Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2006 r. (Sygn. akt 1 SA/Gl 579/06)
Data Friday, 18 August - 10:08:10
Temat: Orzecznictwo

Sygn. akt 1 SA/Gl 579/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ


Dnia 12 czerwca 2006 r.



Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSAEugeniusz Christ
Sędzia NSAMałgorzata
Wolf-Mendecka
Asesor WSAAnna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.)
ProtokolantAleksandra Doruch


po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r.
sprawy ze skargi Województwa Śląskiego
na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach

z dnia 17 stycznia 2006 r. Nr 9/IH/2006
w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczące województwa w sprawie
budżetowej

oddala skargę;
Uzasadnienie


Zaskarżoną uchwałą z dnia 17 stycznia 2006 r. nr 9/III/2006 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło istotne naruszenie prawa w uchwale Zarządu Województwa Śląskiego nr 2930/3260/II/2005 z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie zmian w budżecie Województwa Śląskiego na 2005 r. w części dotyczącej zmian w budżecie Województwa Śląskiego na 2005 r. w części dotyczącej zmian w planie wydatków w dziale 851 - ochrona zdrowia, w związku z dokonaniem zmian wielkości dotacji przyznanych z budżetu Województwa Śląskiego dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniono na wstępie, że podstawa, rozstrzygnięcia organu nadzoru był następujący stan faktyczny i prawny.
W dniu 22 grudnia 2005 r. Zarząd Województwa Śląskiego podjął uchwałę nr 2930/326/II/2005, zgodnie z którą dokonano zmian w planie wydatków własnych budżetu Województwa Śląskiego, polegających na przeniesieniu środków pomiędzy rozdziałami i paragrafami klasyfikacji budżetowej, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do tejże uchwały. Zapis § 1 pkt b wymienionej uchwały stanowi, że opisanych powyżej zmian w planie wydatków dokonano w dz. 851 w związku z realizacją ugod restrukturyzacyjnych zawartych przez Obwód Lecznictwa Kolejowego w Katowicach oraz zabezpieczenia środków na zadania inwestycyjne dla samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Przedmiotowe zmiany obejmowały zwiększenia planu dotacji celowych z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych (paragraf 6220) w rozdziale 85111 Szpitale ogólne oraz zmianę wysokości środków przeznaczonych na pokrycie ujemnego wyniku finansowego zakładów opieki zdrowotnej.

Oznacza to, jak wskazano w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały, że Zarząd Województwa jako organ wykonawczy przyznał dotacje dla szpitali (zakładów opieki zdrowotnej) z istotnym naruszeniem kompetencji wynikających z ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 40S ze zm.). Zapis art. 55 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy stanowi bowiem, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może otrzymywać dotacje budżetowe na inwestycje, w tym zakup wysokospecjalistycznej aparatury i sprzętu medycznego, a jak wskazano w art. 55 ust. 2 tejże ustawy jedynym organem, który może podjąć decyzję w tym przedmiocie jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z art. 18 pkt 20 oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej organem tym dla Województwa Śląskiego jest Sejmik Województwa Śląskiego.
Zarząd Województwa Śląskiego nie był także, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, uprawniony do zmiany wysokości środków przeznaczonych na pokrycie ujemnego wyniku finansowego zakładu opieki zdrowotnej, gdyż pozostaje to w sprzeczności z art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym kompetencje w tym zakresie przysługują wyłącznie organowi, który utworzył zakład opieki zdrowotnej, tj. organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
W dalszej części uzasadnienia uchwały organ nadzoru wskazał, że upoważnienie wynikające z § 7 pkt 1 Uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego nr 11/29/1/2004 z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa Śląskiego na 2005 r., dotyczące dokonywania przez Zarząd Województwa Śląskiego przeniesień w planie wydatków pomiędzy rozdziałami i paragrafami nie przyznaje temu organowi kompetencji do dokonywania zmian w zakresie udzielania dotacji zakładom opieki zdrowotnej, a także decydowania o wysokości środków na pokrycie ujemnego wyniku finansowego zakładów opieki zdrowotnej, gdyż ocena przedmiotowych kompetencji dokonywana być musi w oparciu o zapisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W tym stanie rzeczy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, działając w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r, o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. nr 55 z 2001, poz. 577 ze zm.) stwierdziło, iż badana uchwała w części narusza w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Mając na uwadze, że uchwała organu nadzoru wydawana jest po zakończeniu roku budżetowego 2005 r., a zatem zaistniały już nieodwracalne skutki prawne Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej odstąpiło od stwierdzenia częściowej nieważności badanej uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania naruszonych uchwałą, przepisów prawa.
Uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach doręczono Zarządowi Województwa Śląskiego w dniu 23 stycznia 2006 r., a pismem z dnia 20 lutego 2006 r. (złożonym w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach w dniu 22 lutego 2006 r.) Województwo Śląskie, reprezentowane przez Zarząd Województwa Śląskiego, zaskarżyło ją, w oparciu o art. 86 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przedkładając odpis uchwały Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 21 lutego 2002 r. nr 286/343/II/2006 w sprawie wniesienia skargi na uchwałę nr 9/III/2006 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości (na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykład nie art. 55 ust. 2 oraz art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga odniesienia się do dwóch aspektów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu nadzoru. Zweryfikować należy bowiem utożsamianie dokonania zmian w budżecie poprzez przesunięcia między rozdziałami w ramach jednego działu oraz między paragrafami w ramach rozdziału z działaniami będącymi wykonaniem budżetu oraz dokonać wykładni pojęcia: „organ" w rozumieniu art. 55 ust. 2 oraz art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.Odnośnie pierwszego ze wskazanych powyżej zagadnień pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że bezzasadne jest twierdzenie organu nadzoru, zgodnie z którym sejmik województwa jest organem wyłącznie właściwym dla zmian w planie wydatków w budżecie, w części odnoszącej się do kwoty przeznaczonej na dotacje. Przyznanie dotacji zindywidualizowanemu podmiotowi stanowi wykonanie budżetu w tej części; ustalenie kwoty na ten cel przeznaczonej, zgodnie ze stosowną klasyfikacją budżetową jest planem wydatków. Zmiana ustalonej wcześniej kwoty stanowi zatem zmianę ustalonego wcześniej planu wydatków, a nie jego wykonanie.W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale nie wskazano zakładów opieki zdrowotnej, którym mają zostać przyznane dotacje ze środków, a jedynie zwiększono wysokość środków przeznaczonych na ten cel. Niewskazanie w kwestionowanej uchwale dotowanych podmiotów czyni bezpodstawna, tezę, że Zarząd Województwa Śląskiego naruszył kompetencje Sejmiku Województwa Śląskiego w zakresie udzielania dotacji samodzielnym zakładom opieki zdrowotnej.W tym kontekście pełnomocnik Województwa Śląskiego podniósł, że przyjęcie argumentacji, zgodnie z która, zmiana wysokości środków w budżecie (w rozdziale 85111, paragrafie 6220) jest równoznaczna z udzieleniem zakładom opieki zdrowotnej dotacji, nakazywałoby także stwierdzić, że ujęcie środków w pierwotnej wysokości w budżecie (uchwalonym przez Sejmik Województwa Śląskiego) stanowi udzielnie dotacji zakładom opieki zdrowotnej. Konsekwencja, tego rozumowania byłoby stwierdzenie, że dotacje (ze środków wydatkowanych w 2005 r.) były przyznane w 2004 r. (z mocy uchwały nr H/29/I/2004 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa Śląskiego na 2005 r.). Ten termin należałoby przyjąć także w każdej sytuacji, w której obowiązujące przepisy prawa odnoszą, się do daty udzielenia dotacji.
W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż organ nadzoru bezpodstawnie kwestionuje kompetencje Zarządu Województwa Śląskiego do dokonania zmian wysokości środków przeznaczonych na pokrycie ujemnego wyniku finansowego zakładu opieki zdrowotnej. Odróżnić bowiem należy pokrycie ujemnego wyniku finansowego wskazanego zakładu opieki zdrowotnej, co stanowi wykonanie budżetu w tej części, od ustalenia kwoty przeznaczonej na ten cel. zgodnie ze stosowna, klasyfikacja, budżetową,, co stanowi zmianę ustalonego wcześniej planu wydatków, a nie jego wykonanie. Przyjęcie argumentacji, że zmiana wysokości środków w budżecie, przeznaczonych na pokrycie ujemnego wyniku finansowego jest równoznaczna z pokryciem ujemnego wyniku finansowego, oznaczałoby, w opinii pełnomocnika Województwa Śląskiego, konieczność przyjęcia, że również ujęcie środków w pierwotnej wysokości w budżecie (uchwalonego przez Sejmik Województwa Śląskiego) stanowiło pokrycie ujemnego wyniku finansowego samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Konsekwencja, tego rozumowania byłoby przyjęcie, że pokrycie ujemnego wyniku finansowego (ze środków wydatkowanych w 2005 r.) nastąpiło w 2004 r. (z mocy uchwały nr II/29/1/2004 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa Śląskiego na 2005 r.).
W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik strony skarżącej za bezpodstawne uznał stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym zapis § 7 pkt 1 uchwały nr 11/29.'1/2004 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa Śląskiego na 2005 r., z mocy którego Zarząd Województwa został upoważniony do dokonywania przeniesień w planie wydatków pomiędzy rozdziałami i paragrafami nie upoważniał Zarządu Województwa Śląskiego do dokonania działań zakwestionowanych przez organ nadzoru.Podstawę przyjętych uregulowań (a co za tym idzie podstawę działań wyrażonych w kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale) stanowił art. 124 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 15 z 2003 r., poz. 148 ze zm.), których treść nie pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 55 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz w art.60 ust. 4 tej ustawy.
Odnosząc się do drugiego z wymienionych wcześniej aspektów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale pełnomocnik strony skarżącej wskazał na treść art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym zakład może być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego. W oparciu o ten przepis oraz zapis art. 18 pkt 20 oraz art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. nr 142 z 2001, poz. 1590 ze zm.), a także art. 55 ust. 2 i art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej ustaliło wyłączną właściwość Sejmiku Województwa w zakresie udzielania dotacji zakładom opieki zdrowotnej i pokrywania ich ujemnego wyniku finansowego, dokonując niewłaściwej wykładni pojęcia „organ" w rozumieniu ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Bezpodstawnie bowiem organ nadzoru założył, że ustawodawca w art. 55 ust. 2 oraz art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej użył pojęcia „organ" w znaczeniu „ustawowy organ danego podmiotu", pomijając uregulowanie zawarte w art. 8 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3a. „Organem", o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 jest „jednostka samorządu terytorialnego".
Dokonując wykładni art. 55 ust. 2 i art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej utożsamiło pojęcie „organu, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej" (w przypadku, gdy funkcje organu założycielskiego pełni samorząd województwa) z ustawowym organem jednostki samorządu terytorialnego, w znaczeniu określonym w ustawie o samorządzie województwa. „Organy założycielskie", a więc „organy, które utworzyły samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej" to zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w skardze, podmioty, które przejęły (na mocy art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna, (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) uprawnienia organów administracji rządowej tworzących samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Pojęcie „organu założycielskiego" to. jak wywodzi pełnomocnik strony skarżącej, pojęcie ustawowe, umieszczone m.in. w art. 36 a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, stanowiącym, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej, której organem założycielskim jest państwowa uczelnia, następuje w drodze uchwały senatu właściwej szkoły wyższej. Powołany przepis stanowi przykład użycia pojęcia „organ założycielski" w oderwaniu od pojęcia jego ustawowego „organu" (tj. senatu uczelni). Nie sposób przyjąć, że ustawodawca w ramach jednego aktu prawnego posługiwał się pojęciem „organu założycielskiego" bądź „organu, który utworzył zakład opieki zdrowotnej" w różnych znaczeniach: „raz jako podmiotu, który utworzył zakład opieki zdrowotnej (w rozumieniu art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), raz jako ustawowego organu tego podmiotu".
W dalszej części skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że wskazanie organu jednostki samorządu terytorialnego, właściwego ze względu na realizację zadań nałożonych ustawą o zakładach opieki zdrowotnej nie może nastąpić w oparciu o zapisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organem samorządu województwa kompetentnym do utworzenia, przekształcenia czy likwidacji samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej jest, jak wynika z art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa, sejmik województwa. Uprawnień tych nie można jednak rozciągać na inne zadania, w tym pokrywanie ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej bądź przyznawanie dotacji. Kompetencja sejmiku województwa w przedmiotowym zakresie nie wynika zatem z art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa.Bezpodstawne jest również twierdzenie, że regulacja zawarta w art. 55 ust. 2 i art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej pozwala na przyjęcie, że kompetencja do przyznawania dotacji zakładom opieki zdrowotnej f pokrywania ich ujemnego wyniku jest „sprawa_ zastrzeżoną inną ustawą" w rozumieniu art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa. Jak wskazuje bowiem pełnomocnik strony skarżącej ustawodawca określił kompetencje sejmiku województwa w sposób enumeratywny, a zatem uprawnienia organu stanowiącego samorządu województwa obejmują wyłącznie realizację tych zadań, które wskazano wprost w art. 18 ustawy o samorządzie województwa oraz kompetencje przypisane temu organowi z mocy wyraźnych postanowień innych ustaw i statutu województwa.W konkluzji skargi wskazano, że w sytuacji, gdy wyłącznych kompetencji w danym zakresie nie można przypisać sejmikowi województwa, zachodzi domniemanie kompetencji zarządu województwa, wynikające z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zanegować zatem należy tezę, na której oparto zaskarżoną uchwałę, zgodnie z którą wyłączna kompetencja do przyznania dotacji i pokrycia ujemnego wyniku finansowego zakładom opieki zdrowotnej przysługuje sejmikowi województwa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ nadzoru przyznał na wstępie, że zarówno w ustawie o samorządzie województwa, jak i w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej nie wskazano wyraźnie organu samorządu województwa pełniącego funkcje organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przyznano także, że ustawa o zakładach opieki zdrowotnej zawiera różne określenia (jednostka samorządu terytorialnego, organ, podmiot) dla wskazania podmiotu, który może utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej i zatwierdzić jego statut. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć zakłady opieki zdrowotnej, a publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez organ, o którym mowa w ust.1 pkt 1-3 powołanego przepisu. Tworzenie, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze zarządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Wspomniane zarządzenie i uchwała mają określać nazwę, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem.
Zapis art. 18 pkt 20 oraz art. 47 UST. 2 ustawy o samorządzie województwa sianowi, że sejmik województwa jest wyłącznie uprawniony do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami - w analizowanej sprawie - art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - oraz statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa.
W kontekście przywołanych powyżej przepisów organ nadzoru stwierdził, że za bezsporne uznać należy, że organem samorządu województwa władnym do utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest sejmik województwa. Decyzję taka, sejmik województwa podejmuje w drodze uchwały, która jako uchwała organu samorządu województwa, tworząca publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej ma charakter aktu stanowiącego (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Łd 1115/99, publ. OSS 2000/2/51).Wobec powyższego, organ nadzoru stwierdził, że stosownie do treści art. 55 ust. 1 i ust. 2 i art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej organem uprawnionym do przyznania samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej dotacji m.in. na inwestycje, w tym zakup wysoko specjalistycznej aparatury i sprzętu medycznego, a także pokrycia ujemnego wyniku finansowego tych zakładów jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jaka, jest regionalna wspólnota samorządowa -Województwo Śląskie.Zanegować zatem należy wyrażony w skardze pogląd, że Zarząd Województwa Śląskiego uprawniony był do dokonania zmian w planie wydatków budżetu Województwa Śląskiego na 2005 r. w dziale 851 - Ochrona zdrowia poprzez przeniesienie planu wydatków między rozdziałami tego działu oraz przeniesienie między paragrafami w ramach rozdziałów poprzez dokonanie zwiększeń planu dotacji celowych z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych (§ 6220) w rozdziale 85111 - Szpitale ogólne.
W konkluzji odpowiedzi na skargę organ nadzoru stwierdził, że przedstawione powyżej regulacje oraz obowiązująca klasyfikacja dochodów i wydatków budżetowych wskazują., że Zarząd Województwa Śląskiego, jako organ wykonawczy, naruszył kompetencje Sejmiku Województwa Śląskiego, a zatem w zaskarżonej uchwale w sposób prawidłowy i zgodny z prawem stwierdzono istotne naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wydanej w ramach wykonywanego w oparciu o art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. 55 z 2001 r., poz. 577 ze zm.) nadzoru nad działalnością, jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, określonych w art. 11 powołanej ustawy. Została ona wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 86 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.), zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
Zgodnie z art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Powołana ustawa, a także ustawy samorządowe nie wskazują podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Komentatorzy przyjmują, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa . 2005 r.)

Rozpoznanie skargi wymaga wskazania organu właściwego do pokrycia ujemnego wyniku finansowego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej oraz udzielenia dotacji temu zakładowi.Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie dokonać należy interpretacji pojęcia „organ" w rozumieniu art. 55 ust. 2 i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 powołanej ustawy samodzielny zakład opieki zdrowotnej może otrzymać dotację na zakup wysoko specjalistycznej aparatury i sprzętu medycznego przyznana, przez organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 (których treść nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie). Wskazany zapis odsyła zatem w sposób jednoznaczny do przepisów ustawy, które wskazują, organy uprawnione do utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 8 pkt 1, 2, 3 i 3a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej publiczny zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez: ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego, publiczną, uczelnię medyczną lub publiczna, uczelnię prowadząca, działalność dydaktyczna, i badawcza, w dziedzinie nauk medycznych. Tworzenie, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze zarządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią, inaczej (art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Wskazane zarządzenie lub uchwała określają nazwę, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem.Zgodnie z dyspozycja, art. 18 ust, 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. O samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa należy określanie zasad udzielania dotacji przedmiotowych i podmiotowych z budżetu województwa, a art. 18 pkt 19 lit f powołanej ustawy stanowi, że do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.
Z powyższego wynika zatem w sposób jednoznaczny, że organem samorządu województwa kompetentnym do utworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, tj. „organem, który utworzył samodzielny zakład opieki zdrowotnej", o którym mowa w art. 55 ust. 2 i art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest (w przypadku, gdy jednostka, samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 8 ust.1 pkt 3 ustawy jest samorząd województwa) sejmik województwa. Konstatacji tej nie można podważyć, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej, powołując się na okoliczność, iż we wspomnianym akcie prawnym ustawodawca obok pojęcia „organ", posłużył się także pojęciem „organ założycielski" (w art. 36a ust.1 ustawy). Wspomniana okoliczność nie może również uzasadniać tezy, zgodnie z którą wskazanie organu uprawnionego do pokrycia ujemnego wyniku finansowego publicznego zakładu oraz przyznania temu zakładowi dotacji jest możliwe wyłącznie w oparciu o ustawę o samorządzie województwa i następuje w oderwaniu od zapisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
Jak więc wykazano powyżej „organem, który utworzył samodzielny zakład opieki zdrowotnej", o którym mowa w art. 55 ust. 2 i art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (w przypadku, gdy jednostką samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 8 ust.1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest samorząd województwa) jest sejmik województwa. W konsekwencji organem uprawnionym do pokrycia ujemnego wyniku finansowego i przyznania dotacji publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej jest sejmik województwa.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż wynikające z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej kompetencje Sejmiku Województwa Śląskiego nie mogą zostać wyłączone poprzez upoważnienie przyznane Zarządowi Województwa Śląskiego na mocy § 7 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 20 grudnia 2004 r. nr 11/29/1/2004 w sprawie budżetu Województwa Śląskiego na 2005 r., dotyczącego uprawnień w zakresie dokonywania przeniesień w planie wydatków pomiędzy rozdziałami i paragrafami.
Zgodnie z art. 18 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa uchwalenie budżetu województwa należy do kompetencji sejmiku województwa. Budżet województwa jest planem finansowym obejmującym: planowane dochody i wydatki województwa, źródła sfinansowania deficytu budżetowego, przeznaczenie nadwyżki budżetowej, wydatki związane z wieloletnimi programami, w tym w szczególności inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie każdego z programów (art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), a zatem wartość środków przeznaczonych w 2005 r. na dotacje dla samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej i pokrywanie ujemnego wyniku finansowego tych podmiotów (w przypadku, gdy jednostką samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 8 ust.1 pkt 3 ustawy jest samorząd województwa) ujęta jest w § 1 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 20 grudnia 2004 r. nr II/29/1/2004 w sprawie budżetu Województwa Śląskiego na 2005 r., w którym ustalono wydatki województwa w 2005 r. Zapis § 1 ust. 2 lit. b uchwały Zarządu Województwa Śląskiego nr 2930/326/II/2005 stanowi, iż dokonuje się zmian w dziale 851 w związku z realizacja, ugod restrukturyzacyjnych zawartych przez Obwód Lecznictwa Kolejowego w Katowicach oraz zabezpieczeniem środków na zadania inwestycyjne dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Słuszny jest pogląd pełnomocnika strony skarżącej, że przyznanie dotacji konkretnemu zakładowi opieki zdrowotnej stanowi wykonanie budżetu, jednakże wskazać trzeba, że konstatacja ta potwierdza tezę, że nie jest możliwe przyznanie przedmiotowej dotacji bez uprzednich zmian w planie budżetu województwa. Skoro zatem uprawnienie do przyznania dotacji i pokrycia ujemnego wyniku finansowego zastrzeżone jest dla organu stanowiącego samorządu województwa, jakim jest Sejmik Województwa, to tym bardziej uznać należy wyłączną kompetencję tego organu do dokonywania zmian w planie wydatków na dotacje i pokrywanie ujemnego wyniku zakładów opieki zdrowotnej. W przeciwnym razie zaistniałaby, -sytuacja, w której organ wykonawczy, którym jest zarząd województwa przesądziłby o zmianie planu dotacji, a organ stanowiący (sejmik województwa) związany byłby stanowiskiem zarządu województwa i de facto wykonywałby uchwałę zarządu województwa. W konsekwencji organ stanowiący wykonywałby uchwałę organu wykonawczego, co pozostawałoby w jawnej sprzeczności z zasadami ustrojowymi określonymi w ustawie o samorządzie województwa.

Przyjąć zatem należy, że skoro - jak wykazano powyżej - uprawnienie do przyznania dotacji zakładowi opieki zdrowotnej i pokrycia ujemnego wyniku finansowego tego zakładu (w przypadku, gdy jednostka, samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 8 ust.1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest samorząd województwa) należy do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa, to uprawnienie do dokonywania zmiany wysokości (określonej uprzednio w uchwale budżetowej sejmiku województwa) środków przeznaczonych na ten cel stanowi wyłączne uprawnienie sejmiku województwa.
Mając na uwadze powyższe Sad stwierdził, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie narusza prawa, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe
https://archiwum.rio.gov.pl/

Adres WWW tego artykułu to:
https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=1073