 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 637 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159912521 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 27 marca 2002 r. (Sygn. akt I SA/Łd 1568/01)
Wysłany dnia 07 Kwi, 2005 - 11:17 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2002 r. sprawy ze skargi Miasta Skierniewice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 26 lipca 2001 r. Nr 26/163/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXVII/86/01 Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie zmian w planie dochodów i wydatków budżetu Miasta Skierniewice na 2001 r. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2002 r. sprawy ze skargi Miasta Skierniewice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 26 lipca 2001 r. Nr 26/163/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXVII/86/01 Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie zmian w planie dochodów i wydatków budżetu Miasta Skierniewice na 2001 r. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
UZASADNIENIE
Uchwałą Nr 26/163/2001 z dnia 26 lipca 2001 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność niektórych postanowień uchwały Nr XXXVII/86/01 Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie zmian w planie dochodów i planie wydatków budżetu Miasta Skierniewice na 2001 rok i ustaliło budżet w kwestionowanej części uchwały. Zakwestionowana część uchwały dotyczyła zmniejszenia planowanych do uzyskania dochodów z tytułu dochodów z najmu lokali w komunalnych zasobach mieszkaniowych, co było konsekwencją oddania w nieodpłatne użytkowanie - w zwykłej formie pisemnej - na czas nieoznaczony nieruchomości komunalnych położonych w Skierniewicach, na rzecz Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Spółki z o. o. W dniu 3 stycznia 2001 r. podpisano bowiem umowę bez zachowania właściwej formy. Wyłączenie powyższych dochodów nastąpiło w wyniku podjęcia przez Radę Miasta Skierniewice uchwały z dnia 28 lutego 2001 r., zgodnie z którą Rada Miasta wyraziła Zarządowi Miasta zgodę na oddanie w nieodpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony nieruchomości komunalnych. Wyłączenie dochodów nastąpiło jednak w dniu 28 czerwca 2001 r. - kwestionowaną uchwałą - przed aktem notarialnego przekazania nieruchomości. Podpisanie aktu notarialnego w dniu 13 lipca 2001 r. dało podstawę prawną do wyłączenia powyższych dochodów z budżetu - przed tą datą powinny one znaleźć się w budżecie.
Zdaniem Kolegium RIO ZGM nie jest jednostką organizacyjną gminy w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem umowa o oddanie w nieodpłatne używanie nie mogła być podstawą przekazania dochodów tej spółce.
Czynsz z lokali stanowiących własność gminy najemca obowiązany był płacić gminie.
Na uchwałę organu nadzoru złożona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. W skardze podniesiono możliwość obrotu nieruchomościami we wszystkich formach prawnych dopuszczonych przepisami kodeksu cywilnego oraz zarzucono Kolegium absolutne wyłączenie możliwości przekazania spółce nieruchomości do nieodpłatnego używania. W dalszych wywodach strona skarżąca powołała się na wynikającą z kodeksu cywilnego zasadę swobody umów oraz podniosła brak podstaw do wprowadzenia po stronie dochodów budżetu miasta dochodów z czynszów najmu lokali komunalnych, bowiem Miasto nie jest stroną tych umów.
Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o oddalenie skargi. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zaakcentowało, że nigdy nie kwestionowało możliwości obrotu nieruchomościami komunalnymi we wszystkich formach dopuszczonych przepisami prawa. Jednakże wbrew stanowisku strony skarżącej stwierdziło, że powoływanie się w tym przypadku wyłącznie na przepisy kodeksu cywilnego i wynikającą z niego zasadę swobody umów jest działaniem niewystarczającym.
Gmina jako komunalna osoba prawna podlega bowiem nie tylko regulacjom kodeksu cywilnego, ale również przepisom ustaw szczególnych regulujących dany zakres działalności - w przedmiotowej sprawie odwołano się do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Kolegium "nie wyłączyło możliwości przekazania spółce nieruchomości do nieodpłatnego używania", a jedynie wskazało na konsekwencje zawarcia takiej umowy stwierdzając, iż taki stosunek obligacyjny nie może być podstawą do wyłączenia dochodów z tych nieruchomości dochodów budżetu Miasta. Zdaniem Kolegium umowa oddająca nieruchomości gminne podmiotom do nieodpłatnego używania nie skutkuje - z mocy art. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wyłączeniem tych nieruchomości z zasobu nieruchomości komunalnych, co powoduje, iż zgodnie z przepisami art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 3 pkt 8 ustawy 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) dochody z tych nieruchomości winny stanowić dochód gminy.
Kolegium stanęło na stanowisku, iż podstawą do wyłączenia wskazanych kwot z dochodów gminy mogłoby być ustanowienie prawa użytkowania nieruchomości, które wówczas nie wchodziłyby w skład gminnego zasobu nieruchomości. Ze względu na to, iż użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, dla jego ustanowienia niezbędne było zachowanie formy aktu notarialnego, co wynika wprost z art. 245 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do ustanawiania ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności.
Stanowisko zdają się również potwierdzać - zdaniem Kolegium RIO - działania strony skarżącej, która w dniu 13 lipca 2001 r. złożyła odpowiednie oświadczenie woli w formie aktu notarialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przypomnieć na początek należy, iż ustawodawca położył wyraźny nacisk na sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, iż tylko wtedy, gdy nastąpi naruszenie prawa uprawnione są ingerencje organów nadzoru.
Zdaniem Sądu podstawowym obowiązkiem organu nadzoru jest zatem wskazanie i należyte uzasadnienie przepisu prawa, który został naruszony lub z którym podjęta, podlegająca nadzorowi uchwała była sprzeczna. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że w uchwale Rady Miasta nastąpiła niezgodność z przepisami art. 54 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. 9 samorządzie gminnym w związku z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego , a także art. 5 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 120, poz. 787 z późniejszymi zmianami).
Zdaniem Sądu tego rodzaju diagnoza prawna nie jest trafna.
Po pierwsze zważyć należy, iż z mocy wcześniejszej umowy nieruchomości komunalne przekazane były Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej. U podstaw zaprezentowanych przez organ ocen leży zatem w istocie zakwestionowanie prawidłowości tej umowy. Wynika z tego również konsekwencja w postaci tego, iż odpowiednie kwoty - tak przynajmniej należy to rozumieć z wywodów Kolegium - nie zasiliły za przedmiotowy okres budżetu Miasta. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika czy w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały kwoty te faktycznie w odpowiedniej wysokości zasilały ZGM. Nie jest wykluczona teza - do której Kolegium się nie odniosło - że bezprzedmiotowe było planowanie środków (za okres poprzedzający podjęcie uchwały ), które spółka ZGM już otrzymała. Jeżeli założyć, że z istoty budżetu wynika, iż jest on planem finansowym, to wymagało rozważenia czy rzeczywiście bezprawna jest uchwała konstatująca nieuzyskanie zakładanych dochodów, skoro podejmowana była post factum.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - na tle spraw o innym charakterze - reprezentowany był pogląd przyznający organom administracyjnym, w szczególności podatkowym, uprawnienie i obowiązek oceny skutków prawnych umowy pod kątem jej znaczenia dla celów publicznoprawnych. Zakładano przy tym, że względnie obowiązujący ( dyspozytywny) charakter przepisów prawa cywilnego.
Przy dokonywaniu analizy skutków następujących w tej sferze pierwszeństwo ma zatem ocena treści czynności prawnej przed jej formą. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie, że nie można mówić o obowiązku organów - w tym również organów nadzoru - respektowania takich postanowień kontraktowych, które zmierzają do obejścia przepisów publicznoprawnych.
W analizowanym przypadku problem sprowadza się do tego czy - wobec zaszłości faktycznych - Rada Miasta nadal była uprawniona planować dochody w pełnej rocznej wysokości. Wpływ należnych kwot do budżetu nastąpiłby nie tyle z tytułu czynszów i nie od najemców - co zdaje się sugerować ocena Kolegium - ile od spółki, która korzystałaby z nich bezprawnie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie ma też danych co do przesłanek, na podstawie których ustalono zwiększenie dochodów budżetu o wskazaną w uchwale nadzorczej kwotę 808 000 zł. Tego rodzaju mankament uniemożliwia dokonanie właściwej oceny rozstrzygnięcia i stanowi wystarczającą przesłankę jego uchylenia. Jednakże u merytorycznych podstaw wadliwości leży kwestia interpretacji przepisu art. 18 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Zdaniem Sądu z powołanego przepisu nie wynika bynajmniej zakaz oddawania tych nieruchomości w użyczanie innym podmiotom.
Zważyć należało bowiem na treść art. 13 ust. 1 tej samej ustawy, z którego wynika, iż z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.
Relacja pomiędzy zasadą (art. 13 ust. 1) a regulacją art. 18 wydaje się nie wzbudzać zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych.
Skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd strony skarżącej, iż Kolegium RIO nie analizowało treści tego przepisu i wyciągnęło - przynajmniej pochopne wnioski - pomijając istotny dla sprawy wynik wewnętrznej wykładni systemowej. Zwrot użyty w art. 18 "mogą " nie oznacza przecież, iż uchylone zostały reguły wynikające z przepisu art. 13 ust. 1. Oznacza on, że jednostki organizacyjne mogą korzystać ze wskazanych form (trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczanie), gdyż "nie mogą" ich nabyć np. w drodze sprzedaży. W konsekwencji Sąd nie dostrzega rygorów, które stanowiłyby o konieczności podjęcia zaskarżonej uchwały w przedstawionym do oceny brzmieniu. Sądowa kontrola aktów i czynności administracyjnych jest sprawowana pod względem ich legalności to jest zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie bada tych aktów i czynności (rozstrzygnięć nadzorczych) pod względem ich celowości czy też słuszności (zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz.U. nr 74 poz. 368 z późniejszymi zmianami).
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 24 ust. 2 powołanej poprzednio ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzec należało jak w sentencji.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster