POWIAT - kompetencje organów

Gość · Wysłany: Sro Sty 04, 2006 12:27 pm Temat postu: POWIAT - kompetencje organów

Kwestia kompetencji organów powiatu znajduje często odzwierciedlenie w orzecznictwie administracyjnym. Oto kolejna sprawa orzeczona przez NSA, a dotycząca obrotu akcjami w spółkach z udziałem powiatu (źródło: Gazeta Samorządu i Administracji Nr 026/2005 z dnia 2005-12-19)

Ustalenie w uchwale rady powiatu wymogu uzyskania zgody rady powiatu na zbycie przez zarząd udziałów i akcji stanowiących składnik mienia powiatu nie narusza podziału kompetencji między organami stanowiącymi i wykonawczymi powiatu. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2005 r. (sygn. akt II GSK 253/05), oddalając skargę kasacyjną wojewody d. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dotyczącego uchwały Rady Powiatu K. w sprawie zbywania udziałów i akcji.
Skarga do sądu administracyjnego I instancji
Wojewoda d. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu K. w części dotyczącej ustalenia, że zarząd powiatu może podjąć czynności zbycia udziałów dopiero, gdy rada powiatu uchwali zasady ich zbycia. Sąd oddalił skargę, stwierdzając, że uchwała nie narusza prawa. Wojewoda zaskarżył wyrok, wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej
Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 pkt 18 lit. g oraz art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. naruszenia zasad dotyczących podziału kompetencji między organami powiatu, powołując się na wynikający z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP podział na organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organem stanowiącym w powiecie jest rada powiatu, a wykonawczym zarząd powiatu, co wyraźnie wskazuje, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, na rozdział kompetencji organów stanowiących i wykonawczych w zakresie zarządu mieniem powiatu. Z treści art. 32 ust. 2 pkt 3 wojewoda wyprowadził wniosek co do funkcjonowania domniemania właściwości zarządu powiatu w tym zakresie, gdyż wykładnia językowa art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że rada powiatu określa jedynie zasady wnoszenia wkładów oraz nabywania i zbywania udziałów i akcji, nie podejmuje natomiast uchwał w indywidualnych sprawach. Zdaniem wojewody, normy upoważniające radę do podejmowania uchwał w zakresie zarządu mieniem powiatu są wyjątkiem od zasady gospodarowania mieniem przez zarząd.

Wykładnia przepisu, którego naruszenie zarzucono
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż objęty podstawą skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do istotnego zagadnienia podziału kompetencji między organami powiatu.
Według art. 169 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego (w tym powiaty) wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. W art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określono charakter rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, który wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. W art. 32 ust. 2. ustawy o samorządzie powiatowym wymieniono przykładowo zadania zarządu powiatu, w tym gospodarowanie mieniem powiatu.

Podział kompetencji a gospodarowanie mieniem komunalnym
Według art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji.
NSA wskazał, że w zakresie określenia kompetencji rad jednostek samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania mieniem tych jednostek, ustawy o samorządzie gminnym i powiatowym wykazują istotne odrębności.
Na terenie powiatu nie obowiązuje zasada domniemania kompetencji rady, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Równocześnie jednak konkretne kompetencje rady powiatu w zakresie spraw majątkowych określone są szerzej, niż ma to miejsce w przypadku rady gminy, która jest wyłącznie właściwa do podejmowania uchwał tylko w tych sprawach majątkowych, które przekraczają zakres zwykłego zarządu.
Z braku domniemania kompetencji na tle ustawy o samorządzie powiatowym nie znajdowałyby zastosowania poglądy, według których rada może przejąć do swojego rozpoznania wszelkie zadania organu wykonawczego, które w przepisach nie zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości organu. Jednak szerokie ujęcie kompetencji rady powiatu dotyczących spraw majątkowych sprzeciwia się stosowaniu wykładni sprowadzającej się do wyłączenia wszelkich ingerencji rady w proces wykonywania ustanowionych ogólnych reguł.
Powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo odnoszące się do określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości było o tyle nieprzydatne, że art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym funkcjonuje w powiązaniu ze szczegółowymi regulacjami dotyczącymi gospodarki nieruchomościami. Natomiast przytaczany pogląd co do braku kompetencji rady powiatu do wyrażania każdorazowej zgody na sprzedaż, nabycie czy obciążenie konkretnych nieruchomości dotyczył sytuacji braku uchwały określającej zasady, o jakich mowa w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym.
Motywy wyroku NSA
Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym nie można wprost lub przez wyprowadzanie domniemań wysnuć wniosku co do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu w zakresie zbywania udziałów i akcji będących składnikami mienia powiatu. W art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, inaczej niż w ustawie o samorządzie gminnym, nie wymieniono organu wykonawczego jako podmiotu dokonującego obrotu. Choć w art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu zaliczono gospodarowanie mieniem komunalnym, nie można przyjąć, by obrót akcjami lub udziałami należał do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Treść art. 12 pkt. 8 i art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że ustawodawca, przyznając kompetencje radzie w sprawach majątkowych powiatu, a zarządowi powierzając wykonywanie zadań z tego zakresu, wprowadził nie tyle ścisły podział kompetencji organów stanowiących i wykonawczych, co założył współdziałanie tych organów w zakresie obrotu udziałami i akcjami.
Termin „stanowienie” rozumiany jest jako stanowienie obowiązujących w obrębie jednostki samorządu terytorialnego reguł postępowania realizowanych przez organy wykonawcze. Mogą to być generalne i indywidualne reguły wiążące albo tylko inne organy jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostki organizacyjne, albo wszystkich mieszkańców, albo wszystkich, którzy na terytorium jednostki samorządu terytorialnego przebywają lub korzystają z jej usług. A skoro tak, to stanowienie obejmuje między innymi ustanawianie reguł postępowania co do wyodrębnionych zagadnień. Dlatego pojęcie zasad, o jakim mowa w art. 12 pkt 18 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, odnosi się również do określenia reguł postępowania co do skonkretyzowanych rodzajowo transakcji, zwłaszcza takich, których przedmiotem jest zbywanie udziałów i akcji. W sprawie niniejszej wymóg zgody rady powiatu odniesiono tylko do wyodrębnionego rodzaju obrotu, o jakim mowa w końcowej części art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, z wyłączeniem obejmowania i nabywania udziałów i akcji.
Zdaniem NSA, wykładnia gramatyczna nie daje podstaw do przyjęcia, by pojęcie zasad (reguł, norm) nie obejmowało możliwości wyodrębnienia, ze względu na kryterium rodzaju transakcji, różnych form współdziałania organów powiatu, w tym wyrażania stanowiska rady w postaci uchwały dotyczącej zgody na dokonanie obrotu lub jej braku.
Organ wykonawczy uprawniony jest do składania w imieniu powiatu, jako osoby prawnej będącej podmiotem stosunków cywilnoprawnych, oświadczenia woli w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów oraz akcji. Nie oznacza to swobody zarządu powiatu składającego oświadczenie woli. Zewnętrzne przejawy woli (oświadczenie woli) są konsekwencją woli wewnętrznej. W przypadku osób prawnych ustalanie woli wewnętrznej polega na współdziałaniu organów osoby prawnej. Nie ma przeszkód, by proces ustalania woli wewnętrznej osoby prawnej zróżnicować w zależności od rodzaju przygotowywanego oświadczenia woli, zwłaszcza w ten sposób, że wyodrębnione rodzajowo oświadczenia woli wymagają pełnej zgodności stanowisk organów, a w innych przypadkach wystarcza kierowanie się generalnie określonymi regułami.
W systemie prawnym wielokrotnie występują regulacje, zgodnie z którymi organ administracji publicznej przed podjęciem aktu lub dokonaniem czynności z zakresu administracji publicznej obowiązany jest uzyskać stanowisko, a nawet zgodę innego organu. Nie powoduje to utraty kompetencji przez rozstrzygający organ, nawet mimo związania stanowiskiem innego organu. Przykładowo art. 106 par. 1 k.p.a. przewiduje sytuację uzależnienia wydania decyzji administracyjnej od zgody innego organu, co nie powoduje utraty przez pierwszy z organów kompetencji do wydania decyzji. Podobnie wprowadzenie wymogu uzyskania zgody rady powiatu na zbycie przez zarząd powiatu udziałów lub akcji nie pozbawia zarządu powiatu kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem powiatu.
NSA orzekł, że ustalenie w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, wymogu uzyskania zgody rady powiatu na zbycie przez zarząd powiatu udziałów i akcji stanowiących składnik mienia powiatu nie narusza podziału kompetencji między organami stanowiącymi i wykonawczymi powiatu.
W tej sytuacji oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu.


	Web site derived from PostNuke , which is Free Software released under the GNU/GPL license Warunki użytkowania \| Polityka Prywatności \| Webmaster Copyright 2002- RIO Łódź