 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 602 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159953367 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 6 czerwca 2001 r. (Sygn. akt I SA/Łd 408/01)
Wysłany dnia 07 Kwi, 2005 - 08:39 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Pabianice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi dnia 26 stycznia 2001 r. Nr 5/34/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części postanowień uchwały Rady Miasta Pabianic z dnia 27 grudnia 2000 r., Nr XXXVII/375/2000 w sprawie zaciągniętego długoterminowego kredytu bankowego - oddala skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Pabianice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi dnia 26 stycznia 2001 r. Nr 5/34/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części postanowień uchwały Rady Miasta Pabianic z dnia 27 grudnia 2000 r., Nr XXXVII/375/2000 w sprawie zaciągniętego długoterminowego kredytu bankowego - oddala skargę.
UZASADNIENIE
Uchwałą z dnia 27 grudnia 2000r. nr XXXVII/375/2000 w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu bankowego przeznaczonego na finansowania niedoboru środków na pokrycie wydatków przewidzianych w budżecie miasta na 2000 r. Rada Miasta Pabianice określiła w § 2, że wykorzystanie środków pochodzących z kredytu powyżej 2.000.000. zł może odbyć się po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Budżetu i Finansów.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi uchwałą nr 5/34/2001 z dnia 26 stycznia 2001 r. stwierdziło nieważność postanowień § 2 uchwały przedmiotowej uchwały Rady Miasta Pabianice zarzucając istotne naruszenie przepisu art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. nr 13 poz.74 z późniejszymi zmianami).
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru podniósł m. in., że stosownie do przepisu art. 30 ustawy o samorządzie gminnym zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Rada gminy na podstawie art.18 ust. 2 pkt. 4 tej samej ustawy posiada uprawnienia do stanowienia o przeznaczeniu środków budżetu gminy, jak też dokonuje zmian w trakcie wykonywania budżetu. Ograniczone uprawnienia posiada także zarząd gminy.
Jednym z instrumentów oceny prawidłowości wykonywania budżetu przez zarząd jest kontrola wewnętrzna, której dokonuje rada gminy.
Końcowym wyrazem kontroli jest udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarządowi. Organ stanowiący ma zaś możliwość skorzystania z wszelkich zagwarantowanych prawem środków mających wpływ na prawidłowe wykorzystanie środków finansowych pochodzących z zaciągniętego kredytu poprzez realizację wydatków budżetowych zgodnie z przeznaczeniem. Dokonywanie wszelkich zmian - z wyjątkiem niektórych prawem przewidzianych wyjątków - należy zatem do rady.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Pabianice złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi zarzucając uchwale Kolegium RIO obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 30 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 92 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 155 poz. 1014 z późniejszymi zmianami).
Strona skarżąca podniosła, że zakwestionowane postanowienie w niczym nie ogranicza kompetencji (prerogatyw) Zarządu Miasta a jedynie określa szczegółowe zasady wykonywania budżetu. Pogląd organu nadzoru jest - zdaniem strony skarżącej - niesłuszny.
Art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi bowiem, iż zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa w szczególności zaś do zadań zarządu gminy należy wykonywanie budżetu.
Stosownie do treści tego przepisu jak i przyjętej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego linii kompetencje zarządu gminy określone ustawą nie mogą być ograniczone przez inny organ gminy, w tym przez radę gminy.
Przepis art. 30 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza możliwości rady do określenia szczegółowych warunków wykonania uchwały budżetowej, jak i uchwał okołobudżetowych. Taką uchwałą jest właśnie uchwała nr XXXVII/ 375/2000 z dnia 27 grudnia 2000 r., która sprecyzowała sposób jej wykonania przez Zarząd Miasta Pabianice, a tym samym sposób wykonania budżetu na rok 2000.
Treść spornego § 2 w żadnym wypadku nie stanowi naruszenia zasad kompetencji organów gminy, a jedynie stwarza ramy finansowe wynikające z uchwały budżetowej, jak i uchwały z dnia 27 grudnia 2000 r., w jakich musi działać organ wykonawczy gminy jakim jest Zarząd Miasta.
Nie stoi to w sprzeczności z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych bowiem to właśnie uchwała budżetowa, jak i uchwały okołobudżetowe, stanowią plan finansowy gminy i muszą być one zgodnie z dyspozycją tego przepisu w sposób bezwzględny wykonywane przez organ wykonawczy gminy. Skoro więc rada gminy stanowi w jaki sposób ma być wykorzystany kredyt zaciągany przez gminę na pokrycie niedoboru budżetowego, to takie uwarunkowanie wykorzystania tego kredytu nie może być traktowane jako naruszenie kompetencji organu wykonawczego, a tym samym stanowić naruszenia art. 30 ustawy o samorządzie gminnym.
Rada Miasta Pabianice stwierdziła też, że znane są jej własne uprawnienia, jak i uprawnienia Komisji Rewizyjnej, w zakresie kontroli organu wykonawczego co do sposobu wykonania budżetu gminy.
Uprawnienia te w żadnym wypadku nie przekreślają możliwości szczegółowego określenia wykonania planu finansowego, a uzasadnianie naruszenia art. 30 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wykazywanie uprawnień kontrolnych Rady nie można uznać za trafne.
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości orzeczenia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.
Stwierdziła m. in., że uchwalenie budżetu, a także innej uchwały, stwarza po stronie zarządu gminy prawny obowiązek wykonania tych uchwał w wielkościach i przedmiotach zapisanych uchwałą. Jakość wykonania uchwały budżetowej ma natomiast wpływ na treść uchwały absolutoryjnej dla zarządu.
Zakwestionowana uchwała uzależniające wykonanie uchwały od pozytywnej opinii Komisji jest ograniczeniem uprawnień zarządu nie mającym umocowania w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a nadto pozostającym w sprzeczności z treścią pkt. 3 art. 92 ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z tym przepisem dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny.
W realizacji budżetu poza zarządem i jednostkami realizującymi budżet nie występuje żaden inny podmiot (w szczególności komisje rady), któremu ustawy przypisałyby określone kompetencje.
Komisja Budżetu i Finansów wyposażona została zatem w kompetencje z zakresu wykonywania budżetu wbrew treści art. 30 ustawy o samorządzie gminnym i art. 92 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Zastosowano niedozwoloną, rozszerzającą interpretację zawartości treściowej zapisanych w sposób ogólny kompetencji.
W dodatkowym piśmie procesowym strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotem regulacji kwestionowanego paragrafu 2 nie jest zakres materii prawnej i merytorycznej opisanej w dyspozycji i hipotezie art. 118 ust. 1 i art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż Komisja Budżetu i Finansów nie została upoważniona do dokonania zmiany w planie dochodów i wydatków, lecz do opiniowania wykorzystania środków w planie dochodów i wydatków już w budżecie zapisanych. Opinia Komisji nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wykonanie budżetu przez Zarząd Miasta, gdyż ta część budżetu była już wykonana. Żadna opinia Komisji - zdaniem strony skarżącej - nie skutkowałaby zmianą budżetu.
W świetle przepisów prawa powszechnego, jak i lokalnego, Rada Miasta Pabianice była uprawniona do upoważnienia Komisji do opiniowania wykorzystania środków pochodzących z kredytu. Powołano się na postanowienia paragrafu 11 regulaminu Rady Miasta (załącznik do statutu Miasta), z którego wynika, że do zadań komisji stałych należy m. in. rozpatrywanie i opiniowanie projektów uchwał i innych spraw przekazywanych komisji przez radę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Odnosząc się do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić trzeba, iż - co ma podstawowe znaczenie dla ocen dokonywanych przez Sąd - że Kolegium RIO stwierdziło sprzeczność postanowień przedmiotowego paragrafu 2 uchwały Rady Miasta Pabianice z art. 30 wcześniej powoływanej ustawy o samorządzie gminnym.
Wymiana poglądów pomiędzy stronami prowadzona dodatkowo również w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczyła wszakże innych przepisów prawa, a w szczególności art. 92, 118 ust.1 i art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Zdaniem Sądu ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia powinna odbywać się jednak w ramach zakreślonych przez to rozstrzygnięcie, gdyż to ono ma walor skutkujący eliminacją kwestionowanych postanowień z obrotu prawnego.
Analizy wymaga zatem w pierwszej kolejności kwestia wymogów postawionych zarządowi przy wykorzystywaniu środków pochodzących z kredytu w kwocie przekraczającej 2000 000 zł. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie : " ... po uzyskaniu pozytywnej opinii... " narzuca Zarządowi Miasta Pabianice szczególną ( wyjątkową ) procedurę działania. Nie tylko w płaszczyźnie chronologicznej, albowiem wykorzystanie środków nastąpić mogłoby dopiero po uzyskaniu przedmiotowej opinii, ale także warunkuje ich uruchomienie dopiero wtedy, gdy opinia taka będzie opinią pozytywną.
Sposób skonstruowania wymogu oznacza, iż Zarząd - z mocy postanowienia paragrafu 2 uchwały - nie mógłby, bez narażenia się na zarzut postępowania sprzecznego z uchwała Rady Miasta, wykonywać swoich ustawowych kompetencji zarówno bez zapoznania się z opinią Komisji Budżetu i Finansów, ale również wtedy, gdy opinia ta byłaby inna niż pozytywna ( a w szczególności gdyby była to opinia negatywna).
Taka wykładnia - zdaniem Sądu - oddaje najistotniejszą linię podziału pomiędzy poglądami stron sporu.
Nie zasługuje na aprobatę rozumowanie, z którego wynikałoby przyjęcie, że w Zarząd w procesie wykonywania uchwał Rady obowiązany jest do dodatkowych czynności nie mających umocowania, a nawet sprzecznych, z regulacjami ustawowymi. W sprawie nie idzie bowiem o uzyskanie jakiejkolwiek opinii, co mogłoby doprowadzić Zarząd do powzięcia dodatkowej wiedzy o stanowisku radnych z Komisji. Byłoby to - w istocie rzeczy - prawnie obojętne dla oceny zgodności z ustawą. Rada Miasta narzuciła jednak konieczność uzyskania opinii pozytywnej. Taka dystynkcja nadana opinii Komisji nie mogła być przypadkowa, ani pozbawiona znaczenia dla oceny regulacji. Oczywiste jest, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami co do zawartości treściowej pojęcia " opinia " nie ma ona mocy wiążącej dla podmiotu, który jest jej adresatem.
W przypadku analizowanego postanowienia paragrafu 2 opinia taka - z wcześniej podniesionych względów - wpływać musi na nie tylko sprawność zarządzania, ale również - co wymaga szczególnego podkreślenia - na samą możliwość podjęcia czynności wykonawczych. I to godzi w zasadę wynikającą z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca przyznaje przecież, iż kompetencje zarządu gminy określone ustawą nie mogą być ograniczone przez inny organ gminy, w tym przez radę gminy. Dla oddania całości obrazu dodać trzeba, iż kompetencje te nie mogą być ograniczane także przez komisje rady.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru trafnie wskazał przyczynę stwierdzenia nieważności.
Swoista autonomia decyzji organu samorządu terytorialnego nie jest bowiem tożsama z dowolnością podejmowanych przez nie działań.
Wymogi praworządnego działania, które dotyczą w pełni nakazywały skonstruowanie uchwały adekwatnie do powołanej podstawy prawnej w sposób jasny i precyzyjny. Nie jest rzeczą Sądu wskazywanie granic dopuszczalnych sposobów realizacji przepisów ustrojowych ustaw dotyczących samorządu terytorialnego.
Jednakże zasady interpretacji uchwał rady gminy nie mogą odbiegać od powszechnie przyjętych reguł wykładni. Oznacza to, że poglądy reprezentantów strony skarżącej jakkolwiek - mogące mieć znaczenie dla praktycznego sposobu realizacji uchwały nie mogą zmieniać ocen płynących z analizy tekstu kwestionowanej części uchwały.
Do tego typu argumentacji zaliczyć należy twierdzenie, iż opinia Komisji nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wykonanie budżetu przez Zarząd Miasta, gdyż ta część budżetu była już wykonana i nie skutkowałoby to zmianą budżetu.
Dla rozumienia terminu "po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji" zgodnie z regułami etnicznego języka polskiego niezbędne było uwzględnienie jego zastanej już treści. Uzasadnienie powyższej tezy wynika z zastosowania metody wykładni językowej mającej - zdaniem Sądu - pierwszeństwo przed innym metodami interpretacyjnymi.
Dla rozstrzygnięcia sporu podstawowe znaczenie miały rygory wynikające z publicznoprawnego charakteru samorządu gminnego, a więc również - wypływające z tej tezy wnioski - że uchwały organów samorządu o tyle mogą być uznane za legalne, o ile wskazują właściwą podstawę prawną, na której zostały wydane. Za nietrafne uznać należy stanowisko strony skarżącej, które sprowadza się do podniesienia okoliczności, iż ustanowiona przez Radę Miasta regulacja pozostaje bez wpływu na realizację uprawnień Zarządu.
Organem wykonującym budżet, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jest zarząd gminy i to on ponosi odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy.
Wykonując budżet, zarząd obowiązany jest stosować zasady gospodarki finansowej określone w art. 92 ustawy o finansach publicznych. Przepis pkt. 3 art. 92 stanowi, zaś, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny. Wyraźnie z tego wynika, iż ustawodawca precyzyjnie określił organ gminy odpowiedzialny za realizację zadań zapisanych w rocznym planie finansowym. Nie wskazał przy tym żadnych kompetencji do współuczestniczenia w tych działaniach dla innych organów (podmiotów).
Odwołanie się przez stronę skarżącą do regulacji regulaminowych nie zmienia wyżej wyrażonych ocen, a to z tego względu, iż opiniowanie spraw związanych z budżetem i gospodarką finansową nie jest kompetencją władczą. Konstrukcja zakwestionowanego postanowienia paragrafu 2 uchwały Rady Miasta idzie znacznie dalej niż kompetencje wynikające z przepisów wewnętrznych. Rozróżnienie pomiędzy opiniowaniem spraw przekazanych Komisji przez Radę, a koniecznością uzyskania przez Zarząd pozytywnej opinii dla wykorzystania środków kredytowych jest oczywiste i nie wymaga dodatkowych rozważań. Uwzględniając konsekwencje powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wydana została bez naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 27 ust.1 powołanej poprzednio ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późniejszymi zmianami) orzec należało jak w sentencji.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster