 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 641 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159917479 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 25 stycznia 2002 r. (Sygn. akt SA/Ka 2233/01)
Wysłany dnia 16 Kwi, 2003 - 10:54 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach
po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2002 roku sprawy ze skargi Gminy Zebrzydowice na uchwałę regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 2 października 2001 roku nr 4119/XXXVIII/2001 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy o opłacie administracyjnej - oddala skargę.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 25 stycznia 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach
po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2002 roku sprawy ze skargi Gminy Zebrzydowice na uchwałę regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 2 października 2001 roku nr 4119/XXXVIII/2001 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy o opłacie administracyjnej - oddala skargę.
UZASADNIENIE
Zaskarżoną uchwałą z dnia 02.10.2001 r. nr 4119/XXXVIII/2001 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust.1 pkt 1 ustawy z 07.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., nr 55, poz. 577) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 z późn. zm.) stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy Zebrzydowice z dnia 29.08.2001 r. nr XXXII/250/2001 w sprawie opłaty administracyjnej za udostępnianie dokumentów publicznych z powodu ustalenia opłaty administracyjnej za sporządzenie kopii lub wyciągów dokumentu oraz za wydanie zaświadczenia, czym naruszono art. 18 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. nr 9, poz. 31 z późn. zm.). Równocześnie uchwalono, że niniejsza uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności nawiązano do okoliczności faktycznych. W tych zaś ramach wskazano, że poddana kontroli uchwała Rady Gminy Zebrzydowice wprowadziła na terenie gminy opłatę administracyjną za czynności polegające na udostępnianiu dokumentów publicznych, w tym za sporządzanie kopii lub wyciągów z dokumentu oraz za wydanie zaświadczenia poświadczającego istnienie lub informującego o treści dokumentu. Jako podstawę prawną tejże uchwały podano przy tym przepisy art. 18 i art. 19 pkt 1 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Kontynuując wywód nadmieniono, że w toku kontroli powyższej uchwały organ nadzoru uznał, iż w sposób istotny naruszony został przepis art. 18 powołanej wyżej ustawy.
Przepis ten dopuszcza bowiem możliwość wprowadzenia opłaty administracyjnej tylko za czynności urzędowe, a więc takie, które których wykonanie określony przepis prawa powierza właściwemu organowi gminy i które wynikają z zadań własnych gminy. Dodatkowo czynności te nie mogą przy tym być objęte przepisami o opłacie skarbowej. Nawiązując zatem do powyższej regulacji oraz powyższych wniosków zauważono, że wykonanie kserokopii dokumentów w Urzędzie Gminy nie jest czynnością urzędową w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu prawa. Czynności te są bowiem typowym świadczeniem usług. W związku z tym na podstawie tej normy prawnej nie można ustalić opłaty, która z uwagi na charakter czynności nie jest opłatą administracyjną lecz zapłatą za wykonaną usługę.
Z kolei zaświadczenia wydawane na wniosek zainteresowanego podlegają opłacie skarbowej, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 09.09.2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 86, poz. 960 z późn. zm.). Jednocześnie stwierdzono, że pkt 7 badanej uchwały narusza przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718).
W skardze na powyższą uchwałę pełnomocnik Gminy Zebrzydowice wniósł o jej uchylenie.
Na poparcie zgłoszonego żądania w pierwszej kolejności nawiązano do stanowiska zajętego w sprawie przez organ nadzoru akcentując zarazem, iż nie można się z nim zgodzić. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym Rada Gminy posiada kompetencje do ustalania w statucie zasad dostępu i korzystania z dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, przy czym - zgodnie z zasadą jawności działania organów Gminy - nie może ona odmówić dostępu do tych dokumentów. Jeżeli zatem ustawodawca nałożył na Gminę taki obowiązek, wynikający z wykonywania zadań publicznych - co podkreślono, to wszelkie czynności związane z wykonaniem tego obowiązku należałoby traktować jako czynności urzędowe. Podstawą materialnoprawną takiego stanowiska jest zaś przepis art. 11 b w/w ustawy z 08.03.1990 r.
Co prawda ustawa posługuje się w tym zakresie ogólnym terminem "dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych", to niemniej obowiązek ten został wyraźnie skonkretyzowany. Polega zaś on na obowiązku udostępniania wszelkich dokumentów (poza zawierającymi tajemnicę państwową czy służbową) związanych z wykonywaniem przez Gminę zadań publicznych. Wykonywanie tych zadań (udostępnianie dokumentów publicznych) jest więc częścią zadań publicznych, do których Gmina została upoważniona i czynność ta, jako czynność urzędowa, może zostać objęta stosowną opłatą administracyjną.
Powyższy pogląd wsparto treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.03.1992 r., sygn. SA/Wr 295/92, który - jak zaznaczono - przystaje do występujących w sprawie okoliczności faktycznych.
Bezsprzecznie bowiem sporządzenie kopii lub wyciągu z fragmentu udostępnianego dokumentu ma na celu urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, zatem w świetle cyt. poglądu NSA stanowi to czynność urzędową. Czynności te nie są przy tym objęte przepisami ustawy z 09.09.2000 r. o opłacie skarbowej, przez co Gminie przysługiwała kompetencja do ustalenia od nich opłaty administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach wniosła o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo przy tym zaakcentowano w uzasadnieniu, że powoływany przez skarżącą przepis art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym, akcentując jawność działania organów Gminy, zapewnia jej mieszkańcom m. in. dostęp do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych tej jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pojęcie "udostępniania" nie musi oznaczać wyłącznie wydawania zainteresowanym kopii takich dokumentów względnie jakichkolwiek zaświadczeń czy poświadczeń W takim sianie prawnym udostępnianie konkretnego dokumentu uprawnionemu ma charakter powszechny na terenie Gminy i zarazem obowiązkowy, oznaczając przede wszystkim okazanie takiego dokumentu. W konsekwencji wprowadzony zakwestionowaną uchwałą wymóg uiszczania opłaty administracyjnej "za udostępniane dokumentów publicznych" i to nawet tylko w formach określonych jej treścią a bez jednoczesnego wskazania innych możliwości ich nieodpłatnego udostępniania może w istotny sposób ograniczyć uprawnienia jej mieszkańców, biorąc pod uwagę obowiązek ścisłego stosowania uchwały m. in. przez pracowników urzędu gminy.
Niezależnie od tego treść rzeczonej uchwały - jak podkreślono - jest w istocie cennikiem za określone w niej usługi poligraficzne. Jej przedmiot ma więc charakter cywilnoprawny a nie administracyjny. Tym samym więc nie mogą one być zaliczone do czynności urzędowych, od których może być pobierana opłata administracyjna w oparciu o art. 18 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Końcowe podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącej wyrok NSA z dnia 24.03.1992 r., sygn. SA/Wr 295/92 do niniejszej sprawy nie ma jakiegokolwiek zastosowania. Dotyczy bowiem wyłącznie czynności urzędowych wynikających zadań własnych Gminy i nie objętych innymi wyłączeniami z możliwości stosowania opłaty skarbowej.
Na rozprawie w dniu 25.01.2002 r. pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał jego dotychczasowe stanowisko oraz wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo zwrócił jeszcze uwagę na fakt, że wszelkie zaświadczenia objęte są ustawą o opłacie skarbowej. Stąd też Rada Gminy nie mogła ustalić takich opłat jak w zakwestionowanej uchwale.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje:
Skarga uzasadniona nie jest albowiem wbrew jej twierdzeniom zaskarżona uchwała prawa nie narusza.
Przystępując w tym stanie rzeczy do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru w punkcie wyjścia przywołać należy przepis art. 18 ustawy z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. nr 9, poz. 31 z późn. zm.), który - zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej - został w roztrząsanym przypadku naruszony.
Przepis ten stanowi mianowicie, że rada gminy może wprowadzać opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej.
Przytoczona wyżej regulacja pozwala zatem wyprowadzić wniosek, iż ustawodawca zakreślił w niej ramy. w których dopuszczalne jest ustanowienie opłaty administracyjnej. Wyznaczają je przy tym dwie" przesłanki pozytywne, które zaistnieć muszą kumulatywnie oraz jedna przesłanka negatywna, która wystąpić nie może. Tak więc zgodnie ze wskazaną wyżej regulacją opłata administracyjna może być ustanowiono wtedy, gdy dotyczyć będzie:- czynności urzędowych,
- czynności należących do kompetencji organów podległych radzie gminy (przesłanki pozytywne).
- czynności nie objętych przepisami o opłacie skarbowej (przesłanka negatywna).
Z tego względu dalszą analizę przeprowadzić należy pod kątem wskazanych wyżej przesłanek.
Aby jej dokonać przypomnieć jednak należy, że strona skarżąca uchwaliła zakwestionowaną uchwałą opłatę administracyjną za czynności polegające na udostępnianiu dokumentów publicznych:
1. w drodze sporządzania kopii lub wyciągu z udostępnianego fragmentu dokumentu,
2. poprzez wydanie zaświadczenia poświadczającego istnienie lub informującego o treści danego fragmentu dokumentu.
Równocześnie nadmienić trzeba, że skarżąca wyjaśniła, iż podstawą prawną uznania w/w czynności za czynności urzędowe zawarte są w przepisach art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.).
Pierwszy z nich stanowi przy tym. że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
Natomiast drugi przewiduje, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy.
Przytoczona regulacja, w tym zwłaszcza pominięty przez skarżącą ust. 1 art. 11 b ustawy o samorządzie gminy, statuuje zatem zasadę jawności działania organów gminy. Wskazane zaś powyżej przepisy wyjaśniają jak zasadę tą rozumieć (ust. 2) oraz stanowią delegację do uchwalenia prawa miejscowego w zakresie udostępniania dokumentów organów gminy (ust.3). Co do zasady można zatem zgodzić się z twierdzeniem, iż przepisy te nakładają na radę gminy obowiązek udostępniania dokumentów zainteresowanym obywatelom na zasadach, które winny być określone w statucie gminy. W konsekwencji tego odwoływanie się wyłącznie do przytoczonych wyżej postanowień ustawy o samorządzie gminy są niewystarczające aby dane czynności w zakresie udostępniania dokumentów gminy uznać za czynności urzędowe. Obowiązki organów gminy w tym zakresie muszą bowiem zostać skonkretyzowane w statucie gminy.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca Gmina nie powołała się na takie postanowienia. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż obowiązek udostępniania dokumentów gminy został, w ocenie składu orzekającego, wadliwie zinterpretowany przez skarżącą, na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru zarówno w zaskarżonej uchwale jak i w odpowiedzi na skargę.
Otóż w języku potocznym pojęcie "udostępniania" pojmowane jest jako "czynienie dostępnym; ułatwianie, umożliwianie odbioru; przyswajanie, poznawanie czegoś; uprzystępnianie" (vide: Słownik Języka Polskiego pod red. prof. M. Szymczaka - Wydawnictwo Naukowe PWN W - wa, wyd. III uzupełnione i poprawione - tom III, str. 582). Tym samym więc ustalenie, że dostęp do dokumentów gminy polegać będzie na sporządzaniu ich kopii bądź wyciągu z udostępnianego fragmentu albo na wydaniu zaświadczenia poświadczającego istnienie lub informującego o treści danego fragmentu dokumentu stanowi w istocie rzeczy istotne zawężenie analizowanego pojęcia. Dostęp do dokumentów, będący jedną z form realizacji zasady jawności działania gminy, nie może zaś podlegać żadnym ograniczeniom chyba, że wynikają one z przepisów powszechnie obowiązujących. Prawo to ma bowiem charakter powszechny i tylko na drodze norm powszechnie obowiązujących może podlegać ograniczeniom. W konsekwencji tego gmina nie ma podstaw do tego by narzucać obywatelowi formy w jakich będzie korzystał z przysługujących mu uprawnień.
Swoją zaś drogą zauważyć trzeba, że czynności, które miały wywoływać obowiązek uiszczania opłat administracyjnych na mocy zakwestionowanej uchwały w swej istocie mieszczą się w znanej Kodeksowi postępowania administracyjnego instytucji zaświadczenia (art. 217 i nast.). Zaświadczenie jest bowiem przewidzianym w przepisach prawa potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy wydawanym na żądanie osoby zainteresowanej przez właściwy organ administracyjny (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak. J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck W - wa 1996 r., str. 835 - 836). Zatem wszelkie kopie, poświadczenia, zaświadczenia i wyciągi z dokumentów są niczym innym jak właśnie zaświadczeniami, o których mowa w art.217 Kpa. Wydanie zaświadczenia wywołuje zaś obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej po myśli art.1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 09.09.2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 86, poz. 960 z późn. zm.).
Taki stan rzeczy skutkuje zarazem, iż stosownie do art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wyłączona staje się możliwość ustanowienia opłaty administracyjnej. Konkludując zatem powyższe uwagi stwierdzić można, że określona w art. 11 b ustawy o samorządzie gminy zasada jawności co prawda nakłada na organy gminy obowiązek udostępniania dokumentów (o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne), jednak realizacja tego obowiązku polegać powinna przede wszystkim na umożliwieniu zainteresowanym wglądu w stosowne dokumenty. Powyższa regulacja nie daje zatem podstaw do tego, by formę tego wglądu poddawać jakiejkolwiek reglamentacji co do sposobu wykonywania powyższego uprawnienia. Nie da się zatem ze wskazanych przez skarżącą przepisów wyprowadzić upoważnienia do tego, że dostęp do dokumentów gminy polegać ma na wydawaniu ich kopii, poświadczeń, zaświadczeń czy też wyciągów z nich. Takie czynności znamionują zresztą wydanie zaświadczeń, o których mowa w art. 217 Kpa. Wydanie zaświadczeń pociąga zaś obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej po myśli art. art.1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o opłacie skarbowej, co wyłącza dopuszczalność ustanowienia od nich opłaty administracyjnej po myśli art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Powyższe okoliczności prawidłowo zatem zostały ocenione i uwzględnione w poddanym kontroli Sądu akcie nadzoru. W sumie zatem Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, nie mógł postawić orzekającemu w sprawie organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i to takiego, który mógłby mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Tylko zaś, taki zarzut, należycie uzasadniony, mógłby stanowić podstawą uwzględnienia zawartego w skardze żądania.
Stąd też Sąd działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 11, poz. 368 z późn. zm.) skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster