 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 1179 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 162816172 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 18 września 2002 r. (Sygn. akt SA/Rz 861/02)
Wysłany dnia 11 Paź, 2004 - 12:03 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 18 września 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Chłopice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 26 marca 2002r. Nr XI/1352/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Chłopice z dnia 22.02.2002r., Nr XXIII/144/2002r. w sprawie budżetu gminy na 2002r. w części dotyczącej zaplanowania w budżecie gminy wynagrodzeń osobowych przewyższających wielkość wynagrodzeń za 2001r. - skargę oddala.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie
po rozpoznaniu w dniu 18 września 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Chłopice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 26 marca 2002r. Nr XI/1352/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Chłopice z dnia 22.02.2002r., Nr XXIII/144/2002r. w sprawie budżetu gminy na 2002r. w części dotyczącej zaplanowania w budżecie gminy wynagrodzeń osobowych przewyższających wielkość wynagrodzeń za 2001r. - skargę oddala.
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 26 marca 2002r., Nr XI/1352/2002 stwierdzająca nieważność uchwały Rady Gminy Chłopice z dnia 22.02.2002r., Nr XXIII/144/2002 w sprawie budżetu gminy na 2002r. w części dotyczącej zaplanowania w budżecie gminy wynagrodzeń osobowych przewyższających wielkość wynagrodzeń za 2001 r., z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 21.12.2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 1799), w następujących podziałach klasyfikacji budżetowej:
1) w dziale 750, rozdziale 75023 o kwotę 45980 zł,
2) w dziale 853, rozdziale 85319 o kwotę 3900 zł,
3) w dziale 854, rozdziale 85404 o kwotę 8066 zł.
W punkcie II organ nadzoru ustalił budżet Gminy Chłopice na 2002r. w części dotkniętej nieważnością poprzez określenie kwoty wynagrodzeń i pochodnych:
1) w dziale 750, rozdziale 75023 w wysokości 655.220 zł,
2) w dziale 853, rozdziale 85319 w wysokości 71.830 zł,
3) w dziale 854, rozdziale 85404 w wysokości 104.534 zł.
W motywach skargi stwierdzono, iż uchwała Rady Gminy Chłopice wpłynęła do organu nadzorczego w dniu 4.03.2002r. Organ nadzoru wskazał tej Radzie nieprawidłowości stanowiące istotne naruszenie prawa, polegające na zaplanowaniu w budżecie gminy wynagrodzeń osobowych przewyższających wielkość wynagrodzeń za 2001 r., z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 21.12.2001, zacytowanej wyżej. Rada Gminy w wyznaczonym terminie nie usunęła stwierdzonych nieprawidłowości.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie ustaliło, że kwota wynagrodzeń zaplanowanych w budżecie Gminy Chłopice z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 21.12.2001r. obejmuje:
- w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdziale 75023 "Urzędy gmin" kwotę 45.980 zł
z tytułu wypłaty nagród jubileuszowych i odpraw emerytalnych,
- w dziale 853, rozdziale 85319 - kwotę 3900 z tytułu wypłaty nagród jubileuszowych
- w dziale 854, rozdziale 85404 kwotę 8066 zł z tytułu wypłaty nagród jubileuszowych i odpraw rentowych.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21.12.2001r. wielkość wynagrodzeń nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001r. w samorządowych jednostkach budżetowych z wyłączeniem wynagrodzeń nauczycieli w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego. Ustawa w art. 3 ust. 2 w przypadku zmiany formy organizacyjno-prawnej jednostki dopuszcza możliwość ustalenia wynagrodzeń w 2002r. na warunkach porównywalnych z 2001 rokiem. Przepisy ustawy nie uwzględniają natomiast jako przesłanki umożliwiającej zaplanowanie wynagrodzeń w wyższej kwocie niż w 2001r., wypłaty nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych i rentowych tj. okoliczności będących podstawą zwiększenia wielkości wynagrodzeń w budżecie Gminy Chłopice na 2002 rok w wykazanych wyżej kwotach.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina Chłopice wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzuciła, iż zostało wydane z naruszeniem prawa tj. art. 3 ustawy z dnia 21.12.2001r. przez przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia wypłaty należnych pracownikom samorządowym nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych i rentowych, które powodują przekroczenie sumy wynagrodzeń z 2001 r. Zdaniem skarżącej stanowisko organu nadzorczego nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21.12.2001r. stanowi, że w 2002r. wielkość wynagrodzeń nie może przekroczyć wynagrodzeń z 2001 r. Powołany przepis nakłada na osoby kierujące jednostkami i podmiotami prawnymi sektora finansów publicznych obowiązek ustalenia wynagrodzeń na 2002r. z zachowaniem dyspozycji w/w przepisu.
Użycie w ustawie określenia "wielkość wynagrodzeń w jednostkach i podmiotach prawnych" nie oznacza, że przepisy tego artykułu nie odnoszą się do indywidualnych wynagrodzeń pracowników. Z językowego punktu widzenia "wielkość wynagrodzeń" oznacza rozmiar wynagrodzeń, z istoty swej indywidualnych, a nie sumę czy ogół wynagrodzeń. Również zdefiniowanie w art. 3 ust. 3 wymienionej ustawy terminu wynagrodzenia i określenie go jako "wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze wypłacane pracownikom zatrudnionym na podstawie stosunku pracy..." oznacza wielkość środków na wynagrodzenia przypadającą na poszczególnych pracowników jednostek i podmiotów wymienionych w tym przepisie.
Nie można więc "wielkości wynagrodzeń" z art. 3 ust. 1 ustawy utożsamiać z sumą wynagrodzeń, którą dana jednostka może przeznaczyć na wynagrodzenia.
Wykładnia omawianego przepisu dokonana przez organ nadzoru prowadzi do sprzeczności z ustawą z dnia 22.03.1990 o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.), która w art. 21 stanowi, iż pracownikom samorządowym przysługuje dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę. Paragraf 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 61, poz. 708 ze zm.) głosi, że wypłata nagrody powinna nastąpić niezwłocznie po nabyciu przez pracownika prawa do nagrody. Gmina na 2002r. nie planowała wzrostu zatrudnienia, ani podwyżek wynagrodzeń. Kalkulacja planowanych wypłat wynagrodzeń w takim przypadku jest prosta; obejmuje wynagrodzenia osób zatrudnionych na czas nieoznaczony na poziomie wypłaconego w grudniu 2001 r. Składniki wynagrodzenia wynikające z umów o pracę poszczególnych pracowników są stałe i obejmują: wynagrodzenia zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, dodatek funkcyjny, dodatek służbowy. W planie wynagrodzeń uwzględniono również prawa pracowników nabyte wcześniej (nagrody jubileuszowe, jednorazowe odprawy przysługujące przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę oraz ewentualną odprawę dla Wójta Gminy w związku z upływem kadencji.
Ustawa dopuszcza, w przypadku zmiany organizacyjno-prawnej jednostki lub podmiotu prawnego, ustalenie wielkości wynagrodzeń w 2002r. w warunkach porównywalnych z 2001 r. (art. 3 ust. 2).
Przez warunki porównywalne z 2001 r. zdaniem skarżącej należy rozumieć niezbędne wielkości wynagrodzeń uwzględniające skutki całoroczne z tytułu ewentualnego, zwiększonego zatrudnienia lub podwyżek wynagrodzeń dokonanych w roku 2001, przed uchwaleniem przez Sejm wymienionej ustawy. W ramach tak zdefiniowanej wielkości wynagrodzeń powinny zostać sfinansowane w 2002r. obligatoryjne wypłaty indywidualnych wynagrodzeń i świadczeń przysługujących pracownikom na mocy obowiązujących przepisów płacowych, jak np. nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne itd. Powyższe nie dotyczy podwyżek wynagrodzeń dokonanych w 2001r., po uchwaleniu przez Sejm wymienionej ustawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uniemożliwia wypłatę w 2002r. nagród jubileuszowych, jednorazowych odpraw przysługujących przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę. W takiej sytuacji dokonanie wypłat tego rodzaju świadczeń spowodowałoby przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, co byłoby naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26.11.1998r. o finansach publicznych Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.).
Nie jest zdaniem skarżącej zrozumiały fakt, że niektóre świadczenia (odprawa dla Wójta Gminy w związku z upływem kadencji) kojarzona jest ze zmianą formy organizacyjnej jednostki o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21.12.2001r., a inne świadczenia (jednorazowe odprawy przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę) nie.
Odpowiadając na skargę, Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie wniosła o jej oddalenie z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo powołała się na wyjaśnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej zawarte w piśmie z dnia 12.03.2002r. oraz Ministerstwa Finansów - Departament Sfery Budżetowej z dnia 21.02.2002r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483), działalność samorządu terytorialnego polega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe.
Z przywołanym przepisem pozostają w ścisłym związku przepisy art. 85, 86, 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.10.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 55, poz. 577).
Z przepisów tych wynika konkluzja, iż właściwa regionalna izba obrachunkowa (kolegium) stwierdza nieważność uchwały finansowej organu gminy tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa i w rozstrzygnięciu nadzorczym powinna wskazać jaki konkretnie przepis prawa został naruszony i na czym polega naruszenie.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może zaskarżyć rozstrzygniecie organu nadzorczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje rozstrzygnięcie nadzorcze z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm., nazwanej dalej skrótem ustawa o NSA).
Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, bowiem uchwała Rady Gminy Chłopice z dnia 22.02.2002r., Nr XXIII/144/2002 w części dotyczącej zaplanowania w budżecie gminy wynagrodzeń osobowych, w sposób istotny narusza art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21.12.2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 1799), nazwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż w 2002r. wielkość wynagrodzeń nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r. m.innymi w samorządowych jednostkach budżetowych, samorządowych zakładach budżetowych oraz gospodarstwach pomocniczych samorządowych jednostkach budżetowych, z wyłączeniem wynagrodzeń nauczycieli w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego, o którym mowa w art. 9a ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wiąże się z wynagrodzeniami nauczycieli o jakich mowa w powołanym przepisie.
Pojęcie "wielkość wynagrodzeń" należy interpretować zgodnie z definicją ustawową wynagrodzenia (art. 3 ust. 3 ustawy).
W ujęciu tego przepisu przez wynagrodzenia rozumie się wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze, wypłacane pracownikom na podstawie stosunku pracy, z wyjątkiem osób kierujących w rozumieniu ustawy o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi zaliczone według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny - do "wynagrodzeń bez wypłat z zysku".
Zwrot "wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze" uzasadnia zapatrywanie, że jest to szerokie ujęcie wynagrodzenia za pracę i obejmuje nie tylko składniki wynagrodzenia określonego w kodeksie pracy (płaca zasadnicza, dodatek stażowy, funkcyjny, specjalny, nagroda roczna, deputaty), ale również inne świadczenia pieniężne związane z pracą o charakterze obowiązkowym jak: gratyfikacje jubileuszowe i odprawy pracownicze z tytułu przejścia na emeryturę lub rentę lub z tytułu ustania stosunku pracy z wyboru.
Wielkość globalna wynagrodzeń z 2001 r. powinna więc obejmować tego rodzaju składniki. Skarżąca nie neguje, iż w takim zakresie ustalono wielkość wynagrodzeń wypłaconych w 2001 roku. Wobec kategorycznego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy, planowana w budżecie gminy na 2002r. wysokość wynagrodzeń (globalna) nie może przekroczyć wysokości wynagrodzeń wypłaconych w 2001 r. (ze stosunku pracy). Przekroczenie tej wielkości stanowi istotne naruszenie prawa.
Zarzut skarżącej, iż w 2001 roku nie wypłacała nagród jubileuszowych oraz odpraw i w związku z tym nie jest w stanie wypłacić w 2002r. tego rodzaju świadczeń w ramach limitu z 2001 roku, może wiązać się z zagadnieniem kolizji norm prawnych zawartych w przepisach art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22.03.1990r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593).
Kolizje norm prawnych mogą mieć charakter formalny (sprzeczność lub przeciwieństwo), lub prakseologiczny (por. Zygmunt Ziembiński - Logika praktyczna, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 1999r., str. 241). Sprzeczność norm zachodzi wtedy, gdy dwie normy mają choćby częściowo wspólny zakres zastosowania, pierwsza z nich coś nakazuje, zaś druga zakazuje tego i odwrotnie. Przy sprzeczności norm prawnych, ich adresat może zrealizować tylko jedną z nich.
O przeciwieństwie norm mówimy wtedy, gdy rozważane normy mają choćby częściowo wspólny zakres zastosowania, ale bezpośrednio nie dotyczą tego samego zakresu zachowania adresata, ale w świetle ogólnej wiedzy wiadomo, że zrealizowanie jednej z nich uniemożliwi wykonanie pozostałej.
Natomiast niezgodność prakseologiczna norm polega na tym, iż chociaż można zrealizować dwie takie normy, ale skutki zrealizowania nakazów sformułowanych w jednej z nich unicestwiają skutki zrealizowania drugiej.
Zdaniem Sądu in merito, pomiędzy tymi normami nie zachodzi niezgodność formalna, bowiem art. 3 ust. 1 ustawy nie zakazuje wypłaty nagród jubileuszowych czy odpraw należnych pracownikom w 2002r. Nie ma również przeciwieństwa między nimi, bo zakaz przekraczania wielkości wynagrodzeń z 2001 r., nie eliminuje automatycznie (w chwili uchwalania budżetu) nakazu wypłaty należnych w 2002r. świadczeń obowiązkowych. W ciągu roku mogą zaistnieć zdarzenia powodujące określone oszczędności w tym zakresie (np. zwolnienia chorobowe, zwolnienia z pracy, urlopy bezpłatne, przeniesienie wydatków w granicach tego samego działu itp.). Nie zachodzi również niezgodność prakseologiczna, bo norma zamieszczona w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy, nie unicestwia uprawnienia pracowników samorządowych do nagród jubileuszowych czy obowiązkowych odpraw.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster