Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2001 r. (Sygn. akt I SA/Po 852/01) Data Friday, 25 October - 16:24:12 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 28 lutego 2001 r. Nr 474/2001 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa uchwały organu gminy o zmianie uchwały w sprawie budżetu powiatu na rok 2001 - oddala skargę. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 28 lutego 2001 r. Nr 474/2001 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa uchwały organu gminy o zmianie uchwały w sprawie budżetu powiatu na rok 2001 - oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą, z dnia 29 stycznia 2001 r. Nr XXXI/252/01 Rada Powiatu w Pile zmieniła uchwałę Nr XXX/237/2000 w sprawie budżetu powiatu na rok 2001 w ten sposób, że orzekła: 1) zwiększa się dochody budżetu powiatu o kwotę 149.516 zł, zgodnie z załącznikiem nr 1, w tym zwiększa się dotację celową na zadania z zakresu administracji rządowej o kwotę 109.516 zł, zgodnie z załącznikiem nr 2; 2) zwiększa się wydatki budżetu powiatu o kwotę 149.516 zł, zgodnie z załącznikiem nr 3, w tym zwiększa się wydatki na zadania z zakresu administracji rządowej o kwotę 109.516 zł, zgodnie z załącznikiem nr 4. W § 2 uchwały podkreśliła, że w treści uchwały Nr XXX/237/2000 po § 3 dodaje się § 3a w brzmieniu: "§ 3 a. Przyjmuje się wieloletni program inwestycyjny dla zadania: l) budowa drogi Piła-Kaczory w latach 2001 - 2003, zgodnie z załącznikiem nr 10" stanowiącym załącznik nr 5 do niniejszej uchwały. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą z dnia 7 lutego 2001 r. Nr 309/2001 jako organ nadzorczy orzekł iż: "stwierdza, że uchwała Nr XXXI/252/01 Rady Powiatu w Pile z dnia 29 stycznia 2001 roku zmieniająca uchwałę w sprawie budżetu powiatu na 2001 roku została podjęta sprzecznie z przepisami art. 124 ust. 1 pkt. 1 i 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), w części dotyczącej zmian w planie dochodów i wydatków określonych w załącznikach Nr 1, 2, 3, 4 do w/w uchwały poprzez dokonanie zwiększeń planu dochodów i wydatków bez odniesienia do treści załączników do zmienionej uchwały budżetowej oraz zwiększonego planu wydatków w tych paragrafach klasyfikacji budżetowej, w których limity wydatków nie zostały uchwalone w budżecie. Wyznacza Radzie termin do dnia 27 lutego 2001 r. do usunięcia tej sprzeczności pod rygorem skutków określonych postanowieniem art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Rozpatrzenie sprawy nastąpi dnia 28 lutego 2001 r. w siedzibie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, Al. Niepodległości 18, pokój 107 o godzinie 10.40. Następną uchwałą z dnia 28 lutego 2001 r. Nr 474/2001 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że uchwała Nr XXXI/252/01 Rady Powiatu w Pile z dnia 29 stycznia 2001 r. zmieniająca uchwałę w sprawie budżetu powiatu na rok 2001 została podjęta z naruszeniem postanowień art. 124 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) w części dotyczącej zmian w planie wydatków określonych w załącznikach Nr 3 i 4 do w/w uchwały poprzez dokonanie zwiększeń wydatków bez odniesienia do treści załączników Nr 2 i 3 do uchwały budżetowej - Nr XXX/237/2000 Rady Powiatu w Pile z dnia 28 grudnia 2000 r. i zwiększenia planu wydatków w paragrafach klasyfikacji budżetowej, których limity w budżecie nie zostały ustalone, co zniekształca wielkość wydatków po zmianach i powoduje nieczytelność budżetu, a w punkcie drugim uznała, że naruszenie ma charakter nieistotny. W uzasadnieniu swej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu podniosło, że przedmiotową uchwałą doręczoną w dniu 31 stycznia 2001 r. Rada Powiatu Pilskiego dokonała zmian budżetu zwiększając dochody i wydatki budżetu o kwotę 149.516 zł, w tym dotację celową i wydatki na zadania z zakresu administracji rządowej o kwotę 109.516 zł. Dokonując zmian w budżecie Rada nie wykazała, które spośród ujętych w budżecie źródeł dochodów oraz które spośród ustalonych limitów wydatków ulegają zwiększeniu. Zakres i sposób dokonanych przez Radę zwiększeń wydatków budżetowych spowodował zawężenie szczegółowości budżetu po stronie wydatków do działu i rozdziału oraz zniekształcenie wielkości wydatków po zmianach w pozycji „wydatki bieżące". Działanie takie narusza przepisy art. 124 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych. Dokonywane natomiast rzekome zwiększenie wydatków w paragrafach w których limity w budżecie nie zostały ustalone zwiększają jedynie nieczytelność budżetu i doprowadziły do naruszenia zasady jawności finansów publicznych. Powiat Pilski reprezentowany przez Zarząd Powiatu w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie obowiązujących przepisów prawa w zakresie finansów publicznych i samorządu terytorialnego. W szczególności art. 18 ust. 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm.) bowiem organ powiatu nie został powiadomiony o posiedzeniu kolegium RIO z dnia 7 lutego 2001 r., na którym to posiedzeniu uchwałą Nr 309/2001 Kolegium RIO stwierdziło, że wskazana wyżej uchwała Rady Powiatu została podjęta sprzecznie z prawem i wyznaczyło Radzie Powiatu termin do dnia 27 lutego 2001 r. do usunięcia sprzeczności pod rygorem skutków określonych postanowieniem art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Kolegium uniemożliwiło w ten sposób organowi powiatu przedstawienie swego stanowiska, które mogłoby mieć wpływ na treść tego orzeczenia a w konsekwencji na treść orzeczenia zaskarżonego. Art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ponieważ wymieniona uchwała Kolegium RIO z dnia 7 lutego 2001 r. doręczona została organowi powiatu w dniu 21 lutego 2001 r. a wyznaczyła termin do dokonania zmian uchwały Rady Powiatu do 27 lutego 2001 r., więc 6-dniowy, to jest niemożliwy do dokonania zmiany uchwały. Paragraf 13 Statutu powiatu pilskiego wymaga zawiadomienia radnych o posiedzeniu Rady Powiatu na co najmniej 7 dni przed sesją. Statut nie przewiduje wyjątków od wskazanej zasady. Nie można uznać, że Regionalna Izba Obrachunkowa dopełniła ustawowego obowiązku, gdy w ustalonym przez Kolegium terminie zwołanie sesji nie było możliwe. Gdyby uchwała Kolegium dostarczona została choćby 2 dni szybciej - nie byłoby bezprawności działania. Jeśli uwzględnić, że Kolegium uchwałę podjęło w dniu 7 lutego 2001 r. nie można uznać, iż przekazanie tej uchwały w obowiązującym terminie natrafiło na trudności. Art. 12 ust. 2 powołanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, bo po wyznaczeniu terminu do dokonania korekty uchwały pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy Kolegium powinno orzec o nieważności kwestionowanych postanowień uchwały Rady Powiatu a nie o nieistotnym naruszeniu prawa. Kolegium nie wskazuje kryteriów według których ocenia czy naruszenie prawa ma charakter istotny czy nieistotny i w różnych orzeczeniach w podobnych sprawach różnie orzeka. Brak wskazania kryteriów uniemożliwia organowi powiatu odniesienie się do orzeczeń w tym zakresie. Art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) w związku z art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż uchwałę Rady Powiatu RIO otrzymała w dniu 31 stycznia 2001 r., a podjętą przez Kolegium uchwałę z dnia 28 lutego 2001 r. dostarczono faksem organowi powiatu w dniu 21 marca 2001 r., więc po upływie 30 dniowego terminu. Ocenę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1993 r. sygn. akt SA/Wr 893/93, który ustala, że termin 30-dniowy uważa się za zachowany, jeśli najpóźniej w ostatnim jego dniu rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uzewnętrznione przez doręczenie organowi bądź nadanie w urzędzie pocztowym. W zakresie prawa materialnego uchwała Nr 474/2001 Kolegium RIO z dnia 28 lutego 2001 r. podjęta została z naruszeniem art. 76 ust. 2 i art. 77 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym. Kolegium RIO uznało, że stosownie do art. 124 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), zmiany budżetu mogą być dokonywane tylko w szczegółowości klasyfikacji budżetowej zgodnej z zakresem ustalonym w uchwale budżetowej (i załącznikach do tej uchwały). Następnie powinna być podjęta druga uchwała, zmieniająca budżet w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej, to jest w szczegółowości określonej układem wykonawczym budżetu. Art. 124 ust. 1 pkt. 2 powołanej ustawy o finansach publicznych ustala, jaki zakres wydatków powinna obejmować uchwała budżetowa, przy czym stosownie do art. 53 pkt. 2 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu ustala wymaganą szczegółowość projektu budżetu z zastrzeżeniem, że nie może być ona mniejsza niż określona w ustawie o finansach publicznych. Rada powiatu może więc ustalić szczegółowość większą, w tym szczegółowość pełną (działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej) i niekoniecznie jednolitą dla wszystkich wydatków. Powołane przez Kolegium RIO, jako naruszone, przepisy dotyczą więc uchwały budżetowej a nie zmian budżetu. Art. 26 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych wskazany jako naruszony w uchwale Rady Powiatu ustala, że ujęte w budżecie jednostki sektora finansów publicznych wydatki i rozchody stanowią nieprzekraczalny limit. Przepis ten odnosi się więc do realizacji budżetu a nie do ustalania planu czy jego zmian. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała z 28 lutego 2001 r. Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Wszystkie regulacje prawne dotyczące funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce przyjęły zasadę, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko w przypadkach określonych ustawowo. Oznacza to, że organowi nadzoru wolno jest stosować wyłącznie środki nadzoru przewidziane ustawą i tylko w taki sposób, jaki wynika z postanowień ustawy. Wszelkie odstępstwa od tej zasady stanowią naruszenie prawa przez organ nadzoru (por. np. wyrok NSA z 22.07.1994 r., syg. akt SA/Łd 1130/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 115). Nadzór sprawowany przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych różni się nieco od nadzoru wykonywanego przez pozostałe organy nadzoru. Wynika to z tego, iż regionalne izby obrachunkowe są nie tylko organami nadzoru, ale przede wszystkim organami kontrolującymi permanentnie gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego (także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności), co niewątpliwie znacznie ułatwia sam proces nadzorczy. Regionalne izby obrachunkowe w pewnych sytuacjach w sprawach ustalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego przejmują kompetencje organu stanowiącego. Zgodnie też z postanowieniami art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm.) - na izby obrachunkowe został nałożony obowiązek prawny prowadzenia działalności informacyjnej i szkoleniowej w zakresie objętym nadzorem i kontrolą. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Natomiast ust. 4 powyższego artykułu 79 przewiduje, by w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stosował bardzo dotkliwych dla jednostek samorządowego środków nadzorczych polegających na wycofywaniu z obrotu prawnego uchwał organów samorządowych, lecz by ograniczał się w takich sytuacjach do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa i przy pozostawieniu jej w obrocie prawnym. Użyty przez ustawodawcę zwrot nieistotne naruszenie prawa stanowi klasyczny przykład zwrotu nieostrego. Próbując zdefiniować pojęcie nieistotnego naruszenia prawa można jedynie wskazać pewne sytuacje, w których organ nadzoru stosujący ocenę określonych faktów czy zdarzeń, dlatego odstępuje od stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, iż naruszenie prawa jest naruszeniem bardzo drobnym i mało znaczącym, nie dotyczy też istoty zagadnienia uchwały organu powiatu poddanej nadzorowi (jak w niniejszej sprawie). Podnoszone w skardze zarzuty Zarządu Powiatu Pilskiego dotyczące uchwały nr 474/2001 z dnia 28 lutego 2001 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w której wskazano, że dokonane zmiany w uchwale budżetowej Rady Powiatu w Pile z dnia 29 stycznia 2001 r. dokonano z nieistotnym naruszeniem prawa - nie zasługują na uwzględnienie. Skład sądzący wskazuje na to, iż jest to jedno z wielu kolejnych rozstrzygnięć Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu o nieistotnym naruszeniu prawa przez uchwały organów Powiatu Pilskiego w sprawach drobnych i mało znaczących dla gospodarki finansowej tej jednostki samorządu terytorialnego oraz kolejna skarga powiatu na wskazania organu nadzoru dotyczące spraw drobnych i mało znaczących dla gospodarki budżetowej powiatu, wskazań nie powodujących eliminacji kwestionowanych uchwał z obrotu prawnego. Ustosunkowując się do meritum sporu i w niniejszej sprawie podtrzymuje się stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22.03.2001 r., sygn. akt I SA/Po. 3265/2000, gdzie m.in. wyjaśniono, że "Skład sądzący nie dopatruje się, by w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenia odnośnie nieistotnego naruszenia prawa w uchwale budżetowej objętej postępowaniem, a dotyczące zmniejszenia i zwiększenia planu wydatków w tych paragrafach klasyfikacji, w których limity wydatków nie zostały ustalone w budżecie oraz ustalenie limitu wydatków na realizacje zadań z zakresu administracji rządowej w wysokości niższej lub wyższej od przyznanych na ten cel dotacji celowych - naruszyły obowiązujące prawo. Należy tutaj uznać za uzasadnione stanowisko organu nadzorczego, że w przypadku ustalenia budżetu powiatu przez radę w szczegółowości określonej w art. 124 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), również i zmiany w tej uchwale przez radę powinny uwzględniać pierwotną szczegółowość. Inaczej następuje zamazanie, działalności budżetowej organu stanowiącego i zarządu odpowiedzialnego za sporządzanie układu wykonawczego budżetu oraz jego wykonanie. I w tej sprawie strona skarżąca w swej skardze przyznaje, że istnieją "małe różnice". Wskazania Regionalnej Izby Obrachunkowej w tym zakresie mają na celu dobro publiczne oraz prawidłowe ustalenie relacji prawnych pomiędzy organem stanowiącym a zarządzającym powiatu w sferze budżetowej. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty formalne skargi, a dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie przez RIO orzeczenia o nieistotnym naruszeniu prawa. I tak w szczególności sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ nadzoru art. 18 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez nie zawiadomienie powiatu o posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 07 lutego 2001 r., na którym nie stwierdzono nieważności zaskarżonej uchwały. O terminie posiedzenia Kolegium RIO w dniu 28 lutego 2001 r., na którym podejmowano rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały nr XXXI/252/01 Rady Powiatu w Pile z dnia 29 stycznia 2001 r. w sprawie zmian budżetu na 2001 r. - Starosta Pilski został zawiadomiony w uchwale z 27 lutego 2001 r. która została doręczona. Starosta mógł zatem aktywnie uczestniczyć w dniu 28 lutego 2001 r. w posiedzeniu Kolegium RIO podejmującym rozstrzygnięcie nadzorcze, przedstawić swe uwagi i wnioski. Sąd administracyjny wskazuje wreszcie i na to, iż ustawowy termin podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych jest bardzo krótki i nie może być wydłużany w celu wykonania czynności pomocniczych przewidzianych postanowieniami kpa. Być może, należałoby w przyszłości postulować dokonanie zmian i w ustawie powiatowej i w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych polegających na przedłużeniu dotychczasowego 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawach uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego za nieważną albo zrezygnować z wezwań jednostki samorządu terytorialnego przez organ nadzoru do usunięcia naruszenia prawa. Z tych zatem względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=102