 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 653 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159919256 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 2 lipca 2001 r. (Sygn. akt I SA/Łd 395/01)
Wysłany dnia 07 Kwi, 2005 - 13:08 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Gminy Galewice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izba Obrachunkowej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2001 r. Nr 3/9/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Galewicach nr XVIII/111/00 w sprawie obniżenia ceny skupu żyta dla celów obliczenia podstawy podatku rolnego - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Gminy Galewice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izba Obrachunkowej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2001 r. Nr 3/9/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Galewicach nr XVIII/111/00 w sprawie obniżenia ceny skupu żyta dla celów obliczenia podstawy podatku rolnego - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
UZASADNIENIE
Rada Gminy w Galewicach dnia 15 grudnia 2000 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/111/00 w sprawie obniżenia ceny skupu żyta służącej jako podstawa do obliczania podatku rolnego na terenie gminy Galewice.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi Uchwałą Nr 3/9/2001 z dnia 19 stycznia 2001 r. stwierdziło nieważność wymienionej wyżej uchwały.
W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwała Rady Gminy w Galewicach została podjęta z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 1982 roku o społeczno - zawodowych organizacjach rolników (Dz.U. Nr 32, poz. 214 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno - zawodowych organizacjach rolników (Dz.U. Nr 27, poz. 132 z późn. zm.), bowiem przed podjęciem uchwały nie zasięgnięto opinii organizacji rolników działających na terenie Gminy Galewice, w tym NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność".
Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, Rada Gminy Galewice złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały (rozstrzygnięcia nadzorczego). Zdaniem skarżącej uchwała Kolegium RIO jest bardzo krzywdząca, gdyż obniżenie cen skupu żyta było zasadne i bardzo korzystne dla podatników. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. Nr 94 z 1993 r., poz. 431 z późniejszymi zmianami) uprawnia Radę Gminy do podjęcia uchwały o obniżeniu cen skupu żyta przyjmowanych jako podstawę obniżenia podatku rolnego na terenie Gminy. Z tego uprawnienia Rada Gminy skorzystała mając na uwadze przede wszystkim sytuację ekonomiczną i majątkową osób zobowiązanych do ponoszenia opłat z tytułu podatku rolnego. Społeczeństwo gminy jest biedne, panuje duże bezrobocie, grunty rolne są niskiej klasy, gospodarstwa mało zmechanizowane.
Strona skarżąca poddała również w wątpliwość legalność działania NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność" na terenie Gminy. Pomimo licznych próśb skierowanych do Związku skarżącej nie zostały przedłożone dokumenty potwierdzające jego rejestrację.
Jako dodatkowy argument skarżąca podniosła również fakt, że odbiorcami uchwały jest znacznie szerszy krąg osób niż rolnicy indywidualni, co wynika z art. 3 ustawy o podatku rolnym, który stanowi, że obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego ciąży na osobach fizycznych, osobach prawnych i innych jednostkach organizacyjnych. Związek zawodowy rolników indywidualnych nie reprezentuje zatem interesów wszystkich zainteresowanych.
Skarżąca stwierdziła ponadto, że brak konsultacji podjętej uchwały ze związkami zawodowymi był uchybieniem mało istotnym w porównaniu ze społecznym aspektem sprawy i korzyścią jaką w wyniku jej podjęcia odnieśliby podatnicy w tym rolnicy indywidualni reprezentowani przez związek.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje prawa Rady Gminy do podjęcia uchwały obniżającej cenę skupu żyta do podstawy obliczania podatku rolnego na terenie gminy Galewice, a także zasadności obniżenia ceny oraz względów jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Galewice przez Kolegium stanowił brak konsultacji z NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność" w Galewicach przed jej podjęciem wymagany przepisami ustawy o społeczno - zawodowych organizacjach rolników oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno - zawodowych organizacjach rolników.
Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o związkach zawodowych rolników indywidualnych (Dz.U. Nr 20, poz. 106) stanowi, że związki działające na podstawie ustawy mają prawa i obowiązki jakie przepisy ustaw przyznają społeczno - zawodowym organizacjom rolników w zakresie reprezentacji i obrony praw oraz interesów rolników.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno -zawodowych organizacjach rolników organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz państwowe jednostki organizacyjne, a także organizacje spółdzielcze i inne organizacje powołane do wykonywania zadań na rzecz rolnictwa indywidualnego zobowiązane są do współdziałania z organizacjami rolników w sprawach określonych w art. 4 ust. 1 i 3.
Obowiązek organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ich współdziałania z organizacjami rolników w sprawach wymienionych w art. 4 ust. 1 i 3 w tym formy obowiązkowego zwracania się do tych organizacji o opinie w określonych sprawach określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno -zawodowych organizacjach rolników (Dz.U. Nr 27, poz. 132 z późn. zm.). W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do współdziałania z organizacjami rolników oraz do wnikliwego rozpatrywania zgłoszonych przez nie opinii, wniosków, postulatów, żądań oraz propozycji regulacji prawnych dotyczących interesów społecznych i zawodowych rolników indywidualnych.
Ust. 2 tego paragrafu zawiera katalog spraw, w których organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane współdziałać, informować, bądź zasięgać opinii organizacji rolników. Katalog ten nie obejmuje uchwał (aktów prawnych) uchwalonych przez rady gmin dotyczących pośrednio lub bezpośrednio podatków rolników indywidualnych. Jednakże nie jest to katalog zamknięty na co wskazują użyte w tym przepisie wyrazy "w szczególności" i "zwłaszcza".
Stosownie do postanowień § 2 pkt 1 rozporządzenia, zasięganie opinii w sprawach. o których mowa w § 1 ust. 1 odbywa się w formie przesłania projektów aktów prawnych.
Z przepisu tego w związku z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przesłanie projektów uchwał organów gmin (§ 2 ust. 3) celem zasięgnięcia opinii organizacji rolników (gminnych związków rolników) podlegają uchwały dotyczące interesów społecznych i zawodowych rolników indywidualnych. Zdaniem Kolegium Izby opinii organizacji rolniczych podlegają więc uchwały w sprawie obniżenia cen skupu żyta mimo, iż nie są one skierowane bezpośrednio do rolników dotyczą jednak interesów społecznych i zawodowych wszystkich rolników indywidualnych.
Skarżąca Rada Gminy w Galewicach o fakcie braku dowodu rejestracji związku zawodowego rolników indywidualnych nie podnosiła przed Kolegium Izby mimo, że została zaproszona na posiedzenie, które odbyło się w dniu 19 stycznia 2001 r. Wniosek skierowany przez Przewodniczącego Zarządu Gminnego NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność" w Galewicach o unieważnienie uchwały Rady Gminy Galewice nie budził wątpliwości co do legalności działania tego związku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na jakość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Bez wątpliwości bowiem proces dokonywania subsumcji stanu faktycznego pod określone normy prawne, aczkolwiek z odrębnościami wynikającymi z istoty postępowania nadzorczego, ma dla prawidłowości (legalności) równie istotne znaczenie, jak wskazanie właściwej podstawy prawnej.
Jeżeli zatem - i to także nie podlega kwestii - rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter wyjątkowy i powoduje ingerencję w sferę samorządności gminy, to powinno ono starannie odtwarzać okoliczności powołane jako stan faktyczny.
W wielu przypadkach - zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o naruszenie prawa materialnego - ustalenia sprowadzają się do analizy przedkładanych Kolegium RIO uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże w sprawie niniejszej idzie o naruszenie procedury - zakwalifikowane jako istotne - sprowadzające się do zaniechania konsultacji z związkami zawodowymi rolników.
Oznacza to konieczność przeprowadzenia przez Sąd administracyjny ocen czynności postępowania dowodowo - wyjaśniającego i dokonanych na tej podstawie ustaleń faktycznych.
Dla rozstrzygnięcia sporu istotne znaczenie mają rygory wynikające z publicznoprawnego charakteru samorządu terytorialnego, w tym gminnego, a więc również - wypływające z tej tezy wnioski - że uchwały organów samorządu o tyle mogą być uznane za legalne, o ile wskazują właściwą podstawę prawną, na której zostały wydane.
Okoliczność taka nie może być jednak oceniana w zupełnym oderwaniu od przedmiotu uchwały, podobnie jak nie można pominąć procedury jej podejmowania. Wadliwe jest bowiem zarówno podjęcie uchwały z naruszeniem przepisu prawa materialnego, jak i regulacji proceduralnych.
Przy zarzucie sformułowanym przez organ nadzoru niezbędne było - zdaniem Sądu - posiadanie wiedzy co do tego, że wymagane przez ten organ konsultacje rzeczywiście mogły się odbyć.
Obowiązany był on zatem do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.
Skoro badanie uchwały winno następować wedle stanu z daty jej podjęcia, to uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musiało wskazywać podstawę wiedzy co do faktu, że na terenie skarżącej gminy funkcjonowały organizacje rolników.
Analiza uzasadnienia, ani - co mniej ważne protokołu z posiedzenia Kolegium – nie dostarcza danych do stwierdzenia, że organ nadzoru dysponował taką wiedzą. Wad tych można było uniknąć poprzez uzyskanie danych rejestrowych, stanowiących wyraz bezpośredniego ustalenia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności.
Nie może być to - co oczywiste - zabieg ograniczający się do ogólnikowego wskazania jednostki redakcyjnej tekstu aktu prawnego. Adresat rozstrzygnięcia ma prawo oczekiwać, że zawarte w jego treści argumenty w pełni i przekonywująco opiszą przyjęte przez organ stanowisko.
Z materiałów przedłożonych w trakcie postępowania sądowego wynika, że w dniu 11 stycznia 2001 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wpłynęło pismo z dnia 27 grudnia 2000 r., adresowane do Wojewody Łódzkiego podpisane przez Kazimierza Kiełbasę używającego tytułu Przewodniczący Zarządu Gminnego NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność".
Strona skarżąca przedłożyła nadto szereg pism wzywających także Kazimierza Kiełbasę do przedłożenia dokumentów rejestrowych (notatki z dnia 26 stycznia 2001 r., 5 lutego 2001 r., pismo do Rady Wojewódzkiej NSZZ RI "Solidarność" z dnia 6 lutego 2001 r., z dnia 28 lutego 2001 r., z dnia 4 czerwca 2001 r.). Dopiero pismem z dnia 18 czerwca 2001 r. Pełnomocnik NSZZ RI "Solidarność" na Województwo Łódzkie oświadczył, że Zarząd Gminny w Galewicach wybrany został w dniu 19 lutego 2001 r. we wskazanym w piśmie składzie (w tym K. Kiełbasa). Poprzestał jednak na informacji o powyższym.
Niezależnie zatem od oceny pisma Pełnomocnika NSZZ RI "Solidarność", w szczególności odnośnie tego czy oświadczenie zastępuje przedłożenie dokumentów, o które zwracała się strona skarżąca podnieść trzeba, iż przed podjęciem uchwały Rada Gminy nie dysponowała - obiektywnie jak wskazuje zawartość akt - nawet tego rodzaju wiedzą. Dodać trzeba, że nawet w odpowiedzi na skargę organ nadzoru powołuje brak konsultacji ze związkami zawodowymi podnosząc jedynie, że o faktu braku dowodu rejestracji nie podnoszono w trakcie posiedzenia Kolegium RIO.
Głównym mankamentem postępowania przed organem pozostaje jednak nie wyjaśnienie źródła wiedzy o konieczności konsultacji kwestionowanej uchwały akurat z tym związkiem rolników. Podstawowe znaczenie ma zatem jakość wywodu organu nadzoru, gdyż - zdaniem Sądu - to na nim ciążył obowiązek udowodnienia, iż wymagana konsultacja była możliwa.
Ustawodawca kładzie wyraźny nacisk na sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, co przekłada się na obowiązek każdorazowego formułowania zwrotu stosunkowego (relacji) pomiędzy naruszeniem a odpowiednią (naruszaną) normą prawa.
Innymi słowy tylko wtedy, gdy nastąpi naruszenie prawa uprawnione są ingerencje organów nadzoru.
Zdaniem Sądu podstawowym obowiązkiem organu nadzoru jest wskazanie i należyte uzasadnienie przepisu prawa, który został naruszony lub z którym podjęta, podlegająca nadzorowi uchwała była sprzeczna.
Nie zastąpią realizacji tego obowiązku rozważania natury formalnej.
Analiza dowodów i ocena materiału dowodowego powinna być zatem dokonana nie później niż w momencie wydania uchwały rozstrzygającej sprawę, a motywy rozstrzygnięcia mają wynikać z uzasadnienia decyzji, Jako jej integralnej części. Nie jest dla nich odpowiednim miejscem zawartość odpowiedzi na skargę. Strona otrzymując orzeczenie (w tym przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze) powinna bez wątpliwości ustalić zakres swoich praw i obowiązków.
Nie daje ku temu odpowiednich podstaw analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wątpliwości w tej mierze nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść skarżącej.
Wprawdzie organ podkreśla w sprawie niniejszej, że obowiązek konsultacji ma swoje źródła w ustawie i innych przepisach prawa, ale po raz kolejny dodać trzeba, iż każde rozstrzygnięcie obowiązek ten konkretyzujące (stawiające zarzuty) musi być poprzedzone niewadliwie przeprowadzonym procesem ustalenie stanu faktycznego.
Dane te powinny być przedstawione tak, aby można było skontrolować czy przyjęte ustalenia są prawidłowe i nie zawierają błędu.
Nie odejmując organom nadzoru prawa do przeprowadzenia zabiegów interpretacyjnych wskazać należy, że w sprawie niniejszej użyte metody ustalenia stanu faktycznego okazały się zawodne.
Nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego jest opieranie rozstrzygnięcia nadzorczego o pismo osoby, która nie wykazuje, iż ma uprawnienia do występowania w sprawie jako przedstawiciel jednego z podmiotów mogących uczestniczyć w procesie podejmowania uchwał przez organy samorządu terytorialnego.
Tak bowiem należało potraktować pismo z dnia 27 grudnia 2001 r. podpisane przez Kazimierza Kiełbasę. Odmienne rozumowanie - nie zasługujące na aprobatę - prowadziłoby do uznania prawa organu nadzoru, do stwierdzania nieważności uchwał rad gmin w sprawach, w których nie można było ustalić podmiotu uprawnionego do wzięcia udziału w konsultacjach (a nawet w wypadku jego nieistnienia) .
Nie jest pierwszorzędnym celem działania organów nadzoru stosowanie niedopuszczalnych uproszczeń. Przedstawiony wywód stał się podstawą uchylenia zaskarżonej uchwały. W świetle powyższego zbędne stały się rozważania w przedmiocie pozostałych argumentów stron sporu.
Sądowa kontrola aktów i czynności administracyjnych jest sprawowana pod względem ich legalności to jest zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie bada tych aktów i czynności (rozstrzygnięć nadzorczych) pod względem ich celowości czy też słuszności zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 z późniejszymi zmianami).
Zauważyć nadto trzeba, że jedynym kryterium w tej mierze przysługującym regionalnym izbom obrachunkowym jest kryterium legalności. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy powinno opierać się na konkretnym, odpowiednim, podlegającym wymiernej i obiektywnej ocenie, wszechstronnym, dokładnym i wnikliwym postępowaniu dowodowym; na przedstawionych następnie -zgodnie ze stosownymi wymogami procesowymi - uzasadnionych ustaleniach i ocenach faktycznych i prawnych w przedmiocie ważności kwestionowanej uchwały.
Postępowanie dowodowe, oznaczające konkretne, weryfikowalne ustalenia, oceny i uzasadnienia w tym przedmiocie, to - dla prawidłowego, legalnego rozstrzygnięcia sprawy - ma znaczenie zasadnicze, inne aniżeli przywołanie treści przepisów i zacytowanie uwag natury interpretacyjnej orzecznictwa, na czym organ nadzoru w istocie poprzestał.
Z przepisów ustrojowych wynika też jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony, ani też obowiązany do udowadniania i uzasadniania rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej za organ, który już uprzednio, jako gospodarz odrębnego postępowania zakończył, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, stosowną uchwałą kontrolowane postępowanie Rady Gminy Galewice.
Na podstawie art. 24 ust. 2 powołanej poprzednio ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzec należało jak w sentencji.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster