 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 579 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159922138 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 12 grudnia 2002 r. (Sygn. akt I SA/Łd 1937/02)
Wysłany dnia 08 Paź, 2004 - 13:21 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2002 r. sprawy ze skargi Gminy Świnice Warckie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2002 r. Nr 21/42/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Gminy Świnice Warckie w sprawie budżetu gminy na 2002r. - oddala skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2002 r. sprawy ze skargi Gminy Świnice Warckie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2002 r. Nr 21/42/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Gminy Świnice Warckie w sprawie budżetu gminy na 2002r. - oddala skargę.
UZASADNIENIE
Zarząd Gminy Świnice Warckie Uchwałą Nr 80/2002 z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXIX/195/2002 z dnia 28 marca 2002r. oraz Uchwałą Nr 81/2002 z dnia 19 lipca 2002r. w sprawie zmiany Uchwały Nr 74/2002 Zarządu Gminy Świnice Warckie z dnia 18 kwietnia 2002r. w sprawie układu wykonawczego budżetu gminy na rok 2002 dokonał zmian wydatków budżetowych w zakresie przeznaczonym na wynagrodzenia.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi Uchwałą Nr 20/40/2002 z dnia 8 sierpnia 2002 r. wskazało Zarządowi Gminy Świnice Warckie naruszenie przepisów prawa i zobowiązało zarząd do usunięcia wskazanego naruszenia tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1799).
Zarząd gminy postanowił nie dokonywać zmian w przedmiotowych uchwałach. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi Uchwałą Nr 21/42/2002 z dnia 22 sierpnia 2002 r. stwierdziło następnie nieważność postanowień odnoszących się do wprowadzonych zmian w wydatkach budżetowych. Zdaniem organu nadzoru Zarząd Gminy spowodował przekroczenie wielkości wynagrodzeń z 2001 r.
Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 1799) ustanowił bowiem regułę, stosownie do której wielkość wynagrodzeń w 2002 r. nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r. we wskazanych przez wyliczenie jednostkach i podmiotach prawnych sektora finansów publicznych, w tym samorządowych jednostkach budżetowych, samorządowych zakładach budżetowych oraz gospodarstwach; świadczeń w naturze, wypłacane pracownikom zatrudnionym na podstawie pracy, zaliczonych do wynagrodzeń bez wypłat z zysku według statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny. Na rozstrzygnięcie organu nadzoru złożona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium RIO z uwagi na to, że przedmiotowe zmiany dotyczyły wydatków pieniężnych wypłacanych pracownikom na podstawie stosunku pracy, tj. dodatków stażowych i nagród jubileuszowych. Pracownicy urzędu wystąpili bowiem do Wójta Gminy z pismami o wypłatę nagród jubileuszowych i dodatków stażowych z zagrożeniem skierowania do Sądu Pracy i Inspektora Pracy za pośrednictwem adwokata. Zdaniem strony skarżącej roszczenia te są słuszne ponieważ nagrody jubileuszowe i dodatki stażowe są obligatoryjnym świadczeniem związanym z pracą i w szerszym znaczeniu składają na pojęcie wynagrodzenia za pracę.
Pracownik nabywa prawo do nagrody w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody, bądź w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających nagrody. Nagrodę wypłaca się niezwłocznie po nabyciu do niej prawa. Przepis art. 94 pkt. 5 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca jest obowiązany w szczególności... terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. Zdaniem skarżącego zarząd gminy dokonując przedmiotową uchwałą zwiększenia wydatków na wynagrodzenia w poszczególnych rozdziałach nie naruszył przepisów art. 3 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy dopuszcza się ustalenie wielkości wynagrodzeń w 2002r. w warunkach porównywalnych z 2001 r. Przez warunki porównywalne z 2001 r. należy rozumieć niezbędne wielkości wynagrodzeń uwzględniające skutki całoroczne z tytułu zwiększonego zatrudnienia lub podwyżek dokonanych w roku zatrudnienia lub podwyżek w roku 2001 r. W ramach tak zdefiniowanej kwoty wynagrodzeń, w pierwszej kolejności powinny być sfinansowane w 2002 r. obligatoryjne wypłaty indywidualnych wynagrodzeń i świadczeń przysługujących pracownikom na mocy obowiązujących przepisów płacowych, jak np. dodatki stażowe, nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne. Takie stanowisko skierowało Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi oraz opublikowało w "Gazecie Prawnej" Nr 9/2002. Podobnie wypowiadał się Minister M. Belka w wypowiedzi na interpelację poselską. Stanowisko RIO w Łodzi powoduje, że skarżący i podległy kierownik zakładu pracy jakim jest Wójt Gminy nie może wykonać obowiązków wynikających z ustawy o wynagrodzeniach pracowników samorządowych oraz Kodeksu pracy, tym samym w następstwie takiej sytuacji Urzędowi Gminy grożą o wiele wyższe wydatki wynikające z przegranych postępowań sądowych. Decyzja RIO zmusza do naruszenia przepisów z ustawy o wynagrodzeniach pracowników samorządowych i Kodeksu pracy. Inną przyczyną uzasadniającą wniesienie skargi jest sam cel ustawy o ograniczeniu wynagrodzeń, cel ten jest jasny dla wszystkich, a więc zgodne z prawem ograniczenie wynagrodzeń w sferze budżetowej. Cel ten jest w pełni realizowany przez skarżącego i podległe mu zakłady. W roku 2002 nie podwyższono żadnego wynagrodzenia. Jedynym podwyższającym elementem był wynikający z przepisów prawa obowiązek wzrostu dodatku stażowego. Nagrody jubileuszowe są natomiast jednorazową obowiązkową czynnością płacową.
Jeżeli nie zostaną wypłacone i dojdzie do postępowania spornego z udziałem adwokatów cel ustawy zostanie całkowicie zmarnowany, ponieważ oprócz obowiązku wypłaty podstawowych należności dojdą jeszcze kwoty odsetek oraz koszty postępowania sądowego. Skutki w budżecie gminy będą ujemne.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie nadzoru wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją.
Okoliczność, że zmiany w budżecie Gminy zakwestionowane przez Kolegium RIO dotyczą wydatków pieniężnych wypłacanych pracownikom na podstawie stosunku pracy tj. dodatków stażowych i nagród jubileuszowych nie zmienia negatywnej oceny uchwał Zarządu Gminy z punktu widzenia legalności. Dodatki i nagrody jubileuszowe są wypłacane pracownikom zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, co podnosi sam skarżący, a więc i one wchodzą w skład wielkości, i brane być powinny pod uwagę przy porównaniu wynagrodzeń w 2001 r. i 2002 r.
Twierdzenie skarżącego, że Zarząd Gminy nie naruszył przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy dopuszcza się ustalenie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w warunkach porównywalnych z 2001 r. jest całkowitym nieporozumieniem, gdyż ustalanie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w warunkach porównywalnych z 2001 r. następuje wyłącznie w przypadku zmiany formy organizacyjno-prawnej jednostki lub podmiotu prawnego, wskazanego w art. 3 ust. 1 i stanowi o tym art. 3 ust. 2, a nie ustęp 3, Ustalanie wielkości wynagrodzeń w warunkach porównywalnych na podstawie art. 3 ust.2 nie ma bynajmniej zastosowania - co zdaje się sugerować skarżący - w sytuacji, gdy z jakichś powodów nie można zadośćuczynić obowiązkowi wynikającemu z art. 3 ust. 1.
Zarzuty, iż stanowisko RIO w Łodzi powoduje, że skarżący i podległy kierownik zakładu pracy jakim jest Wójt Gminy nie może wykonać obowiązków wynikających z ustawy o wynagrodzeniach pracowników samorządowych oraz Kodeksu pracy oraz że decyzja RIO zmusza do naruszenia przepisów ustawy o wynagrodzeniach pracowników samorządowych i Kodeksu Pracy, jak również że w następstwie takiej sytuacji Urzędowi Gminy grożąc wiele wyższe wydatki wynikające z przegranych sądowych są chybione.
Rzeczą władz Gminy Świnice Warckie jest takie prowadzenie polityki zatrudnienia i polityki płacowej w ciągu całego roku 2002, by nie doszło do przekroczenia wielkości wynagrodzeń z roku 2001 r.
Groźba wydatków wynikających z przegranych postępowań sądowych nie jest konsekwencją zaskarżonego aktu nadzoru Kolegium RIO w Łodzi, lecz wynika z błędnego przyjęcia przez Zarząd Świnice Warckie, że konieczność wypłacenia świadczeń pracownikom powołanym na podstawie stosunku pracy usprawiedliwia przekroczenie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w porównaniu z rokiem 2001. Strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać tego, że ustawodawca do ograniczenia wynagrodzeń w sferze budżetowej nie stosuje tylko jednej metody polegającej na ograniczaniu indywidualnych wynagrodzeń, ale także, czy przede wszystkim metodę ograniczania ogólnej wielkości wynagrodzeń. Wybór środków, jakimi cel ten może być realizowany w różnych sytuacjach faktycznych, ustawodawca pozostawił tym, którzy podejmują decyzje o zatrudnieniu i decyzje płacowe.
Niepodwyższanie indywidualnych wynagrodzeń nie jest jedynym środkiem wiodącym do tego celu, jakkolwiek efekt może być zbliżony. Gdyby przyjąć, że niepodwyższanie indywidualnych wynagrodzeń wyłącza zarzut naruszenia art. 3 ustawy, nawet w sytuacji przekroczenia łącznej kwoty wynagrodzeń, to utraciłyby sens unormowania ograniczające expressis verbis wysokość wynagrodzeń indywidualnych. W świetle powyższego nie można podzielić - zdaniem organu nadzoru - zapatrywania skarżącego, że ustawa o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń jest sprzeczna z przepisami płacowymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dla rozstrzygnięcia sporu podstawowe znaczenie ma wzgląd na rygory wynikające z publicznoprawnego charakteru samorządu terytorialnego, w tym gminnego, a więc również - wypływające z tej tezy wnioski - że uchwały organów samorządu o tyle mogą być uznane za legalne, o ile wskazują właściwą podstawę prawną, na której zostały wydane.
Ustawodawca kładzie wyraźny nacisk na sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, co przenosi się na obowiązek każdorazowego formułowania zwrotu stosunkowego (relacji) pomiędzy naruszeniem a odpowiednią (naruszaną) normą prawa.
Innymi słowy tylko wtedy, gdy nastąpi naruszenie prawa uprawnione są ingerencje organów nadzoru.
Sądowa kontrola aktów i czynności administracyjnych jest sprawowana pod względem ich legalności to jest zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie bada tych aktów i czynności (rozstrzygnięć nadzorczych) pod względem ich celowości czy też słuszności (zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 z późniejszymi zmianami). Zauważyć trzeba, że jedynym (wyłącznym) kryterium w tej mierze przysługującym regionalnym izbom obrachunkowym jest kryterium legalności. Zdaniem Sądu - niezależnie od konsekwencji wynikających z odrębnych przepisów prawa (w tym w szczególności z przepisów prawa pracy) - ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1799) w sposób jasny i wyraźny zakazała przekroczenia w 2002 r. wielkości wynagrodzeń z 2001 r., w tym także w samorządowych jednostkach budżetowych. Jedynie w przypadku zmiany formy organizacyjno - prawnej jednostki lub podmiotu wielkość wynagrodzeń ustalać należało w warunkach porównywalnych z 2001 r. Taka okoliczność w sprawie nie zachodziła. Nie mogło być też wątpliwości - zgodnie z art. 3 ust. 3 powoływanej ustawy, że przez wynagrodzenia rozumieć należy wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze zaliczanych - według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny - do wynagrodzeń bez wypłat z zysku.
Zupełnie od rębną kwestią pozostającą poza analizą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest to, czy i jakimi środkami, zakład pracy wywiąże się z zobowiązań wobec pracowników. Nie można podzielić poglądu, iż wobec zarysowanej przez stronę skarżącą kolizji pomiędzy koniecznościami wynikającymi ze sfery stosunków pracy, a przepisami prawa publicznego dopuszczalne jest (i legalne) podejmowanie uchwał naruszających te ostatnie. W obrębie prawa publicznego istotne jest bowiem nie to czy prawo zezwala na działania, lecz to czy podmiot publiczny działa na podstawie przepisów prawa.
Metody osiągnięcia celu zakreślonego przepisami muszą respektować porządek prawny. Przepisy powoływanej wielokrotnie poprzednio ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. wprowadziły zakaz przekroczenia w 2002 r. wielkości wynagrodzeń z 2001 r.
Dla podejmowania uchwał o charakterze budżetowym (a tym tylko zajmował się organ nadzoru, a w konsekwencji skargi także sąd administracyjny) następstwa takiej regulacji nie pozostawiają wątpliwości. Zaaprobować należy argument organu nadzoru, iż rzeczą władz gminy (kierownika zakładu pracy) jest prowadzenie polityki kadrowej i płacowej w granicach przyznanych im uprawnień. Nie ma zatem powodu, by dopuścić dowolność w kształtowaniu wysokości budżetu zmierzającego do realizacji zobowiązań płacowych z przekroczeniem wyraźnych przepisów ustawowych.
Okoliczność tę strona skarżąca zdaje się dostrzegać analizując porównawczo przepisy prawa pracy wskazując przy tym na konieczność użycia - w istocie - aktywnych form wykładni.
Jednakże zdaniem Sądu potrzeby takiej wykładni w sprawie niniejszej nie było. Godzi się także przypomnieć, że to co jasne nie wymaga interpretacji. Nie jest rzeczą Sądu - w szczególności w uzasadnieniu wyroku - wskazywanie granic dopuszczalnych sposobów realizacji zadań gminy jako pracodawcy. Byłoby to wyjściem poza kompetencje ograniczające się do sądowej kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć.
Określanie zasad wydatkowania środków gminy dokonywane przez jej organy, a nie przez kogokolwiek z zewnątrz, jest de facto gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Konkretne cele, kolejność i termin ich realizacji, nie mogą się stać - co do zasady - przedmiotem ingerencji organu zewnętrznego. Z drugiej jednak strony organ gminy nie może działać z przekroczeniem danych mu kompetencji, gdyż tego wymaga podstawowa zasada działania praworządnego. Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że przed Sądem następuje ocena prawidłowości zastosowanych przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji, uchyla je, stwierdza ich nieważność lub niezgodność z prawem tylko wówczas, gdy naruszają one obowiązujące prawo. Sąd ten nie ocenia w szczególności charakteru relacji pomiędzy rozwiązaniami ustrojowymi odnoszącymi się do różnych szczebli samorządu terytorialnego. Nie może w przedmiotowej sprawie zastosować innego sposobu oceny niż odszukanie najpierw relacji pomiędzy podjętą przez stronę skarżącą uchwałą a naruszonym - zdaniem RIO - przepisem prawa, a w dalszej kolejności analizą wyniku postępowania nadzorczego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrując się w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi naruszenia prawa na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późniejszymi zmianami) orzekł jak w sentencji.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster