 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 581 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159906586 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 10 października 2002 r. (Sygn. akt SA/Rz 1564/02)
Wysłany dnia 11 Paź, 2004 - 10:35 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 10 października 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2002r. Nr XXIV/2991/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Miasta Rzeszowa z dnia 22.05.2002r., Nr 504/2002 w sprawie harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu Miasta Rzeszowa w 2002r.
I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze,
II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Miasto Rzeszów koszty postępowania sądowego w kwocie 200 złotych (dwieście).
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 10 października 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2002r. Nr XXIV/2991/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Miasta Rzeszowa z dnia 22.05.2002r., Nr 504/2002 w sprawie harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu Miasta Rzeszowa w 2002r.
I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze,
II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Miasto Rzeszów koszty postępowania sądowego w kwocie 200 złotych (dwieście).
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 25.06.2002r., Nr XXIV/2991/2002 stwierdzająca nieważność uchwały Zarządu Miasta Rzeszowa z dnia 22.05.2002r., Nr 504/2002 w sprawie harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu Miasta Rzeszowa w 2002r.
Wskazaną uchwałę organ nadzoru podjął na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.10.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577) oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14.01.2000r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków i trybu postępowania (Dz.U. Nr 3, poz. 34).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przytoczono, że uchwała Zarządu Miasta Rzeszowa Nr 504/2002 wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 27.05.2002r. Postępowanie nadzorcze w stosunku do tej uchwały zostało wszczęte uchwałą Nr XXII/2664/2002 z dnia 11.06.2002r.
W przedmiotowej uchwale Zarząd Miasta Rzeszowa przyjął do realizacji harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu Miasta Rzeszowa na 2002r. ustalając szczegółowy podział dochodów i wydatków w załącznikach do uchwały w następujący sposób:
1) harmonogram dochodów budżetu Miasta Rzeszowa na 2002r. według źródeł w układzie kwartalnym,
2) harmonogram wydatków budżetu Miasta Rzeszowa na 2002r. w układzie kwartalnym z wyodrębnieniem:
- wydatków na zadania własne (wydatki bieżące i wydatki majątkowe) oraz dofinansowanie inwestycji innych osób prawnych,
- wydatki na zadania realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego (bieżące i majątkowe),
- wydatki na zadania z zakresu administracji rządowej (bieżące zlecone gminom i wykonywane przez powiat oraz majątkowe zlecone gminom i wykonywane przez powiat oraz na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej).
Wydatki budżetowe określono w szczegółowości dział i rozdział według poszczególnych jednostek i komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Rzeszowa realizujących w/w wydatki.
Zgodnie z art. 29 ust. 2-4 ustawy z dnia 26.11.1998r. o finansach publicznych (DZ. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o harmonogramie informuje podległe i nadzorowane jednostki, zaś realizacja wydatków powinna być dokonywana zgodnie z tym harmonogramem. Ponadto w świetle art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 r.. Nr 142, poz. 1591) do zadań zarządu należy określenie sposobu wykonywania uchwał.
Z powołanych przepisów wynika, że harmonogram służyć ma zapewnieniu prawidłowego wykonywania dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu harmonogram winien być sporządzony w sposób zgodny z ustaleniami budżetu, w szczególności nie mniejszej niż uchwalony budżet.
Uchwałą Nr LXVII/35/2002 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27.03.2002r., organ stanowiący określił prognozowane dochody i wydatki gminy w szczegółowości zgodnej z wymogami art. 124 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, a w szczególności:
1) dochody gminy według ważniejszych źródeł i działów klasyfikacji,
2) wydatki w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem"
a) wydatków bieżących, w tym w szczególności:
- wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,
- dotacji,
- na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego
b) wydatków majątkowych.
W badanej uchwale harmonogram dochodów i wydatków został sporządzony w mniejszej szczegółowości niż uchwała budżetowa na 2002r. Dochody nie zostały ujęte według działów klasyfikacji budżetowej, a wydatki budżetowe nie zostały wyodrębnione na wydatki bieżące z tytułu wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, wydatki z tytułu udzielonych dotacji oraz wydatki na obsługę długu tej jednostki samorządu terytorialnego.
W związku z powyższym harmonogram w istotny sposób narusza przytoczone powyżej przepisy art. 29 ust. 2-4 w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina Miasto Rzeszów wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż narusza art. 29 ust. 2 i art. 124 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26.11.1998r. o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 51 i 85 ustawy o samorządzie gminnym.
Według skarżącej istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy harmonogram dochodów i wydatków powinien zostać sporządzony w takiej samej szczegółowości jak uchwała Rady Miasta Rzeszowa w sprawie budżetu na 2002r.
Art. 29 ust. 2 o finansach publicznych zobowiązuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego do opracowania harmonogramu realizacji dochodów i wydatków. Ustawodawca nie określił wymogów co do struktury, formy i przedziałów czasowych sporządzania harmonogramu, pozostawiając organowi wykonawczemu gminy dowolność w tym zakresie.
Zarząd gminy nie ma ustawowego obowiązku opracowania harmonogramu w szczegółowości identycznej jak uchwała rady gminy w sprawie budżetu.
Art. 124 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, którego nieuwzględnienie przy konstrukcji harmonogramu zarzuca organ nadzoru, odnosi się do uchwały rady gminy w sprawie budżetu, nie zaś uchwały zarządu gminy w sprawie harmonogramu.
Uszczegółowieniem uchwały budżetowej jest układ wykonawczy budżetu, który opracowuje zarząd w szczegółowości określonej w art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków. To układ wykonawczy, a nie harmonogram zobowiązuje wykonawców budżetu do realizacji dochodów i wydatków w ustalonej szczegółowości. Harmonogram jest znanym w rachunkowości zarządczej planem przepływu środków finansowych. Z jednej strony oparty jest o prognozowane w danym czasie wpływy budżetowe, z drugiej o planowane wydatki budżetowe.
Celem jego sporządzenia jest pozyskanie informacji czy w danym okresie roku budżetowego jednostka samorządu terytorialnego posiada wystarczającą ilość środków na realizację założonego poziomu wydatków. Wydatki budżetowe zostały określone w harmonogramie w szczegółowości: dział i rozdział według poszczególnych jednostek i komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Rzeszowa realizujących zaplanowane wydatki. W tym zakresie zarząd gminy wypełnił dyspozycję art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym tj. wskazał sposób wykonywania uchwały budżetowej w aspekcie czasowym. Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu (art. 51 ustawy o samorządzie gminnym).
Samodzielność gminy dotyczy zarówno uchwalania jak i wykonywania budżetu. Ograniczenie samodzielności może wynikać jedynie z przepisów rangi ustawowej. Organ gminy za wystarczającą uznał szczegółowość podziału środków w przedłożonym harmonogramie.
Harmonogram wraz z układem wykonawczym uchwalonym przez Zarząd Miasta Rzeszowa (uchwały Nr 487/2002 z 17.04.2002r. i Nr 492/2002 z dnia 24.04.2002r.) dają kompleksową podstawę prawidłowego wykonania budżetu Miasta.
Organ nadzoru uprawniony jest do kontrolowania uchwał organów gminy z punktu widzenia ich legalności (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym.). Narzucanie sposobu wykonywania budżetu ponad wymogi ustawowe jest przekroczeniem zakresu kontroli, a tym samym naruszeniem ustawowej gwarancji samodzielności finansowej Gminy.
Odpowiadając na skargę. Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko i motywy zamieszczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Przyznała, że art. 29 ustawy o finansach publicznych nie wskazuje wprost szczegółowości harmonogramu, ale z przepisu tego wynika, że ma on być opracowany na każdy rok budżetowy i dotyczy realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zatem zarówno dochody jak i wydatki winny być ujęte w harmonogramie w szczegółowości dla budżetu, wymaganej w art. 124 ustawy o finansach publicznych. Jedynie okresy, na które jest uchwalany przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego zostały przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organu uchwalającego harmonogram w ramach roku budżetowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483), działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe.
Z przywołanym przepisem pozostają w ścisłym związku przepisy art. 85, 86, 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7.10.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 55, poz. 577).
Z przepisów tych wynika, iż właściwa regionalna izba obrachunkowa (kolegium) stwierdza nieważność uchwały finansowej organu gminy tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa i w rozstrzygnięciu nadzorczym powinna wskazać jaki konkretnie przepis prawa został naruszony i na czym polega naruszenie.
W orzecznictwie dominuje pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa, zaś podstawa prawna rozstrzygnięcia nadzorczego nie powinna budzić wątpliwości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.10.1990r., SA/Lu 663/90, ONSA Nr 4/1990, poz. 6, z dnia 13.11.1998r., II SA/Łd 994/98, 18.07.2000r., II SA/Łd 812/00, z dnia 25.11.1999r., SA/Bk 238/99 - nie publikowane).
Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może zaskarżyć rozstrzygniecie organu nadzorczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podstawą do wniesienia skargi jest uchwala organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wymóg ten w przedmiotowej sprawie został spełniony, bowiem Zarząd Miasta Rzeszowa uchwałą z dnia 9.07.2002r., Nr 558/2000 postanowił zaskarżyć przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd administracyjny kontroluje rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z prawem (art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.)., nazwanej dalej skrótem ustawa o NSA.
Przechodząc do istoty sprawy należy podkreślić, iż jedną z zasad budżetowych jest zasada specjalizacji - szczegółowości budżetu. Zasada ta odnosi się tylko do budżetu oraz do układu wykonawczego budżetu. Wynika to expresis verbis z art. 124 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 89 ust. 2 i 126 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26.11.1998r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 z późn.zm.). Z przepisów tych wynika, iż w uchwale budżetowej oraz w układzie wykonawczym budżetu jednostki samorządu terytorialnego prognozowane dochody i wydatki ustala się według klasyfikacji budżetowej (działy, rozdziały, paragrafy).
Ta reguła nie ma natomiast zastosowania do haromonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bowiem art. 29 ustawy o finansach publicznych w ogóle nie określa szczegółowości harmonogramu i nie zawiera odesłania do budżetu (art. 124 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy).
Skoro w przypadku harmonogramu nie ma odesłania do szczegółowości budżetu, przeto stanowisko organu nadzoru, iż uchwała Zarządu Miasta Rzeszowa narusza art. 29 ust. 2 i 4 w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest zdaniem Sądu zgodne z prawem, bo przede wszystkim nie wykazuje sprzeczności z prawem.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o NSA, Sąd uchylił zaskarżony akt nadzoru.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o NSA. Zasądzona kwota 200zł dotyczy kosztów zastępstwa prawnego.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster