Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 02 lipca 2001 r. (Sygn. akt I SA/Po 66/01) Data Friday, 25 October - 16:06:10 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 06 grudnia 2000r. Nr 2898/2000 w przedmiocie niezgodności z prawem uchwały nr XXVIII/220/2000 Rady Powiatu w Pile z dnia 30.10.2000 r. w sprawie zmian budżetu powiatu na 2000 r. - oddala skargę. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 02 lipca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 06 grudnia 2000r. Nr 2898/2000 w przedmiocie niezgodności z prawem uchwały nr XXVIII/220/2000 Rady Powiatu w Pile z dnia 30.10.2000 r. w sprawie zmian budżetu powiatu na 2000 r. - oddala skargę. UZASADNIENIE Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w uchwale nr 2898/2000 z dnia 6.12.2000 r. wydanej na podstawie art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachun-kowych stwierdziło, iż: uchwała nr XXVIII/220/2000 Rady Powiatu w Pile z dnia 30.10.2000 r. w sprawie zmian budżetu powiatu na 2000 r. została podjęta sprzecznie z § 5 ust. 1 uchwały nr XI/77/99 Rady Powiatu z 26.06.1999 r. w sprawie trybu pracy nad projektem uchwały budżetowej oraz uchwała nr XVIII/142/99 Rady Powiatu w Pile w dniu 13.12.1999 r. w sprawie budżetu powiatu na 2000 r., w części dotyczącej zmian w planie wydatków określonych w załącznikach nr 2, 3, 4 i 5 do w/w uchwały, poprzez dokonanie zmniejszeń i zwiększeń w planie wydatków w szczególności do paragrafów klasyfikacji budżetowej oraz art. 124 ust. 1 pkt. 10 w związku z art. 126 ust. 1 pkt. 3 ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych poprzez ustalenie w budżecie po zmianach kwot dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa za zadania bieżące z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiat oraz dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na zadania bieżące własne powiatu niezgodnie z danymi dysponenta, wykazanymi szczegółowo w załączniku do uchwały nr 2735/2000 i nr 2734/2000 z 26.07.2000 r. oraz wcześniejszych uchwałach kolegium. Jednocześnie organ nadzoru wskazuje, że zmiany w budżecie dokonane zostały przez Radę Powiatu z nieistotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Kolegium RIO wyjaśnia, iż uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym została doręczona w dniu 7.11.2000 r. Kolegium w uchwale nr 2882/2000 z 22.11.2000 r. zakreśliło do dnia 6.12.2000 r. termin usunięcia nieprawidłowości. Starosta Pilski pismem z dnia 1.12.2000 r. poinformował, iż powyższa uchwała kolegium nie zawiera sposobu usunięcia nieprawidłowości, a ponadto w jej uzasadnieniu brak części treści, przez co jest ona niezrozumiała. Oceniając zgodność badanej uchwały z prawem Kolegium RIO stwierdza, że szczegółowa analiza zmian w planie dochodów budżetu wykazuje - po wprowadzeniu zmian kwot dotacji określonych w § 1 pkt. 1 przedmiotowej uchwały - w dalszym ciągu niezgodność ustalonych w budżecie kwot dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiat i na zadania bieżące własne powiatu w łącznej kwocie 100 zł. Wykazane to zostało w uchwale Kolegium RIO w Poznaniu nr 2735/2000 i nr 2734/2000 z 26.07.2000 r. oraz w wcześniejszych uchwałach organu nadzoru. Następnie organ nadzoru wskazuje, że dokonane przez radę zmiany w planie wydatków przedstawionych w załącznikach do uchwały zmieniającej i oznaczonych numerami od 2-5 powodują, że faktyczny zakres dokonywanych zmian w planie wydatków jest inny od zakresu wynikającego z treści § 1 przedmiotowej uchwały. Niezgodność powyższa została spowodowana równoczesnym wykazywaniem zwiększeń i zmniejszeń planu wydatków o taką sama kwotę, co nie skutkuje zmiany limitu wydatków ujętych w budżecie oraz wykazywaniem w różnych załącznikach zwiększeń i zmniejszeń planu tych samych wydatków. Budżet powiatu na 2000 r. uchwalony został w szczegółowości wymaganej przepisami art. 124 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Także zmiany w budżecie winny odnosić się do limitu wydatków ujętych w budżecie. Tymczasem zmiany w planie wydatków dokonane przedmiotową uchwałą obejmują również zmniejszenia i zwiększenia wydatków w paragrafach klasyfikacji budżetowej, których limity nie zostały ujęte w uchwale budżetowej. Taki sposób dokonywania zmian narusza zasadę przejrzystości finansów publicznych, gdyż uniemożliwia "odkodowanie" treści budżetu po zmianach. Zmiany w budżecie określone w załącznikach nr 2-5 do badanej uchwały obejmują w szczegółowości do paragrafów zarówno wydatki ustalone w uchwale budżetowej, jak i wydatki nie ustalone w pełnej szczegółowości, w tym i rozdysponowania częściowego rezerwy celowej przy jednoczesnym braku wskazania, którą rezerwę celową umniejszono i jakie grupy wydatków. Zdaniem Kolegium RIO. nieuzasadniony jest zgłoszony w dniu 1.12.2000 r. zarzut braku sposobu usunięcia sprzeczności z prawem, gdyż wynika on z treści pkt. I i II uchwały Kolegium oraz z treści uzasadnienia uchwały. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nr 2898/2000 z 6.12.2000 r. Zarząd Powiatu Pilskiego wniósł o jego uchylenie jako niezgodnego z postanowieniami ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśnia, iż naruszenie przez Kolegium RIO prawa w prowadzonym postępowaniu poprzedzającym wydanie orzeczenia o nieistotnym naruszeniu prawa polegało na: grożeniu orzeczeniem nieważności kwestionowanych postanowień uchwały Rady Powiatu z 22.11.2000 r. w trybie art. 12 ust. 2 ustawy o RIO, a następnie ocenienie, iż naruszenie prawa ma charakter nieistotny; wbrew art. 113 § 2 kpa nie wyjaśniono skarżącej sposobu doprowadzenia do zgodności kwot dotacji z budżetu państwa na zadania rządowe i zadania własne z danymi dysponenta dotacji; podjęcia orzeczenia o nieistotnym naruszeniu prawa w dniu dokonania sprostowania uzasadnienia uchwały nr 2882/2000, co pozbawiło Radę Powiatu uprawnień do ewentualnego sprostowania własnej uchwały w zakresie kwestionowanym przez Kolegium; naruszenie art. 57 § 1 kpa przez wyznaczenie na ten sam dzień terminu usunięcia sprzeczności i jednocześnie wyznaczenie rozpatrzenia sprawy. Kwestionując sentencję i uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego skarga podnosi, iż nie wskazuje ono naruszonego przez radę prawa. Powołany § 5 ust. 1 uchwały nr XI/77/99 Rady Powiatu nie dotyczy zmian budżetu powiatu (wyrok NSA z 16.11.2000 r., sygn. akt 2071/2000), natomiast nie wskazano naruszenia konkretnego postanowienia uchwały nr XVIII 142/99 Rady Powiatu w Pile z 13.12.1999 r. w sprawie budżetu powiatu na 2000 r. Powołano niewłaściwą podstawę prawną w kwestii, że zmienione kwoty dotacji celowych w budżecie powiatu powinny być zgodne z danymi dysponenta. Strona skarżąca przyznaje, iż występują drobne różnice w tym zakresie między budżetem wg uchwały budżetowej a budżetem ustalonym układem wykonawczym. Jednakże różnice dotyczące małych kwot wynikają z zasady zaokrąglania kwot w zasadach opracowania projektu budżetu powiatu do tysięcy złotych (układ wykonawczy budżetu ustala się bez zaokrągleń) i zaokrągleń tych nie można uznać za naruszenie prawa. Powiat wskazuje nadto na to, że jego zdaniem treść orzeczenia nie odnosi się bezpośrednio do sentencji orzeczenia. Dotyczy to: oceny zastosowania art. 93 ustawy o finansach publicznych; wykazania na str. 3 uzasadnienia niezgodności kwot zmian, chociaż takiej niezgodności nie kwestionuje sentencja orzeczenia; nieprawidłowej interpretacji art. 26 ustawy o finansach publicznych na tle zaistniałego stanu faktycznego; nie wskazano podstawy prawnej do stwierdzeń, że wprowadzone zmiany budżetu naruszają zasadę przejrzystości i utrudniają odkodowanie budżetu powiatu po zmianach; NSA w wyroku z 8.09.2000 r., sygn. akt I SA/Po 623/2000 orzekł, że uchwała o zmianie budżetu nie narusza prawa. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę uznała ją za nieuzasadnioną i wniosła o jej oddalenie. W kwestii swego stanowiska co do oceny naruszenia prawa w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśnia, kierowano się w tym przypadku wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 8.09.2000, sygn. akt I SA/Po 174/2000 by w tego rodzaju sprawach nie stosować tak drastycznych środków oddziaływania władczego jak stwierdzenie nieważności. Organ nadzoru nie zgadza się z twierdzeniem strony, iż nie podał naruszonego przez radę przepisu prawa. Jest nim § 5 uchwały Rady Powiatu z dnia 22.06.1999 r. nr XII/77/99 dotyczący szczegółowości budżetu, zmiany w budżecie winny być dokonywane w tej samej szczegółowości co uchwalony budżet. Zakres i sposób dokonywanych przez radę zwiększeń lub zmniejszeń wydatków budżetowych spowodował zawężenie szczegółowości budżetu po stronie wydatków do działu i rozdziału oraz zniekształcenie wielkości wydatków po zmianach w pozycji "wydatki bieżące", co jest także sprzeczne z art. 124 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych. Dodatkowo zwiększają nieczytelność budżetu (naruszają zasady przejrzystości i jawności) zmiany polegające na równoczesnym wykazywaniu zwiększeń i zmniejszeń wydatków o taką samą kwotę lub rodzaj wydatku. Rada Powiatu nie dostosowała się do wskazań NSA w wyżej przytoczonym wyroku, wprowadzając nadal zwiększenia i zmniejszenia nieistniejących limitów wydatków, przy pozostawieniu na niezmienionym poziomie limitu wydatków w grupach wydatków wyodrębnionych w ramach wydatków bieżących w poszczególnych rozdziałach. RIO orzekając o nieistotnym naruszeniu prawa, umożliwia radzie powiatu wykorzystanie wskazań NSA, by przy kolejnej zmianie budżetu dokonywać je w sposób zapewniający możliwość "odkodowania" treści budżetu po zmianach z uwzględnieniem także przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W dodatkowych pismach procesowych Zarząd Powiatu Pilskiego wyjaśnia kwestie rozbieżności pomiędzy protokołem z posiedzenia a listą obecności członków zarządu podejmującego uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do NSA oraz ustosunkowuje się do odpowiedzi na skargę Regionalnej Izby Obrachunkowej. Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje: Wszystkie regulacje prawne dotyczące funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce przyjęły zasadę, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko w przypadkach określonych ustawowo. Oznacza to, że organowi nadzoru wolno jest stosować wyłącznie środki nadzoru przewidziane ustawą i tylko w taki sposób, jaki wynika z postanowień ustawy. Wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią naruszenie prawa przez organ nadzoru (por. np. wyrok NSA z 22.07.1994 r., syg. akt SA/Łd 1130/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 115). Nadzór sprawowany przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych różni się nieco od nadzoru wykonywanego przez pozostałe organy nadzoru. Wynika to z tego, iż regionalne izby obrachunkowe są nie tylko organami nadzoru, ale przede wszystkim organami kontrolującymi permanentnie gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego (także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności), co niewątpliwie znacznie ułatwia sam proces nadzorczy. Regionalne izby obrachunkowe w pewnych sytuacjach w sprawach ustalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego przejmują kompetencje organu stanowiącego. Zgodnie też z postanowieniami art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm.) - na izby obrachunkowe został nałożony obowiązek prawny prowadzenia działalności informacyjnej i szkoleniowej w zakresie objętym nadzorem i kontrolą. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru o terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Natomiast ust. 4 powyższego artykułu 79 przewiduje, by w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stosował bardzo dotkliwych dla jednostek samorządowego środków nadzorczych polegających na wycofywaniu z obrotu prawnego uchwał organów samorządowych, lecz by ograniczał się w takich sytuacjach do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa i przy pozostawieniu jej w obrocie prawnym. Użyty przez ustawodawcę zwrot nieistotne naruszenie prawa stanowi klasyczny przykład zwrotu nieostrego. Próbując zdefiniować pojęcie nieistotnego naruszenia prawa można jedynie wskazać pewne sytuacje, w których organ nadzoru stosujący ocenę określonych faktów czy zdarzeń, dlatego odstępuje od stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, iż naruszenie prawa jest naruszeniem bardzo drobnym i mało znaczącym (np. spór dotyczy jak w rozpatrywanej sprawie różnic dotacji celowych w łącznej kwocie 100 złotych), nie dotyczy też istoty zagadnienia uchwały organu powiatu poddanej nadzorowi (jak w niniejszej sprawie). Podnoszone w skardze zarzuty Zarządu Powiatu Pilskiego dotyczące uchwały nr 2898/2000 z dnia 6.12.2000 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w której wskazano, że dokonane zmiany w uchwale budżetowej Rady Powiatu w Pile z dnia 30.12.2000 r. dokonano z nieistotnym naruszeniem prawa - nie zasługują na uwzględnienie. Skład sądzący wskazuje na to, iż jest to jedno z wielu kolejnych rozstrzygnięć Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu o nieistotnym naruszeniu prawa przez uchwały organów Powiatu Pilskiego w sprawach drobnych i mało znaczących dla gospodarki finansowej tej jednostki samorządu terytorialnego oraz kolejna skarga powiatu na wskazania organu nadzoru dotyczące spraw drobnych i mało znaczących dla gospodarki budżetowej powiatu, wskazań nie powodujących eliminacji kwestionowanych uchwał z obrotu prawnego. Ustosunkowując się do meritum sporu i w niniejszej sprawie podtrzymuje się stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22.03.2001 r., sygn. akt I SA/Po 3265/2000, gdzie m.in. wyjaśniono, że "Skład sądzący nie dopatruje się, by w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenia odnośnie nieistotnego naruszenia prawa w uchwale budżetowej objętej postępowaniem, a dotyczące zmniejszenia i zwiększenia planu wydatków w tych paragrafach klasyfikacji, w których limity wydatków nie zostały ustalone w budżecie oraz ustalenie limitu wydatków na realizacje zadań z zakresu administracji rządowej w wysokości niższej lub wyższej od przyznanych na ten cel dotacji celowych - naruszyły obowiązujące prawo. Należy tutaj uznać za uzasadnione stanowisko organu nadzorczego, że w przypadku ustalenia budżetu powiatu przez radę w szczegółowości określonej w art. 124 ustawy z dnia 26.11.199.8 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), również i zmiany w tej uchwale przez radę powinny uwzględniać pierwotną szczegółowość inaczej następuje zamazanie działalności budżetowej organu stanowiącego i zarządu odpowiedzialnego za sporządzanie układu wykonawczego budżetu oraz jego wykonanie. I w tej sprawie strona skarżąca w swej skardze przyznaje, że istnieją "małe różnice". Wskazania Regionalnej Izby Obrachunkowej w tym zakresie mają na celu dobro publiczne oraz prawidłowe ustalenie relacji prawnych pomiędzy organem stanowiącym a zarządzającym powiatu w sferze budżetowej". Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty formalne skargi oraz wyartykułowane w piśmie procesowym strony skarżącej złożonym na rozprawie w dniu 28.06.2001 roku, a dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie przez RIO orzeczenia o nieistotnym naruszeniu prawa. I tak w szczególności sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ nadzoru art. 18 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez nie zawiadomienie powiatu o posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 22.11.2000 r., na którym nie stwierdzono nieważności zaskarżonej uchwały. O terminie posiedzenia Kolegium RIO w dniu 6.12.2000 r., na którym podejmowano rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały nr XXVIII/220/2000 Rady Powiatu w Pile z dnia 30.10.2000 r. w sprawie zmian budżetu na 2000 r. - Starosta Pilski został zawiadomiony poprzez błyskawiczną pocztę kurierską w dniu 27.11.2000 r. Starosta mógł zatem aktywnie uczestniczyć w dniu 6.12.2000 r. w posiedzeniu Kolegium RIO podejmującym rozstrzygnięcie nadzorcze, przedstawić swe uwagi i wnioski. Z akt administracyjnych sprawy przesłanych sądowi nie wynika też, by Starosta Pilski uczestniczył w posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 6.12.2000 r. Nie można też czynić zarzutu organowi nadzoru z tego powodu, iż zweryfikował swe pierwotne stanowisko w kwestii oceny prawnej uchwały Rady Powiatu z dnia 30.10.2000 r. i kierując się powszechnie stosowaną zasadą reformationis in peius, zamiast stwierdzenia nieważności, wskazano jedynie na nieistotne dla bytu uchwały naruszenia prawa. Sprostowanie w dniu 6.12.2000 r. przez Kolegium RIO swej uchwały z dnia 22.11.2000 r. nr 2882/2000 polegało jedynie na tym, że na stronie trzeciej w pierwszym wierszu skreślono jeden wyraz "wynagrodzeń". Trudno zatem przyjąć za uzasadniony zarzut skargi, iż sprostowanie uchwały Kolegium RIO poprzez skreślenie jednego wyrazu pozbawiło Radę Powiatu uprawnień do sprostowania własnej uchwały w zakresie kwestionowanym przez Kolegium. Sąd administracyjny wskazuje wreszcie i na to, iż ustawowy termin podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych jest bardzo krótki i nie może być wydłużany w celu wykonania czynności pomocniczych przewidzianych postanowieniami kpa. Być może, należałoby w przyszłości postulować dokonanie zmian i w ustawie powiatowej i w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych polegających na przedłużeniu dotychczasowego 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawach uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego za nieważną albo zrezygnować z wezwań jednostki samorządu terytorialnego przez organ nadzoru do usunięcia naruszenia prawa. Z tych zatem względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=101