 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 584 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159924546 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2001 r. (Sygn. akt III SA 1178/01)
Wysłany dnia 22 Paź, 2002 - 16:18 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
po rozpoznaniu w dniu 13 września 2001 r. sprawy ze skargi Powiatu Lidzbarskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 29 marca 2001 r. Nr X/177/2001 w przedmiocie nieważności uchwały Rady Powiatu Lidzbarskiego w sprawie finansowania działalności jednostek budżetowych w formie środków specjalnych oddala skargę.
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
po rozpoznaniu w dniu 13 września 2001 r. sprawy ze skargi Powiatu Lidzbarskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 29 marca 2001 r. Nr X/177/2001 w przedmiocie nieważności uchwały Rady Powiatu Lidzbarskiego w sprawie finansowania działalności jednostek budżetowych w formie środków specjalnych oddala skargę.
UZASADNIENIE
Rada Powiatu Lidzbarskiego w dniu 22 lutego 2001 r. podjęła uchwałę Nr 153/XXIV/01 w sprawie finansowania działalności jednostek budżetowych w formie środków specjalnych powołując za podstawę prawną uchwały przepis art.12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) oraz przepisy art. 21 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Treść powyższej uchwały jest następująca:
§1.
1.Środki specjalne mogą być utworzone w jednostkach organizacyjnych
Powiatu Lidzbarskiego wymienionych w załączniku do niniejszej uchwały.
2. Decyzję o otwarciu rachunku bankowego środków specjalnych podejmuje kierownik jednostki.
§2.
Przychodami środków specjalnych szkół i placówek oświatowych mogą być środki finansowe uzyskane z:
1) świadczenia usług na rzecz osób fizycznych i prawnych,
2) wpłat za wyżywienie,
3) wpłat na pokrycie kosztów administracyjno - rzeczowych pracowników korzystających z posiłków,
4) prowizji z tytułu rozprowadzania podręczników szkolnych, biletów na imprezy kulturalne, sprzedaży znaczków Towarzystwa Przyjaciół Dzieci, ubezpieczenia i inne.
§3.
Środki specjalne gromadzone w szkołach i placówkach oświatowych, po pokryciu kosztów świadczenia usług osobom fizycznym i prawnym przeznacza się na:
1) zakup pomocy, sprzętu, materiałów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania jednostki budżetowej,
2) zakup materiałów i surowców do pracy stołówki oraz inne koszty związane z jej funkcjonowaniem,
3) naprawy, usuwanie usterek i remonty obiektu jednostki oraz jej sprzętu,
4) zakupy inwestycyjne,
5) opłaty za szkolenia,
6) organizowanie imprez sportowych
§4.
Źródła przychodów i przeznaczenie środków specjalnych Zarządu Dróg Powiatowych w Lidzbarku Warmińskim określają odrębne przepisy.
§5.
Decyzje o wykorzystaniu środków specjalnych podejmuje kierownik jednostki, w granicach określonych przepisami prawa.
Uchwałą z dnia 29 marca 2001 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie stwierdziło nieważność powyższej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia art. 21 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu swej uchwały Kolegium RIO uznało, że sformułowanie zawarte w § 1 pkt 1 badanej uchwały nie może być uznane jako akt prawny powołujący do życia jakikolwiek środek specjalny. Zapis "środki specjalne mogą być utworzone"... można bowiem odczytać wyłącznie jako wyrażenie poglądu przez Radę Powiatu Lidzbarskiego, że istnieje możliwość tworzenia środków specjalnych. W świetle tego wywodu sprzeczny z prawem jest zapis zawarty w § 1 pkt 2 uchwały. Jeżeli żaden środek specjalny nie został powołany do życia, to kierownik jednostki nie ma podstaw do otwierania rachunku bankowego tego środka specjalnego. Jeżeli jednak Rada Powiatu Lidzbarskiego uznała, że decyzja o otwarciu rachunku bankowego przez kierownika jednostki oznacza, że jednocześnie jest to decyzja o powołaniu środka specjalnego, to stoi to w wyraźnej sprzeczności z art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym środki specjalne powstają na podstawie odrębnych ustaw oraz uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W dalszej części uchwały Kolegium RIO stwierdziło, iż w § 2 i § 3 badanej uchwały określono ogólnie przychody oraz przeznaczenie środków specjalnych szkół i placówek oświatowych. Źródła przychodów oraz ich przeznaczenie muszą być zgodnie z art.21 ust.1 pkt 1 oraz ust.2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych określone odrębnie dla każdego konkretnego środka specjalnego. Uchwały podejmowane przez radę powinny być jasne i doprecyzowane, aby wypływające z nich zapisy każdy kierownik jednostki mógł zastosować do siebie, do swojego środka specjalnego. Z zapisów zawartych w uchwale nie wynika jakie przychody mogą być realizowane w danym środku specjalnym i na co mogą być przeznaczane.
Ponadto Rada Powiatu Lidzbarskiego nie określiła, które z jedenastu jednostek wymienionych w załączniku mieszczą się w pojęciu "szkoły i placówki oświatowe". Wymieniony w pkt 10 załącznika Młodzieżowy Dom Kultury zgodnie z art.2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 1997r. Nr 110, poz.721 z późn. zm.) jest formą organizacyjną działalności kulturalnej i tym samym nie mają do niego zastosowania zapisy § 2 i § 3 badanej uchwały. Potwierdza to konieczność odrębnego określenia dla każdego środka specjalnego jego przychodów oraz ich przeznaczenia. Odnosząc się do zapisu § 4 i 5 kontrolowanej uchwały Kolegium RIO stwierdziło, że w tej części wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów art.21 ust.1 pkt 1 i ust.2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Rada nie określiła jakie środki finansowe stanowią przychody środka specjalnego oraz nie określiła przeznaczenia tych przychodów. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Powiatu wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały z powodu błędnej interpretacji przez organ nadzoru art.21 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz.1014 z późn. zm.) oraz nieuwzględnienia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego postanowień wynikających z przepisu art.79 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) oraz przepisu art.40a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 71,poz. 838). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej twierdził, że Uchwała Rady Powiatu Lidzbarskiego nie jest uchwałą tworzącą środki specjalne w poszczególnych jednostkach, lecz uchwałą określającą przychody środków specjalnych i ich przeznaczenie.
Organ nadzoru mylnie interpretuje przepis art.21 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który zdaniem skarżącego wymienia podstawy prawne do utworzenia środka specjalnego. Dla jednostek organizacyjnych wymienionych w załączniku do uchwały Nr 153/XXIV/01 Rady Powiatu Lidzbarskiego podstawą ich utworzenia są przepisy odrębnych ustaw oraz uchwała Rady Powiatu. W związku z powyższym podstawą prawną do tworzenia środków specjalnych przez jednostki organizacyjne Powiatu Lidzbarskiego wymienione w pkt 1-10 załącznika do uchwały jest art. 79 ust.2 w zw. z art. 79 ust.1 ustawy o systemie oświaty oraz unieważniona uchwała Rady Powiatu. Wszystkie te jednostki są zakładane i prowadzone przez Powiat.
Ponieważ ustawa o systemie oświaty nie precyzuje przychodów środków specjalnych tworzonych przez uprawnione do tego placówki, a ponadto nie określa ich przeznaczenia, celowe i konieczne było podjęcie przez Radę Powiatu odpowiednich w tej materii postanowień, co znalazło odzwierciedlenie w § 2 i 3 uchwały. W tym przypadku uchwałodawca w pełni dostosował się do dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Odmiennie zaś została uregulowana przez ustawodawcę kwestia przeznaczenia środków specjalnych tworzonych przez Zarząd Dróg Powiatowych. Przepis art. 40a ustawy o drogach publicznych daje Zarządowi Dróg Powiatowych nie tylko prawo tworzenia środków specjalnych lecz także wskazuje cele, na jakie środki te mają być przeznaczone. Trudno więc zgodzić się z argumentacją wyrażoną przez organ nadzoru w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującą legalność zapisu § 4 i 5 uchwały z powodu odwołania się w niej do przepisów rangi ustawowej. W przypadku jednostek organizacyjnych, o których mowa w ustawie o systemie oświaty było to konieczne, albowiem sama ustawa nie wskazuje źródeł przychodów środków specjalnych ani też nie określa na jaki cel mogą być one przeznaczone. Nie sposób tutaj dopatrzyć się naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów. Podobnie ma się rzecz jeśli chodzi o środki specjalne tworzone przez Zarząd Dróg Powiatowych w Lidzbarku Warmińskim. Odwołanie się w § 4 i 5 uchwały Rady Powiatu Lidzbarskiego do przepisów rangi ustawowej żadną miarą nie może być traktowane jako działanie bezprawne. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie wywodząc, iż z także z treści skargi wynika brak zdecydowania skarżącej czy przedmiotowa uchwała powołuje do życia środki specjalne czy też nie. Toteż tak niejasna i niejednoznaczna uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie utworzenia środka specjalnego jest aktem władczym o charakterze imperatywnym zawierającym przepisy merytoryczne skierowane do określonych adresatów z określeniem ich uprawnień oraz obowiązków gdy chodzi o źródła gromadzenia środków finansowych tytułem środka specjalnego oraz gdy chodzi o przeznaczenie tych środków.
Z powołanej w zaskarżonej uchwale podstawy prawnej wynika w sposób jednoznaczny, iż Rada Powiatu opierała się jedynie na postanowieniach art.21 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, a nie na postanowieniach odrębnych ustaw.
Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) środki specjalne są środkami finansowymi, gromadzonymi przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych na podstawie odrębnych ustaw oraz uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art.21 ust.2 pkt 1 tej ustawy środki specjalne przeznacza się na cele wskazane w ustawie lub uchwale w podstawie której utworzono te środki. Skład sądu rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000r. sygn. III SA 397/00 (ONSA 2001, s.3, poz.117), że tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest legitymowany do podjęcia uchwały o utworzeniu środka specjalnego będącego jedną z dopuszczonych przez ustawę form organizacyjno - prawnych jednostek sektora finansów publicznych. Sąd podziela także zawarty w tym wyroku pogląd, iż zapisy art.21 ust.1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wymagają łącznej interpretacji, gdy chodzi o podstawę prawną utworzenia środka specjalnego, źródła napływu środków finansowych a także gdy chodzi o przeznaczenie tychże środków. Podkreślenia wymaga, iż w ustawie o finansach publicznych obowiązuje zasada planowania dochodów i wydatków. Podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego stanowi uchwała budżetowa dotycząca rocznego planu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, w której określa się także przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych (art.109). W ustawie jest wyraźny zapis o rocznym planie finansowym obejmującym przychody i wydatki środków specjalnych (art. 21 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3) a także o okresowym planie finansowym (art. 21 ust. 4), zaś roczny plan finansowy środka specjalnego podlega włączeniu do uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego -w myśl art. 124 ust. 1 pkt 5 ustawy. Oznacza to, że gospodarowanie środkami specjalnymi odbywa się według reguł określonych w uchwale budżetowej. Powyższe argumenty utwierdzają sąd w przekonaniu, iż sporna uchwała Rady Powiatu nie może być aktem "informacyjnym" o tym, że jednostki budżetowe powiatu mogą samodzielnie stanowić o utworzeniu środka specjalnego, lecz musi być aktem stanowienia prawa o jednoznacznej treści w przedmiocie utworzenia środka specjalnego. Powołany w skardze przepis art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania uchwały był przepisem charakterze blankietowym. Pozwalał on na tworzenie środków specjalnych w szkołach i placówkach publicznych na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Miał on charakter normy odsyłającej do innych przepisów. Tymi przepisami są niewątpliwie normy zawarte w art.21 ustawy o finansach publicznych, a pozwalające na utworzenie środka specjalnego w oparciu o przepisy odrębnych ustaw i na podstawie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Użyty w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych spójnik "oraz" należy rozumieć jako spójnik "i" co oznacza koniunkcję pierwszego i drugiego członu normy zawartej w powyższym przepisie. Dodać należy, iż zapis ustawy szczegółowej dotyczący środka specjalnego, nie ogranicza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia przychodów i wydatków środka specjalnego tylko w granicach przepisu ustawy odrębnej. Katalog przychodów i wydatków określają także przepisy art.21 ust.1 pkt 2-4 oraz art.21 ust.2 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Tenże katalog może być rozszerzony stosowną uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Ta zasada odnosi się także do środka specjalnego, o którym mowa w art.40a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, przy czym w tej ustawie zawarto zapis o obligatoryjnym przeznaczeniu dochodu środka specjalnego z niektórych źródeł określonych w tej ustawie.
Reasumując powyższe sąd podzielił stwierdzenie zaskarżonej uchwały, iż w uchwale Rady Powiatu doszło do istotnego naruszenia przepisów art.21 ustawy o finansach publicznych i stąd zasadnie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego usunięto powyższą uchwałę z obrotu prawnego.
Z tych względów skarga została oddalona na podstawie art. 27 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster