limity długu dla przedsiębiorstw

Gość

Czy może ktoś wypowiedzeć się: Czy istnieje jakaś granica jak w przypadku budżetówki, zaciągania kredytów przez przedsiębiorstwa?(czy są jakieś limity długu)

Gość

Szanowny Gościu.

W pytaniu dotyczącym długu publicznego przedsiębiorstw, zapewne chodziło Szanownemu Gościowi o "dług przedsiębiorstwa publicznego" - czyli takiego przedsiębiorcy w stosunku do którego podmiot sektora finansów publicznych jest podmiotem dominującym w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 16 ustawy - prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi.

Tu wypada zauważyć, że przedsiębiorstwa publiczne na mocy art. 5 pkt 11 ustawy o finansach publicznych nie wchodzą do "sektora finansów publicznych" wskutek czego ich gospodarka finansowa nie jest zaliczana do "finansów publicznych" w rozumieniu art. 6 ustawy. Pozostające w ich dyspozycji środki pieniężne nie stanowią "środków publicznych" w rozumieniu art. 3 ustawy o finansach publicznych, a dysponowanie nimi, co do zasady, nie podlega przepisom o zamówieniach publicznych.

Dlaczego zatem (za namową Szanownego Gościa) mamy przejmować się "długiem" przedsiębiorstw publicznych

Pytanie pobudza mimo to wyobraźnię i może być powodem do szeregu refleksji prawno-systemowych tak w zakresie praktyki przestrzegania prawa obowiązującego, jak i uwag i wniosków de lege ferenda.

Otóż w naszych warunkach prawnych, zadecydowanie o tym, czy określona sfera zadań z zakresu użyteczności publicznej będzie realizowana w formie jednostki budżetowej, czy w formach para-budzetowych (tj. zakładu, gospodarstwa pomocniczego itp), bądź będzie realizowana przez powołane w tym celu przedsiębiorstwo (przedsiębiorcę publicznego), czy w końcu przez "prywatnego operatora" - jest kwestią co do zasady, pozostawioną decyzji organu rządowego i władz suwerennego samorządu terytorialnego.
Poza przypadkami, gdy forma realizacji zadania narzucona zostaje wprost przepisem finansowym ustaw prawa administracyjnego (np. dla oświaty, dla działalności kulturalnej lub dla działalności w zakresie ochrony zdrowia) - w pozostałym zakresie o formie realizacji zadania publicznego decydują władze poszczególnych samorządów.
(* Bogactwa tych form dostarcza ustawa o finansach publicznych oraz Kodeks spółek handlowych. Można tutaj co najwyżej mieć pretensje do polskiego ustawodawcy, że nie przewidział w prawie polskim jakiejś pośredniej formy organizacyjno finansowej typu "agencja", która opiewałaby na odrębną od samorządu osobowość prawną. Prawo mogłoby zaliczać taką "agencję" do sektora finansów publicznych z art. 5 pkt 11, a nadto powinno zawierać przepisy dogodne dla transferów majątkowych między samorządem i takim podmiotem).

Jak na razie, nie zanosi się na zmiany, przez co samorząd w granicach obowiązującego prawa (tj. ustaw prawa administracyjnego i art. 17-23 ustawy o finansach publicznych) może samodzielnie decydować o formach prawnych i finansowych realizacji zadania publicznego. Stopień tej samodzielności jest znaczny i w niewielkim zakresie podlega ograniczeniom prawa.

W tym miejscu, aż prosi się o konstatację, że rozwiązania polskiego prawa odnośnie przepisów o sektorze finansów publicznych i przepisów o publicznych osobach prawnych w maksymalnym stopniu wykorzystują "zasadę neutralności prawa Wspólnoty Europejskiej wobec systemów własności istniejących w państwach członkowkich" (z art. 295 TWE).
Prawo traktatowe, ani inne normy acquis communataire nie wtrącają się do tego co państwa (i samorządy) czynią na podstawie prawa krajowego w zakresie "nacjonalizacji" lub "prywatyzacji" - tak w odniesieniu do zakresu spraw zaliczanych do usług publicznych, jak i w kwestii związanych z nimi przesunieć majątkowych.
W polskich warunkach klarownym jest zakres zadań publicznych i zakres odpowiedzialności władz samorządowych za realizację poszczególnych zadań. Gorzej już, gdy idzie o przepisy dotyczące majątku służącego zadaniom publiczny. Majątek publicznych chroniony jest przepisami o rachunkowości i przepisami o właściwości organów do podejmowania decyzji w przedmiocie zbycia lub obciążenia majątku. Innych organiczeń administracyjnych w zakresie dyscponowania majątkiem publicznym (poza nielicznymi wyjątkami) polskie prawo nie przewiduje. Dla przykładu, choć przepisy o komunalizacji wymuszają transfery do samorządu majątku Skarbu Państwa służącego wykonywaniu usług publicznych, mimo tego brak jest przepisów gwarantujących pozostanie tego majątku w sąmorządzie wraz z zadaniem publicznym. Decydując o prywatyzacji zadania samorzad zapomina niekiedy o tym, że prywatyzacja wykonawstwa zadań publicznych nie pozbawia tych zadań przymiotu "zadań publicznych" i nadal zadania i odpowiedzialność za ich wykonawstwo pozostaje po stronie wskazanego w ustawie organu adminsitracji (w tym również j.s.t.).

Co jednak czynić, gdy zadania w samorządzie pozostały lecz zlikwidowany został podmiot je wykonujący, a likwidacji towarzyszyła prywatyzacja majątku

Samorządy mogą więc w pełni swoich swobód decydować o sposobie realizacji zadania publicznego i o przeznaczeniu majątku, który co do zasady, poza majątkiem Instytucji Kultury wpisanym do "rejestru obiektów" (z art. 14 a\ ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), pozostawiony jest tak swobodzie w kwestii jego przeznaczenia, jak i jego zbycia.

Stąd miejsce zamieszczenia pytania przez Szanownego Gościa wydaje się być nie tylko "wyzywającym", ale przede wszystkim zasadnym, gdyż w obecnych warunkach prawnych jedynym, a równocześnie "pośrednim" przejawem organiczania swobód w wyborze formy organizacyjnej i zakresu majątku publicznego będą ograniczenia wynikające z krajowego prawa o pomocy publicznej dla przedsiębiorców, a od 1 maja 2004 r. - również implikację prawne wynikające z dotyczącego pomocy dla przedsiębiorców publicznych acquis communautaire.
Są to mimo wszystko ograniczenia pośrednie, ponieważ ze swego założenia, prawo o pomocy publicznej - działa w imię ochrony konkurencyjności - a jednym z jego ractio legis jest uczynienie transferów między organem założycielskim a prywatnym przedsiebiorcą bardziej przejrzystymi. Ograniczenia te mają wymiar materialnoprawny i formalnoprawny.
Pomoc musi być pomocą dobraną w granicach jednego z dozwolonych rodzajów pomocy z art. 9 i 12-22 ustawy z 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Nie może naruszać chroniącego konkurencję bezwzględnego zakazu pomocy z art. 8 ust.2.
Ponadto pomoc dla przedsiębiorcy publicznego, jak każda pomoc publiczna musi mieć jakiś "cel (przeznaczenie)", gdyż pomoc nienależna (art. 34), podobnie jak pomoc wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 35) podlegają zwrotowi do sektora finansów publicznych.
Pomoc przedsiębiorcy publicznemu (czyli udzielane na podstawie odrębnych ustaw ulgi podatkowe, pomoc infrastrukturalna, umorzenie należnośności z tytułu udzielonej pożyczki itp. ) musi również poddawać się wymaganiom formalnym: zwłaszcze wymogowi notyfikacji przez Prezesa UOKiK (a po akcesji "zgodzie" ze strony Komisji Europejskiej). Wymagania formalnoprawne to także szczegółowa sprawozdawczość od przedsiębiorców publicznych i rozbudowana rachunkowości u przedsiębiorcy publicznego dla kwot stanowiących pomoc publiczną.

Wspomieć należy na inne jeszcze i dość istotne ograniczenia systemowe współczesnego nam tolerowania przez organ założycielski nadmiernego zadłużania się ze strony przedsiębiorcy publicznego. Ustawy o pomocy publicznej nie należy bowiem utożsamiać wyłącznie z ochroną konkurencji, ale także z uregulowaniem pewnych relacjami pomiędzy organami państwa a obywatelami. Otóż transfery z sektora finansów publicznych do niezaliczanych do "sektora" przedsiębiorców publicznych jak każda pomoc poddawane są ogólnym zasadom dopuszczalności pomocy publicznej z art. 10 ustawy o pomocy publicznej (m-in. zasadzie transparecji, zasadzie korzyści publicznych, zasadzie subsydiarności, zasadzie efektywności). Właśnie te ostatnie zasady prawne powodują, że w pośredni sposób (dzięki przymusowi analiz ekonomicznych) chronionym pozostaje majątek służący realizacji zadań i usług użyteczności publicznej.

W świetle prawa o pomocy publicznej władza publiczna nie może już w tak łatwy sposób ratować zadłużonego przedsiębiorcy drogą jego dokapitalizowania, bądź umarzania mu pożyczki, czy przejęcia uprzednio poręczonego zadłużenia (tak jak to np. czyni się wobec spzoz'ów). Pozytywnym działaniem prawa jest również to, że władza nie może w łatwy sposób, a ze szkodą dla społeczności lokalnej dofinansowywać przedsiębiorcę publicznego w celu zwiększenia jego "wartości" przed jego prywatyzacją lub przejęciem przez jego wierzycieli.

Dlatego w związku cennym pytaniem Gościa należy mówić o sui generis pośrednim limitowaniu zadłużenia przedsiębiorców publicznych przez przepisy o pomocy publicznej..
Limitującymi są ww. przepisy chroniące zasadę wolnego rynku i konkurencji oraz przepisy art. 10 ustawy o pomocy publicznej. W następstwie ich działania to sektor finansów publicznych powinien dość dokładniej (niż poprzednio) analizować sytuację finansową przedsiebiorcy publicznego.
Wobec powyższego przyjąć należy, że mechanizmy polskiego prawa o działalności gospodarczej (do którego również zalicza się prawo o pomocy publicznej) - w sytuacji nadmiernego zadłużenia się przedsiębiorcy publicznego - stawiają przed organem założycielskim trzy w zasadzie możliwe rodzaje decyzji:
(1) podjęcie działań restrukturyzacyjnych (jako rodzaju pomocy horyzontalnej z art. 15 ustawy),
(2) prywatyzację zadania wraz z likwidacją przedsiębiorcy, a wspieranie nowego - prywatnego przedsiębiorcy nie jest już poddane tak ostremu reżimowi ograniczeń jak wspieranie przedsiębiorcy publicznego (* prawo poza ogólnymi ograniczeniami pomocy publicznej limituje również pomoc infrastrukturalną w zakresie majątku publicznego w dyspozycji tego przedsiębiorcy niezleżnie czy stanowi on jego własność, czy jest własnością publiczną);
(3) "ubudżetowienie" czyli likwidacja i utworzenie jednostki budzetowej lub zakładu budżetowego - gdzie przyszłe długi zakładu będą bezpośrednio długiem publicznym samorządu - osoby prawnej. (* Pomocą publiczną jest natomiast każde bezpośrednie lub pośrednie oddłużenie przedsiębiorcy publicznego).

O czym niejednokrotnie zapominają włodarze samorządowi, nie można uznawać, że brak zakazów prywatyzacji zadania i prywatyzacji majątku, oznacza normę nakazującą prywatyzację sfery usług publicznych wraz z prywatyzacją majątku. Warto bowiem zauważyć, że spółka prywatna wykonująca usługi niepublicznego zoz'u bez organiczeń może zmieniać przeznaczenie przejętego za długi majątku na inny, bardziej dochodowy rodzaj działalności gospodarczej.
Istnienie tego rodzaju swobód i pośrednich ograniczeń z ustawy o pomocy publicznej powoduje, że dobór rozwiązań dla decyzji w przedmiocie formy organizacyjno-finansowej realizacji zadania publicznego i decyzji o formie własności majątku służącego (pierwotnie) usługom użyteczności publicznej - polski ustawodawca pozostawia wyborcom radnych do III-poziomów samorządów terytorialnych i decyzjom w zakresie wyboru wójtów.
Pośrednie limitowanie swobody doboru formy organizacyjnej i limitowanie wysokości i struktury długu przedsiębiorcy publicznego - to również wspomniane przepisy prawa o pomocy publicznej organiczające swobodę transferów z sektora do publicznego przedsiębiorcy, a w końcu to także działające tutaj przepisy prawno-karne odnośnie "niegospodarności".

Odpowiadając zatem Szanownemu Gościowi, zadam pytanie - dlaczego i po co (z jakich powodów) załużenie przedsiębiorstw publicznych podlegać musiałoby jakimś jeszcze dalej idacym ograniczeniom

Skoro przedsiebiorstwo publiczne działałoby w warunkach silnej konkurencji ze strony sektora prywatnego (krajowego lub wspólnotowego) to ograniczeniami jego zadłużenia byłyby tylko i wyłącznie przepisy prawa o pomocy publicznej. Co również ważne to fakt, że prawo wymagało i nadal wymaga racjonalności decyzji o wyborze formy organizacyjno-finansowej dla prowadzenia usług użyteczności publicznej. Ich ubudżetowienie w rachunku ekonomicznym warunkowane jest przepisami o długu j.s.t. Z kolei decyzja o prowadzeniu usług w formie przedsiebiorstwa publicznego wymusza posługiwanie się rachunkiem ekonomicznym nie tylko na potrzeby utworzenia spółki, ale i permanentnie, przed każdym transferem finansowym i majątkowym. Ostatnie rozwiązanie - prywatyzacja stanowi "nakaz prawny", ale tylko w stosunku do tych przedsiębiorców publicznych (przejętych po komunalizacji), którzy nie prowadzą działalności w zakresie uslug użyteczności publicznej (np. konkretne przedsiębiorstwo produktów drzewnych prowadzone od 10 lat w formie gospodarstwa pomocniczego przy Urzędzie jednej z gminw Małopolsce). Samorząd gminny lub samorząd województwa - co wynika z ustawy o gospodarce komunalnej - może tylko w drodze wyjątku prowadzić tego rodzaju działalność komercyjną i tylko tymczasowo do momentu jej wchłonięcia przez rynek przedsiębiorców.

Reasumując stwierdzić należy, że ww. pośrednie przejawy ograniczania długu po stronie publicznych przedsiębiorców powinny zostać jeszcze uzupełnione (dla określonego rodzaju sfer usług użyteczności publicznej) przepisami o ograniczeniach w dysponowaniu majątkiem z "rejestrów majątku publicznego", jak to ma miejsce w przypadku pewnych składników majątku instytucji kultury. Niecelowym i podważającym istotę przedsiębiorczości byłoby natomiast ustanowienie de lege ferenda limitów bezpośrednio ograniczających załużenie przedsiębiorców publicznych. Warto wszakże podnieść, że chociaż dług instytucji kultury i spzoz'ów zaliczyć należy do długu sektora finansów publicznych mimo tego nie podlega on żadnemu bezpośredniemu limitowaniu - poza limitem skonsolidowanym z art. 216 ust. 5 Konstytucji.

Jeśli więc zastanowimy się nad wstępnie postawionym pytaniem, to moim zdaniem, jego kontekst systemowy, wskazuje że dotyczyło ono kokretnego podmiotu, w stosunku do którego organ założycielski nie podejmuje lub nie podejmował działań w zgodzie z rachunkiem ekonomicznym i obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2001 r. przepisami o pomocy publicznej dla przedsiębiorców.
W zakończeniu podpowiem więc Szanownemu Gościowi, że tak według ustawy z 30.VI.2000 r. jak i ustawy obecnej z 27.VII.2002 r. - pomoc publiczna udzielona z naruszeniem ustawy i umów międzynarodowych podlegać powina zwrotowi od sektora finansów publicznych - o czym obecnie orzeka organ administracji lub sąd powszechny (art. 34 i art. 35). Roszczenie takie przedawnia się po upływie 10 lat od dnia udzielenia pomocy.

/-/ Wojciech Lachiewicz

w_lachiewicz · Dołączył: 12 Lis 2002 Posty: 337

Zapomniałem autoryzować poprzeni post - co czynię teraz.
Zapraszam do dalszej dyskusji w ww. temacie, jak dajmy na to w kwestii: czy SPZOZ'y są "przedsiębiorcą" podpadającym pod przepisy o pomocy publicznej dla przedsiębiorcą, a jeśli "tak" to czy pomimo (aktualnej) definicji "p.publicznego" z art. 7 pkt 10 uPP należy stosować wobec nich szczególne przepisy dotyczące tychże przedsiębiorców publicznych. (Pod starą ustawą z 30.VI.2000 r. nie było tego rodzaju problemów).
Wojciech Lachiewicz


	Web site derived from PostNuke , which is Free Software released under the GNU/GPL license Warunki użytkowania \| Polityka Prywatności \| Webmaster Copyright 2002- RIO Łódź