 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 1148 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 162774082 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 22 marca 2001 r. (Sygn. akt I SA/Po 3265/2000)
Wysłany dnia 23 Paź, 2002 - 11:39 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu
po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2001 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 26 lipca 2000 r. Nr 2735/2000 w przedmiocie nieważności uchwały organu powiatu w sprawie zmian w budżecie oraz nieistotnego naruszenia prawa oddala skargę.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 22 marca 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu
po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2001 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 26 lipca 2000 r. Nr 2735/2000 w przedmiocie nieważności uchwały organu powiatu w sprawie zmian w budżecie oraz nieistotnego naruszenia prawa – oddala skargę.
UZASADNIENIE
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą nr 2735/2000 z dnia 26 lipca 2000 r. orzekło nieważność sprzecznych z prawem postanowień § 1 pkt. 3 uchwały i załącznika nr 7 do uchwały Rady Powiatu Pilskiego Nr XXV/1888/2000 z dnia 26.06.2000 r. w sprawie zmian w budżecie powiatu na rok 2000 w części obejmującej kwotę planowanych wydatków wyższą od planowanych przychodów. Ponadto wskazano, że zmiany w budżecie dokonane zostały przez radę z nieistotnym naruszeniem prawa w części obejmującej zmniejszenie i zwiększenie planu wydatków w tych paragrafach klasyfikacji budżetowej, w których limity wydatków nie zostały ustalone w budżecie oraz ustalanie limitu wydatków na realizacje zadań z zakresu administracji rządowej w wysokości niższej lub wyższej od przyznanych z budżetu dotacji celowych na realizację tych zadań w zakresie przedstawionym w załączniku do niniejszej ustawy. W uzasadnieniu wyjaśnia się, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą nr 2708/2000 z dnia 12.07.2000 r. zakreśliło Radzie Powiatu Pilskiego termin do usunięcia nieprawidłowości w uchwale tego organu z dnia 26.06.2000 r. Starosta Pilski pismem z dnia 24.07.2000 r. poinformował Kolegium Izby, iż jej uchwałę w sprawie nieprawidłowości w uchwale organu stanowiącego otrzymał w dniu 21.07.2000 r. i dlatego nie jest możliwe zwołanie sesji w zakreślonym do 24.07.2000 r. terminie. Jednocześnie stwierdził, że rada dokonała zmian w uchwale budżetowej zgodnie z prawem.
W kwestii stwierdzenia nieważności § 1 pkt. 3 i załącznika nr 7 uchwały rady w sprawie zmian w budżecie powiatu na rok 2000 - Kolegium RIO wyjaśnia, iż organ stanowiący zwiększył plan przychodów i wydatków środków specjalnych: przychody o kwotę 41.000 zł, wydatki o kwotę 46.582 zł. Ustalenie niższych przychodów środka specjalnego niż wydatki uniemożliwia ich sfinansowanie. Nie jest możliwe planowanie wyższych wydatków bez wskazania źródeł ich sfinansowania. Również przepisy art. 21 i art. 72 ustawy o finansach publicznych nie przewidują możliwości dotowania środków specjalnych. Dokonane w ten sposób zmiany pozostają w sprzeczności z art. 26 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - zgodnie z którymi wydatki ujęte w rocznych planach finansowych mogą ulegać zmianom, jeżeli zostaną zrealizowane wyższe przychody od prognozowanych, a zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości planowanych wpłat do budżetu oraz planowanego stanu środków na dzień 31 grudnia objętego planowaniem. Organ nadzoru wskazuje następnie na to, że w uchwalonym budżecie na 2000 r. - plan przychodów i wydatków środków specjalnych jednostek budżetowych (załącznik nr 7 do uchwały budżetowej z 13.12.1999r.) obejmuje, poza przychodami i wydatkami środków specjalnych, również stany środków obrotowych na początek i na koniec roku, w tym w dziale 85 rozdział 8531. Rada powiatu wprowadzając zmiany w planie przychodów i wydatków środka specjalnego p.n. "Środek specjalny przy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Pile - dz. 85, rozdz. 8531" bez równoczesnej zmiany stanu środków obrotowych na początek i na koniec roku, doprowadziła do wewnętrznej niezgodności danych planu przychodów i wydatków tegoż środka specjalnego, jak i planu zbiorczego środków specjalnych (kwota razem). Dlatego orzeczono o nieważności zmian w planie wydatków tego środka specjalnego w kwocie przekraczającej 41.000 zł. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wyjaśnia ponadto, że w pozostałych zmianach dokonanych przez uchwałę Rady Powiatu Pilskiego z dnia 26.06.2000 r. ograniczyło się do wskazania, iż dokonane one zostały z nieistotnym naruszeniem prawa. I tak dokonane przez radę zmiany w planie wydatków obejmują załączniki nr 3 - 6. Zdaniem organu nadzoru, szczegółowa analiza zmian przedstawionych w poszczególnych załącznikach wykazuje, że faktyczny zakres dokonanych zmian wydatków jest inny od zakresu wynikającego z treści § 1 uchwały zmieniającej, wobec np. równoczesnego wykazywania zwiększeń i zmniejszeń planu wydatków o taką samą kwotę (nie powoduje to zmiany limitu wydatków ujętych w budżecie) albo wykazywaniem w różnych załącznikach zwiększeń i zmniejszeń planu tych samych wydatków. Podnosi także, iż budżet powiatu na. 2000 r. został uchwalony przez radę w szczególności wymaganej - postanowieniami art. 124 ustawy o finansach publicznych. Zmiany w budżecie polegające na zwiększeniu lub zmniejszeniu planu wydatków winny się odnosić do limitu wydatków ujętych w budżecie. Tymczasem zmiany w planie wydatków dokonane uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym, obejmują, również zmniejszenia i zwiększenia wydatków w paragrafach klasyfikacji budżetowej, których limity nie zostały ujęte w uchwale budżetowej. Taki sposób dokonywania zmian w budżecie narusza zasadę przejrzystości finansów publicznych, gdyż uniemożliwia "odkodowanie" treści budżetu po zmianach. Organ nadzoru stwierdził ponadto niezgodność ustalonych w budżecie kwot dotacji celowych przyznanych z budżetu Państwa na finansowanie zadań powiatu z wielkościami określonymi w decyzjach Wojewody Wielkopolskiego. Niezgodność w części dotyczącej dotacji i wydatków na zadania z zakresu administracji rzędowej przestawiło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w załączniku do swej uchwały. Wskazuje przy tym na to, że w interesie organów powiatu leży dostosowanie tych wielkości do decyzji dysponenta środków budżetu państwa, bowiem przepisy art. 93 ustawy o finansach publicznych stanowią, że skutkiem wykorzystania kwot dotacji celowych niezgodnie z przeznaczeniem jest zakaz ubiegania się o przyznanie dotacji na zadania własne przez okres trzech lat.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Powiat Pilski reprezentowany przez Zarząd Powiatu, wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu podnosi się, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wezwało Radę Powiatu do usunięcia naruszeń prawa w podjętej przez nią uchwale z dnia 26.06.2000 r. w terminie do dnia 24.07.2000 r. Zwołanie jednak w tym terminie posiedzenia rady nie było możliwe prawnie, z uwagi na wpłynięcie wezwania RIO do usunięcia prawa z dnia 12.07.2000 r. dopiero w dniu 21.07.2000 r. Skarżący przyznaje, iż nie kwestionuje orzeczenia Kolegium RIO w części odnoszącej się do wyższych wydatków o 5.582 zł od przychodów środka specjalnego. Jednakże dokonanie stosownej zmiany w uchwale rady powiatu w terminie wyznaczonym przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie było możliwe. Zarząd powiatu mając jednakże wątpliwości co do funkcjonowania środków specjalnych w budżetach samorządowych zwrócił się do Ministerstwa Finansów o udzielenie w tej materii stosownych wyjaśnień, lecz nie otrzymało na nie odpowiedzi. Wobec zajęcia w tej materii stanowiska przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 listopada 2000 r. Rada Powiatu uchwał nr XXIX/227/2000 z dnia 27.11.2000 r. zmieniła plan finansowy środka specjalnego przez doprowadzenie wydatków do poziomu przychodów z uwzględnieniem zmniejszenia środków obrotowych na koniec roku, w wyniku czego wydatki środka specjalnego nie przewyższają planowanych przychodów środka specjalnego. Zdaniem skarżącego, orzeczenie w części uznającej, że rada powiatu nieistotnie naruszyła prawo - wydane zostało z naruszeniem prawa, gdyż w obu przypadkach Kolegium RIO w rozstrzygnięciu nadzorczym nie powołało naruszonego przepisu. I tak nie jest zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, że faktyczny zakres dokonanych zmian w planie wydatków jest inny od zakazu wynikającego z treści uchwały. Kolegium RIO dokonane zmiany ocenia przy założeniu, że dokonywane zmiany powinny odpowiadać układowi uchwały budżetowej. Organ samorządowy zmienia budżet, a nie rozdział czy paragraf budżetu, a zmiana budżetu polega na zwiększeniu czy zmniejszeniu poszczególnych kwot wydatków klasyfikacji budżetowej. Także nie jest zgodny z prawdą zarzut, iż kwoty zmienionej uchwały nie są zgodne z decyzjami organu dotującego. Małe różnice między uchwałą budżetową a budżetem ustalonym układem wykonawczym wynikają z faktu, iż uchwała budżetowa ustala kwoty budżetu zaokrąglone do tysięcy złotych, a układ wykonawczy budżetu ustala kwoty budżetu w złotych. Zaokrągleń kwot nie można uznawać za działanie naruszające prawo.
Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę podnosi, iż jest ona nieuzasadniona i winna być oddalona.
W uzasadnieniu wyjaśnia, iż Rada Powiatu w Pile uchwaliła budżet na 2000 r. w szczegółowości określonej art. 124 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a więc w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej z wyodrębnieniem grup wydatków bieżących i majątkowych w tysiącach złotych. W tej sytuacji nie jest prawnie możliwe dokonywanie zwiększenia i zmniejszenia wydatków w zakresie, w jakim nie zostały one ustalone w budżecie. Tymczasem uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym rada powiatu dokonała zmniejszeń i zwiększeń planu wydatków w paragrafach klasyfikacji budżetowej, niezgodnie z treścią uchwalonego budżetu. Zdaniem RIO, skoro w uchwale budżetowej nie zostały ustalone limity wydatków w paragrafach klasyfikacji budżetowej, to nie mogą być one zwiększone, ani tym bardziej zmniejszone. Sposób w jaki rada uchwala zmiany w uchwale budżetowej narusza zasadę przejrzystości finansów, a brak możliwości odczytania budżetu po zmianach narusza także zasadę jawności gospodarki finansowej. Organ nadzoru powołał się przy tym na 4 wyroki NSA z dnia 8.09.2000 r. Organ nadzoru wskazuje, że zwiększenie planu przychodów i wydatków środków specjalnych określonych w § 1 pkt. 3 uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, w załączniku nr 7 do niej - skutkuje uniemożliwienie ich sfinansowania poprzez ustalenie niższych przychodów środka specjalnego niż wydatki. Nie jest możliwe planowanie wyższych wydatków bez wskazania źródeł ich sfinansowania. Przepisy art. 21 i 72 ustawy o finansach publicznych nie przewidują możliwości dotowania środków specjalnych, a dokonane w ten sposób zmiany pozostają, także w sprzeczności z art. 26 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy. Rada wprowadzając zmiany w planie przychodów i wydatków środka specjalnego przy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, bez równoczesnej zmiany stanu środków obrotowych na początek i na koniec roku, doprowadziła do wewnętrznej niezgodności danych planu przychodów i wydatków tegoż środka specjalnego, jak i kwoty razem zbiorczego planu środków specjalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje:
Wniesiona skarga przez Powiat Pilski reprezentowany przez Zarząd Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu nr 2735/2000 z dnia 26 lipca 2000 r. nie zasługuje na uwzględnienie. I tak w uzasadnieniu swej skargi skarżący potwierdza prawidłowość orzeczenia organu nadzorczego w kwestii sprzeczności z prawem § 1 pkt. 3 uchwały Rady Powiatu Pilskiego nr XXV/1888/2000 z dnia 26.06.2000 r. w sprawie zmian w budżecie powiatu na rok 2000 i załącznika nr 7 do tej uchwały w części dotyczącej zwiększenia planu przychodów i wydatków środka specjalnego przy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, bez równoczesnej zmiany stanu środków obrotowych na początek i na koniec roku budżetowego, powodując tym samym niemożność sfinansowania wydatków większych od przychodów o kwotę 5.582 zł. Powiat Pilski jednocześnie w swej skardze wyjaśnia, iż Rada Powiatu uchwałą nr XXIX/227/2000 z dnia 27.11.2000 r. dokonała zmiany planu środka specjalnego w sposób wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym RIO, przez doprowadzenie wydatków do poziomu przychodów z uwzględnieniem zmniejszenia środków obrotowych na koniec roku, w wyniku czego wydatki środka specjalnego nie przewyższaj ą jego planowanych przychodów. Podnoszone natomiast zarzuty strony skarżącej, iż w terminie zakreślonym przez RIO nie było prawnej możliwości zwołania Rady Powiatu w celu zmiany kwestionowanej uchwały z dnia 26.06.2000 r. nie podważają możliwości podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 26.07.2000 r. Zgodnie bowiem z postanowieniami przepisu art. 79 ust. 1 i 881 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) o nieważności uchwały organu powiatu sprzecznej z prawem w całości lub w części - organ nadzoru orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Jednocześnie art. 12 ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm.) wymaga, by izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części - przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego wskazała nieprawidłowości w uchwale budżetowej oraz sposób i termin ich usunięcia. Być może należało by w przyszłości postulować dokonanie odpowiednich zmian w powyżej cytowanych przepisach, a polegających albo na przedłużeniu dotychczasowego 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawach uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego za nieważną albo zrezygnować z wezwań organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Rada Powiatu Pilskiego otrzymując wezwanie do takiego usunięcia naruszenia prawa w dniu 21.07.2000 r. uznała, iż zwołanie posiedzenia rady było "prawnie możliwe" dopiero w dniu 17.11.2000 r. Sam też starosta pilski w piśmie z dnia 24.07.2000 r. skierowanym do RIO stwierdza, że rada dokonała zmian w uchwale budżetowej zgodnie z prawem. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie miało zatem innej drogi postępowania, jak wydać orzeczenie stwierdzające nieważność w części uchwały budżetowej. Skład sądzący nie dopatruje się ponadto, by zawarte w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenia odnośnie nieistotnego naruszenia prawa w uchwale budżetowej objętej postępowaniem, a dotyczące zmniejszenia i zwiększenia planu wydatków w tych paragrafach klasyfikacji budżetowej, w których limity wydatków nie zostały ustalone w budżecie oraz ustalenie limitu wydatków na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w wysokości niższej lub wyższej od przyznanych na ten cel dotacji celowych - naruszyły obowiązujące prawo. Należy tutaj uznać za uzasadnione stanowisko organu nadzorczego, że w przypadku ustalenia budżetu powiatu przez radę w szczegółowości określonej w art. 124 ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), również i zmiany w tej uchwale przez radę powinny uwzględniać pierwotną szczegółowość. Inaczej następuje zamazanie działalności budżetowej organu stanowiącego i zarządu odpowiedzialnego za sporządzenie układu, wykonawczego budżetu oraz jego wykonanie. I w tej sprawie strona skarżąca w swej skardze przyznaje, że istnieją "małe różnice". Wskazania Regionalnej Izby Obrachunkowej w tym zakresie mają na celu dobro publiczne oraz prawidłowe ustalenie relacji prawnych pomiędzy organem stanowiącym a zarządzającym powiatu w sferze budżetowej.
Z tych zatem względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster