 grudnia 2000 r. Rada nie uwzględniła proponowanych przez Zarząd zmian w budżecie. Uwzględniając okoliczność, iż trudności w realizacji budżetu wystąpiły już w miesiącach letnich, złożenie określonych wniosków dopiero 29 grudnia 2000 r. jest działaniem spóźnionym. Niezależnie od powyższego podstawowym błędem Zarządu jest dopuszczenie do wzrostu zadłużenia Miasta do poziomu 63,6% dochodów. Fakt ten oznacza nie tylko naruszenie art. 114 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn.zm.), ale stanowi również rażący przejaw braku troski o finanse publiczne.
O niewłaściwej trosce Zarządu świadczy również przedłożenie pismem Nr WFP/3054/110/200 z dnia 12 lipca 2000 r. Regionalnej Izbie Obrachunkowej informacji finansowej niezbędnej do wydania opinii o możliwości spłaty kredytu długoterminowego zaciąganego na spłatę zobowiązań likwidowanego SPZZOZ. W przedmiotowej informacji Zarząd przedstawił własną prognozę dochodów budżetowych Miasta na 2000 r. w wysokości 100 480 tyś. zł, które w rzeczywistości zostały zrealizowane na poziomie 89 988 tyś. zł, co daje 89,6% założeń prognozowanych przez Zarząd. W oparciu o przedstawioną przez Zarząd prognozą Izba wydała pozytywną opinię o możliwości spłaty przez Miasto zaciąganego kredytu, ponieważ przedstawione przez Zarząd dane dotyczące dochodów budżetowych uzasadniały wydanie pozytywnej opinii. Realizacja prognozy budżetowej w wysokości tylko 89,6% wskazuje na to, że Zarząd prognozując założenia budżetowe popełnił istotny błąd co do realiów jego wykonania. W tych okolicznościach Rada nie tylko mogła nie uwzględnić wyjaśnień zarządu, ale nawet powinna nie udzielić absolutorium.
Regionalna Izba Obrachunkowa nadmienia również, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wymienionej uchwały nie skutkuje równoczesnym stwierdzeniem nieważności uchwały Nr L/3 05/2001 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 24 maja 2001 r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Miasta za rok 2000, którą to uchwałą Zarządowi nie udzielono absolutorium.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1991 r. nr 142 poz. 1591) rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Według ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina (lub związek międzygminny), których uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organów gminy. Zaskarżone rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej odnosi się do uchwały Rady Miasta Świnoujście w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Zarządu Miasta, odmawiającej udzielenia absolutorium. Zaskarżona uchwała Kolegium RIO została podjęta w wyniku dokonanej przez ten organ nadzoru oceny uchwały Rady Miasta w przedmiocie absolutorium dla Zarządu Miasta. Wnosząc skargę na w/w uchwałę Zarząd Miasta nie dysponował uchwałą Rady w sprawie zaskarżenia do NSA uchwały Kolegium RIO. Uchwała taka nie mogła zresztą zapaść, skoro organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Radę Miasta przy podjęciu uchwały w sprawie absolutorium.
Niezależnie od powyższego braku formalnego jakim był brak uchwały organu gminy do zaskarżenia do NSA uchwały Kolegium RIO stwierdzić należy, iż zarząd gminy w ogóle nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały kolegium izby obrachunkowej w sprawie nieudzielenia mu absolutorium. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z 27.02.1992r. w sprawie III AZP 8/91(OSN 1992r. nr 7-8 poz. 118), a także orzecznictwo NSA (por. wyrok w sprawie ISA/Kr 756/98 - publ. Wokanda nr 10 z 1999r. poz. 38) Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zawarte w w/w wyroku stanowisko, iż "zarząd gminy w dziedzinie wykonywania zadań własnych gminy jest w strukturze gminnej usytuowany w roli organu wykonawczego, poddanego kierownictwu i kontroli rady gminy (art. 26 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i 3 uost). Do zarządu gminy należy zatem wykonywanie uchwał rady gminy, a nie ocena tych uchwał. Ze względu na taką hierarchiczną strukturę organów gminy, w której ponadto domniemanie właściwości ogólnej należy do rady gminy (art. 18 ust. 1), a szereg spraw należy do niej na zasadzie wyłączności (art. 18 ust. 2) - nie byłoby właściwe, ażeby zarząd gminy oceniał uchwały rady gminy, co do ich legalności i w związku z tym decydował czy zachodzi i albo nie zachodzi podstawa wystąpienia ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze". Zatem "zarząd jako organ podporządkowany radzie gminy nie ma żadnego tytułu, który by nadawał mu uprawnienie do podejmowania uchwały w przedmiocie należącym do kompetencji rady gminy". Sąd orzekający w tej sprawie przyjął, że zaprezentowane stanowisko odnosi się także do analizowanego przypadku. W świetle uwag poczynionych wyżej sąd nie mógł badać zasadności zarzutów skargi odnośnie meritum kwestionowanej uchwały, jak też podstaw odmowy udzielenia absolutorium, gdyż skarga podlega odrzuceniu ze względu na brak legitymacji do jej wniesienia przez Zarząd Miasta.
Skarga wniesiona przez nie uprawniony podmiot, jest niedopuszczalna wobec czego podlega odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368).
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster