 |
 |
 |
| |
Aktualnie online
Aktualnie jest 594 gości i 0 użytkowników online
Jesteś anonimowym użytkownikiem. Możesz się zarejestrować klikając tutaj
Wizyt w serwisie: 159925115 |
|
 |
 |
 |
|  |
|
|
|
| |
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 8 września 2000 r. (Sygn. akt I SA/Po 623/2000)
Wysłany dnia 23 Paź, 2002 - 15:44 przez Lidka   |
|
 |
|
 |
| |
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu
po rozpoznaniu w dniu 08 września 2000 r. sprawy ze skargi Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 27 grudnia 1999 r. Nr 6161/99 w przedmiocie nieważności uchwały:
1. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej zwiększeń i zmniejszeń wydatków z podziałem na paragrafy w załącznikach nr 2, nr 3 i nr 5 do uchwały nr 86/99 Zarządu Powiatu w Pile z dnia 29 listopada 1999 r. oraz postanowień §§ 3 i 4 powyższej uchwały.
2. W pozostałym zakresie skargę oddala.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 8 września 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu
po rozpoznaniu w dniu 08 września 2000 r. sprawy ze skargi Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 27 grudnia 1999 r. Nr 6161/99 w przedmiocie nieważności uchwały:
1. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej zwiększeń i zmniejszeń wydatków z podziałem na paragrafy w załącznikach nr 2, nr 3 i nr 5 do uchwały nr 86/99 Zarządu Powiatu w Pile z dnia 29 listopada 1999 r. oraz postanowień §§ 3 i 4 powyższej uchwały.
2. W pozostałym zakresie skargę oddala.
UZASADNIENIE Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą nr 6161/99 z 27.12.1999 r. orzekło nieważność uchwały nr 86/99 Zarządu Powiatu w Pile z 29.11.1999 r. w sprawie zmian w wydatkach budżetu powiatu na 1999 r. - w części dotyczącej zmniejszenia i zwiększenia wydatków w załącznikach Nr 2, Nr 3 i Nr 5 oraz postanowień § 3, 4 i § 6 tej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje się, iż na podstawie prawnej badanej uchwały nie wskazano art. 126 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych, stanowiącego podstawę opracowania układu wykonawczego budżetu. Również tytuł uchwały wskazuje, że przedmiotowa uchwała dotyczy zmian w budżecie, a nie opracowania układu wykonawczego. Kolegium wskazuje, że układ wykonawczy budżetu jest innym dokumentem planistycznym i powinien zostać ustalony przez zarząd w oddzielnej uchwale. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnia się, iż zarząd powołując się na udzielone przez radę upoważnienie do dokonywania zmian w budżecie, dokonał zmian w planie wydatków budżetu powiatu polegających na przeniesieniu wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach działów. Z treści przedstawionych zmian wynika, że zmiany w wydatkach budżetu polegają na zmniejszeniu bądź zwiększeniu kwot wydatków w paragrafach i niektórych rozdziałach. Rada powiatu uchwaliła 29.03.1999 r. budżet w szczegółowości do działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, z wyodrębnieniem grup wydatków bieżących i majątkowych. § 9 uchwały budżetowej uprawnia zarząd do dokonywania przeniesień między rozdziałami w ramach działu oraz do zmian wielkości grup wydatków określonych w załączniku nr 2 do uchwały budżetowej przy ustalaniu wydatków w podziale na paragrafy. Skoro rada uchwaliła wydatki budżetowe bez podziału na paragrafy klasyfikacji budżetowej, to tym samym nie jest prawnie możliwe dokonywanie zmniejszenia i zwiększenia wydatków w zakresie, w jakim te wydatki nie zostały ustalone w budżecie. Zmiany w rozdziałach dotyczące przeniesień wydatków miedzy paragrafami przy niezmienionej kwocie wydatków w grupie "Pozostałe wydatki bieżące" są niezgodne ze szczegółowością budżetu oraz z udzielonym przez radę upoważnieniem. Tego rodzaju zmiany powinny zostać przyjęte w uchwale ustalającej układ wykonawczy w odniesieniu do dokonanych zmian w budżecie. Odnośnie zakwestionowanego § 6 uchwały zarządu wyjaśnia, że wykonywanie budżetu należy do zadań zarządu i tego obowiązku zarząd nie może przenieść na inne podmioty. Powierzenie wykonania uchwały skarbnikowi powiatu, kierownikom wydziałów starostwa czy dyrektorowi centrum pomocy rodzinie oznacza przeniesienie na wymienione podmioty obowiązków w zakresie wykonywania uchwały budżetowej, co jest sprzeczne z przepisem art. 32 ust. 2 pkt. 4 oraz 60 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarząd Powiatu w Pile w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdza, iż obowiązujące przepisy nie zabraniają uchwalania zmian budżetu w pełniejszej szczegółowości klasyfikacji budżetowej niż uchwalony budżet, a upoważnienie zawarte w uchwale budżetowej uprawnia do dokonywania przeniesień wydatków między rozdziałami i paragrafami. Zdaniem skarżącego, ustawa o finansach publicznych nie nakazuje uchwalenia budżetu w tej samej szczegółowości klasyfikacji budżetowej, nie zabrania też dokonywania zmian budżetu z ustaleniem klasyfikacji budżetowej pełniejszej niż. ustalona w uchwale budżetowej. Ustalenie zmian w większej szczegółowości klasyfikacji budżetowej zawsze daje możliwość ustalenia wydatków w mniejszej szczegółowości. Zdaniem skarżącego, uchwala w sprawie zmian w budżecie obejmuje także zmiany w układzie wykonawczym budżetu. Zdaniem skarżącego zarządu, powierzenie wykonania uchwały objętego rozstrzygnięciem nadzorczym przez podmioty wymienione w § 6 uchwały, nie narusza postanowień art. 32 ust. 2 pkt. 4 i art. 60 ustawy o samorządzie powiatowym. Określa jedynie osoby i jednostki organizacyjne, przy pomocy których zarząd wykonywać będzie obowiązki w zakresie realizacji budżetu. Powołuje się przy tym na treść art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym.
Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, z uzasadnieniem jak w swym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zarząd dokonując zmian w budżecie winien każdorazowo wykazać swoje uprawnienia do działania w granicach upoważnienia. opartego na ustawie albo uchwale rady. Przeniesienie wydatków między paragrafami winno zostać przyjęte w uchwale ustalającej układ wykonawczy budżetu. Odnośnie § 6 zakwestionowanej uchwały izba podtrzymuje swoje stanowisko, że powierzanie wykonywania budżetu innym podmiotom jest sprzeczne z art. 32 ust. 2 pkt. 4 oraz art. 60 ustawy o samorządzie powiatowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Gospodarka budżetowa każdego związku publicznoprawnego opiera się na tzw. zasadach budżetowych, rozumianych jako wymagania stawiane optymalnej gospodarce budżetowej, wzorcowej gospodarce budżetowej. których treść wynika z obowiązujących w danym czasie przepisów powszechnie obowiązujących. Zasady budżetowe wyznaczające reguły gospodarki budżetowej nie mają charakteru trwałego, ich liczba i treść podlega ciągłym zmianom, jak zmianom ulegają warunki społeczno-gospodarcze i polityczne, w których przychodzi działać jednostkom samorządu terytorialnego, co wpływa nie tylko na zasady budżetowe lokalnej gospodarki budżetowej, ale i na funkcje oraz zakres tychże budżetów. Zasady budżetowe jednostek samorządu terytorialnego nie są rozproszone w wielu aktach prawnych, takich np. Konstytucja RP z 3.04.1997 r., ustawa z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.), ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) czy ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 162, poz. 1119 ze zm.). Jedną z istotnych zasad budżetowych jest zasada szczegółowości budżetu. Pierwotnym motywem sformułowania zasady szczegółowości budżetu były przesłanki prawnopolityczne mające w systemie rządów przedstawicielskich ograniczenie uprawnień organów wykonawczo -zarządzających do swobodnego określenia wysokości dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwalając budżet określa tym samym zakres uprawnień i możliwości zarządu w zakresie wydatkowania zasobów pieniężnych. Zatem zarząd jednostki samorządu terytorialnego może wydawać pieniądze z budżetu lokalnego tylko na cele wymienione w uchwale budżetowej i w granicach w niej określonych. Im więcej pozycji zawiera uchwała budżetowa, im bardziej szczegółowa jest uchwała budżetowa rady powiatu, tym bardziej skrępowany i bardziej zależny jest od władzy stanowiącej zarząd powiatu. Szczegółowość uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona postanowieniami art. 124 ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych. Przepis ten przewiduje uchwalenie budżetu nie w pełnej klasyfikacji budżetowej, lecz jeżeli chodzi o wydatki, to w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem; wydatków bieżących, w tym w szczególności wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego, wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to jednak minimalny zakres uchwały jednostki samorządu terytorialnego i nie ma żadnych przeszkód do tego, by uchwała budżetowa była bardziej szczegółowa. Z treścią art. 124 ustawy o finansach publicznych konieczne było zatem synchronizowanie treści art. 126 ust. 1 pkt. 1 tej samej ustawy, w kwestii opracowania po uchwaleniu uchwały budżetowej przez radę tzw. układu wykonawczego budżetu samorządowego w pełnej już klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych. W ciągu 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej - zarząd opracowuje układ wykonawczy budżetu powiatu, rozpisując w nim dochody i wydatki na działy, rozdziały i paragrafy. W ramach takiego układu wykonawczego budżetu, zarząd powiatu nie może jednak dokonywać zmian uchwały budżetowej tworząc np. nowe zadania budżetowe. Nic natomiast nie stoi na przeszkodzie ku temu, by w trakcie roku budżetowego zarząd dokonywał zmian w samym układzie wykonawczym budżetu powiatu. W trakcie wykonywania budżetu samorządu terytorialnego dochodzi do konfrontacji z rzeczywistością. Prawo przewiduje możliwość korekty uchwał budżetowych albo przez radę, albo przez organ wykonujący budżet jakim jest zarząd powiatu. Zmiana uchwały budżetowej powiatu jest jednak czymś jakościowo innym od zmiany układu wykonawczego budżetu. Uprawnienia zarządu można podzielić w świetle regulacji prawnych zawartych w art. 128 ustawy o finansach publicznych na dwie grupy: na przysługujące zarządowi z mocy przepisów powyższej ustawy oraz przekazane zarządowi przez radę powiatu.
Wobec istnienia upoważnienia dla zarządu do dokonywania zmian w uchwale budżetowej powiatu i prawa zarządu powiatu do dokonywania, zmian w układzie wykonawczym budżetu powiatu pilskiego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się by zakwestionowana w tym zakresie przez organ nadzoru część uchwały nr 86/99 Zarządu Powiatu w Pile z dnia 29.11.1999 r. w sprawie zmian w wydatkach powiatu na 1999 r., obejmującej zmniejszenia i zwiększenia wydatków w paragrafach klasyfikacji budżetowej naruszała obowiązujące przepisy prawa. Dlatego w tym zakresie, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1905 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze. Podnoszony przez organ nadzoru brak pewnej przejrzystości w dokonywanych zmianach w wydatkach budżetu powiatu pilskiego na 1999 r. nie uzasadnia stosowania tak drastycznych środków oddziaływania władczego jak stwierdzenie nieważności uchwały zarządu. W interesie jawności finansów publicznych leży jednak, możliwość "odkodowania" treści budżetu po zmianach. Zarząd Powiatu w Pile powinien zatem w przyszłości dokonując zmian w budżecie powiatu czynić to chociażby z taką dokładnością i precyzją jak Minister Finansów w decyzji nr DP/W9/280/1/2000 z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie zmian w budżecie państwa na 2000 rok (Dziennik Urzędowy Ministerstwa Finansów nr 9, poz. 48). Obecny skład sądzący Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela jednocześnie stanowiska wyrażonego przez niektóre poprzednie składy orzekające sądu administracyjnego co do rozumienia i stosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm.) w przypadku uchwał zarządu powiatu w sprawie zmian w budżecie powiatu.
W świetle natomiast treści art. 60 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu, iż zarządowi powiatu przysługuję wyłącznie prawo dokonywania wydatków budżetowych - zasadne jest w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, - stwierdzające nieważność cesji uprawnień budżetowych zarządu powiatu na urzędników starostwa. Standardem prawnym współczesnych regulacji prawnych jest to, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego wykonuje uchwały budżetowe rady i ponosi wyłączną odpowiedzialność za jej wykonanie poprzez instytucję absolutorium budżetowego. Dlatego w tym zakresie na podstawie art. 27 pkt. 1 ustawy o NSA oddalono wniesioną skargę.
|
|
 |
 |
 |
|
|
Webmaster