 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 587 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159922817 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2001 r. (Sygn. akt SA/ Rz 1438/00)
Wysłany dnia 15 Paź, 2002 - 10:50 przez Adam   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2001 r.na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu J. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2000 r. Nr XXXI/4626/2000 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XVIII/ 113/2000 - Rady Powiatu J. z dnia 9 czerwca 2000 r. w sprawie emisji obligacji powiatowych, skargę oddala.
Sygn. akt SA/ Rz 1438/00
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2001 r.na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu J. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2000 r. Nr XXXI/4626/2000 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XVIII/ 113/2000 - Rady
Powiatu J. z dnia 9 czerwca 2000 r. w sprawie emisji obligacji powiatowych, skargę oddala.
Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie dnia 11 lipca 2000 r., na podstawie art. 11 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych Dz. U. Nr 85, póz. 428 ze zm. /zwana dalej ustawą o R.I.O/ w zw. z art. 79 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /zwana dalej ustawą o s.p./ - Dz. U. Nr 91, póz. 578 ze zm. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania Dz.U. Nr 3, poz. 34 podjęło uchwałę Nr XXXI/4626/2000- w której stwierdziło nieważność uchwały Nr XVIII/113/2000 Rady Powiatu J z dnia 9 czerwca 2000 r. w sprawie emisji obligacji powiatowych w trybie oferty niepublicznej adresowanej - w części obejmującej wyemitowanie w roku 2001 drugiej transzy obligacji na kwotę 8.000.000 PLN /osiem milionów złotych/ wykraczającej poza ustaloną w budżecie na 2000 rok kwotę wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach budżetu. Jak stwierdzono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym zasady emisji obligacji powiatowych określa odrębna ustawa. Zatem powiat może emitować obligacje na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach - Dz. U. Nr 83, póz. 420 ze zm., /zwaną dalej ustawą o obligacjach/, jednakże przy zachowaniu warunków określonych w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 155, póz. 1014 ze zm. /zwana dalej ustawą o f.p./. Stosownie do treści przepisu art. 48 ust. l pkt 2 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz „emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego". Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może /art. 49 ust. l ustawy o f.p./ przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Skoro więc w budżecie Powiatu J. na rok 2000 wydatki nie znajdujące pokrycia w planowanych dochodach ustalono na kwotę 7.000.000 zł to brak jest podstaw do podjęcia uchwały o wyemitowaniu obligacji na kwotę 15.000.000 zł. Taki sposób działania narusza w sposób istotny przepisy art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o f.p.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiat J. wniósł o uchylenie uchwały R.I.O zarzucając naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:
- art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. l ustawy o f.p. przez pominięcie różnicy między pojęciami: suma zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, która istotnie nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, a emisją papierów wartościowych,
- art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o s.p. przez przyjęcie, że uchwała zawiera istotne naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych.
Uzasadniając te zarzuty Powiat podkreślił, że Kolegium pominęło gramatyczną wykładnię art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. l ustawy o f.p., a w szczególności istniejący w treści art. 49 ust. l ustawy łącznik „oraz" między pojęciami „suma zaciągniętych kredytów i pożyczek" i „zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych o których mowa w art. 48 ust. 1 nie może przekroczyć" kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że kwota będąca „sumą zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych" jest czymś innym niż „emisja papierów wartościowych" jako pojęcie użyte w art. 48 ustawy o finansach publicznych. W tym stanie sprawy wedle skarżącego nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Jarosławskiego.
W odpowiedzi na skargę R.I.O wniosła ojej oddalenie albowiem argumentyskarżącej są bezpodstawne.
Emisja obligacji o jakiej mowa w art. 48 ust. l pkt 2 ustawy o finansach publicznych ma bowiem ścisły związek z budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Skoro uchwała budżetowa Powiatu J. Nr XVIII/112/2000 z dnia 9 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia deficytu budżetowego określa go na kwotę 7 min zł to tylko na tę sumę możliwa jest emisja obligacji w 2000 r., a nie 15 min zł. Rada Powiatu bowiem nie uchwaliła jeszcze budżetu na 2001 rok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Oceniając legalność /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, póz. 368 z późn. zm. zwana dalej ustawą o NSA/ zaskarżonej uchwały R.I.O. w Rzeszowie wskazać należy, że kompetencja tego organu do podjęcia uchwały wynika istotnie z art. 11 ust. l pkt 3 ustawy o R.I.O. albowiem uchwała Rady Powiatu J. dotyczy zaciągnięcia zobowiązania wpływającego na wysokość długu publicznego tej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała o emisji obligacji aczkolwiek sama przez się nie kreuje zobowiązania /Adam Szpunar- Podstawowe problemy papierów wartościowych - Państwo i Prawo 1991 r. z. 2 str. 13; uchwała składu 7 sędziów S.N. z 29 czerwca 1995 r. - III CZP 66/95 OSNIC 1995, z. 12, póz. 168; uchwała T.K. z dnia 27 czerwca 1994 - W 10/93-OTK 1994/2/46/ i z mocy art. 12 pkt 8, lit. „b" ustawy o samorządzie powiatowym nie jest oświadczeniem woli uprawnionego organu osoby prawa publicznego, to przecież z mocy postanowień art. 9 ust. l; art. 12 ust. l pkt 2 lit. „b"; 36 ust. l i 2 pkt l; art. 49 ust. l i art. 113 ust. l i 2 ustawy o finansach publicznych - wpływa na wysokość państwowego długu publicznego. Okoliczność ta nie stanowi w sprawie przedmiotu sporu, a stanowią go dwie kwestie, a mianowicie:
1/ zgodność z prawem /art. 48 ust. l pkt 2 i art. 49 ust. l ustawy o f.p./ uchwały Rady Powiatu J. z dnia 9 czerwca 2000 r. w sprawie emisji w 2001
drugiej transzy obligacji powiatowych na kwotę 8 min zł,
2/ ocena ewentualnych skutków naruszenia tego prawa jako istotnych bądź nie.
Dokonując wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych należy mieć na względzie, to że ich wykładnia winna uwzględniać założenie, iż dopuszczalne jest nie to co nie jest zakazane lecz to na co wyraźnie przepis prawa zezwala /wyrok NSA z 20 marca 1998 r. - III SA 1622/97 - ONSA 1999, z. l, póz. 19/.
Odnosząc się do pierwszej kwestii podkreślić należy, że przepisy ustawy o finansach publicznych zasadę samodzielności prowadzenia gospodarki finansowej powiatu /art. 51 ust. l - 3 ustawy o s.p./ łączą z jego budżetem co nie oznacza dowolności w planowaniu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Skoro budżet tej jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów i ma charakter normatywny /art. 109 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o s.p./, a obligacja jako papier wartościowy nie jest dochodem lecz przychodem budżetu /art. 3 ust. l pkt 4 lit. „a" ustawy o f.p. /, a wykup obligacji rozchodem, a nie wydatkiem budżetowym /art. 4 ust. 2 pk.t 2 ustawy o f.p./ to niezgodną z art. 48 ust. l pkt. 2 tej ustawy jest uchwała Rady Powiatu o emisji obligacji w przyszłym roku budżetowym w sytuacji braku niepokrytych wydatków w samej uchwale budżetowej lub innej podjętej w ciągu roku budżetowego zwiększającej te wydatki. Przepis ten bowiem odnosząc się do pojęcia „wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego" traktuje o deficycie budżetowym w rozumieniu art. 112 ust. l tej ustawy rozumianym jaki „różnica między dochodami, a wydatkami budżetowymi". Skoro źródłem jego pokrycia ma być /art. 48 ust. l zd. l ustawy o finansach publicznych/ między innymi emisja obligacji jako papierów wartościowych to musi istnieć sytuacja faktyczno -prawna stworzona przez uchwałę budżetową lub inną kreującą wydatki podjętą co najmniej równolegle w czasie z uchwałą o emisji obligacji. Przepis ten jest po pierwsze wyrazem zasady uprzedniości budżetu w prawie budżetowym, a po drugie w praktyce uniemożliwia zaciąganie kredytów /obligacja jest szczególnego rodzaju pożyczką celową/ bezpośrednio na finansowanie deficytu budżetowego /Zyta Gilowska - Finansowanie samorządu terytorialnego według ustaw o finansach publicznych oraz dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Samorząd Terytorialny 1999 r., z. 3 str. 50/. Mówiąc inaczej i w uproszczeniu omawiana uchwała Rady Powiatu J. byłaby w omawianej sytuacji faktycznej dopuszczalna gdyby kredyt obligacyjny był dochodem jednostki samorządu terytorialnego jak choćby opłaty lokalne ustalane w drodze samoopodatkowania z ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - Dz. U. Nr 9, póz. 31 ze zm. /art. 3 ust. 2 pkt l ustawy o f.p./, czy też dochodami ze sprzedaży praw nie stanowiących przychodów w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. „d" tej ustawy /a więc m.in. obligacji/. Powyższa konstatacja w sposób oczywisty powiązana jest z ogólniejszymi zasadami budżetowymi, a mianowicie: równoważenia dochodów i wydatków budżetowych /art. 124 ust. l ustawy o finansach publicznych/ oraz „obładowywania" uchwały budżetowej przepisami gminnymi powszechnie obowiązującymi /art. 12 pkt 7, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 51 ust. l - 3 ustawy o samorządzie powiatowym; Teresa Dębowska - Romanowska - Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego. Wyd. MSA Municipium Warszawa 1995 - str. 186; art. 26 ust. l pkt l, art. 124 ust. l pkt l ustawy o f.p./. Gdyby wpływy z obligacji były dochodem to projekt budżetu winien być oparty na istniejącym stanie prawnym tych dochodów.
Wątpliwa jest natomiast zdaniem Sądu dopuszczalność stwierdzenia nieważności omawianej uchwały o emisji obligacji w oparciu o art. 49 ust. l ustawy o finansach publicznych.
W przepisie tym jest bowiem mowa o „sumie zaciągniętych (...) zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 48 ust. l", a która nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Istotnym zatem dla tych rozważań jest ustalenie kiedy zostaje zaciągnięte zobowiązanie z wyemitowanych obligacji. Z uwagi na różny charakter obligacji jako papierów wartościowych bądź nie, funkcjonujących w obrocie zwrócić uwagę należy na to, że z uchwały Rady Powiatu Ja. w sprawie emisji obligacji wynika, że emisja nastąpi w trybie oferty niepublicznej adresowanej co oznacza, że nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi - Dz. U. Nr 118, poz. 754 ze zm. Z jej postanowień wynika też prawo emitenta do ich wykupu przed terminem w celu umorzenia. Z powyższego należałoby wnosić, że emitowane obligacje będą papierem wartościowym w formie dokumentu ucieleśniającego prawo, powstające w związku z jego wystawieniem, a nie prawo istniejące niezależnie od wystawienia dokumentu /art. 2 ust. l, art. 7 ust. l ustawy prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi; art. 9 pkt 2 w zw. z art. 5 „c" ust. l, art. 26 ustawy o obligacjach; art. 9216 i art. 92114 k.c.; Kodeks cywilny - Komentarz t. II pod red. K. Pietrzykowskiego str. 631; A. Mach Emisja obligacji a publiczny obrót papierami wartościowymi - PPH -1999, z. 10.str.32/.
Z art. 4 ust. l ustawy o obligacjach w zw. z art. 9216 k.c. wynika, że obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji /obligatariusza/ i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, a do realizacji tego prawa majątkowego z dokumentu nieodzowne jest jego przedstawienie". Przepisy tej ustawy ani też kodeksu cywilnego nie rozstrzygają kwestii charakteru czynności prawnej „inkorporującej" prawo w dokumencie. Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie /Kodeks cywilny - Komentarz t. II pod red. K. Pietrzykowskiego str. 635; Zdzisław Świeboda - Egzekucja z papierów wartościowych - Przegląd Sądowy 1997, z. 5 st. 3; uchwała 7 sędziów SN z 29 czerwca 1995 r. - III CZP 6695 - OSNIC 1995, z. 12, póz. 168/ przeważa pogląd, iż do powstanie zobowiązania w takim przypadku dochodzi poprzez wydanie dokumentu, która to czynność ma charakter umowy /patrz także art. 517 § 2 k.c./. Nie można - podzielając ten pogląd - przyjąć by sama uchwała Rady Powiatu kreowała /zaciągała/ zobowiązanie. Uchwała taka nie rodzi więc zobowiązania finansowego, aczkolwiek go dotyczy.
W tej sytuacji omawiana uchwała nie spowodowała zaciągnięcia zobowiązania przez co powoływanie się w zaskarżonej uchwale R.I.O. w Rzeszowie na ten przepis jako podstawę" do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu J. nie jest uzasadnione.
Reasumując tę część rozważań podkreślić należy, że wpływy z obligacji powiatowych są przychodem, a nie dochodem budżetowym /art. 3 ust. l pkt 4 lit. „a" ustawy o f.p./, a środki przeznaczone na ich wykup rozchodem, a nie wydatkiem /art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o f.p./ dlatego niezgodna z art. 48 ust. l pkt 2 tej ustawy jest emisja obligacji jeśli brak jest wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 49 ust. l tej ustawy odnosi się do sumy zobowiązań już powstałych w rozumieniu art. 4 ust. l ustawy o obligacjach i art. 9216 k.c.
W tej sytuacji nie jest uzasadniony zarzut skargi, iż uchwała R.I.O. w Rzeszowie dokonała błędnej wykładni art. 48 ust. l pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodzić się natomiast należy z poglądem o niedopuszczalności utożsamiania pojęć emisja obligacji oraz suma zaciągniętych zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych. Powyższe nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.
Kwestia druga, a więc charakter stwierdzonego naruszenia prawa w zasadzie nie jest przedmiotem kontrowersji tak w orzecznictwie jak i piśmiennictwie /wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. - II SA/Wr 1459/97 - OSS 1998, z. 3, póz. 79; Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym - Komentarz A. Agopszowicz i Z. Gilowska Wyd. C.H.Beck Warszawa 1999 r. str. 488/. Regułą jest, że do istotnych naruszeń przepisów skutkujących nieważność uchwały należy między innymi naruszenie: podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię.
Uchwała Rady Powiatu J. o emisji obligacji powiatowych naruszyła przepisy prawa materialnego, a więc tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to pojęcie szersze niż rażące jego naruszenie o jakim mowa w art. 156 § l k.p.a. - dlatego argumentacja skargi odnosząca się do utożsamiania tych pojęć nie jest trafna.
W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 27 ust. l ustawy o NSA skargę oddalił.
Notatka: Źródło: OWSS 2/2001
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster