Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 20 listopada 1998 r. (Sygn. akt SA/Rz 2121/98) Data Tuesday, 19 November - 10:22:15 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 1998 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na uchwalę Rady Miejskiej w Lubaczowie z dnia 12 czerwca 1998r. Nr 273/XXXVII/98 w przedmiocie zmian w budżecie miasta na 1998 rok - odrzucić skargę Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 20 listopada 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 1998 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na uchwalę Rady Miejskiej w Lubaczowie z dnia 12 czerwca 1998r. Nr 273/XXXVII/98 w przedmiocie zmian w budżecie miasta na 1998 rok - odrzucić skargę UZASADNIENIE Rada Miasta w Lubaczowie podjęła w dniu 12 czerwca 1998r. uchwałę nr 273/XXXVII/98 w sprawie zmian w budżecie na 1998 rok uchwalonym uchwałą nr 243/XXXIV/98 z dnia 26 lutego 1998r. w której postanowiła: - zwiększyć dochody budżetu gminy o kwotę 206.141 zł ze wskazaniem kwot zwiększenia z tytułu subwencji drogowej z budżetu państwa, darowizn mieszkańców na określone cele, odsetek od lokaty środków finansowych, przyznania środków z budżetu państwa na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu, - zmniejszyć wydatki budżetowe o kwotę 3.900 zł / remont hydroforni/, - zwiększyć wydatki budżetu gminy o kwotę 210.041 zł - w tym na sfinansowanie wymienionych inwestycji w kwocie 47.412 zł, na imprezy sportowe w kwocie 10.000 zł, na pokrycie wydatków osobowych i rzeczowych w kwocie 152.629 zł i na rezerwę na nieprzewidziane wydatki w kwocie 28.000 zł, - dokonać zmiany spisu zadań inwestycyjnych w 1998 roku, - wykonanie uchwały zlecić Zarządowi Gminy zaś nadzór nad jej wykonaniem zlecić Komisji Budżetowe - Gospodarczej Rady Miejskiej, - ustalić wejście w życie uchwały na dzień jej podjęcia. W załączniku do uchwały podano również, iż po dokonaniu powyższych zmian dochody budżetu gminy wyniosą 206.141 zł, zaś wydatki wyniosą 210.041 zł. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym /Dz. U. nr 13 poz. 74 z 1996r. z późn. zm./, art. 8 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz. U. nr 72 poz. 344 z 1993r. z późn. zm./ oraz powołano się na pismo Ministra Finansów w sprawie ostatecznej wysokości kwoty subwencji drogowej na 1998 rok. Uchwała powyższa wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie /Zespół w Przemyślu/ w dniu 19 czerwca 1998r. i w dniu 20 sierpnia 1998r. Izba złożyła na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności tejże uchwały w części dotyczącej zwiększenia zaplanowanej w budżecie kwoty ogólnej rezerwy budżetowej na nieprzewidziane wydatki. Regionalna Izba Obrachunkowa podniosła w skardze, iż w uchwale nr 243/XXXIIV/98 z dnia 26 lutego 1998r. Rada Miasta Lubaczowa utworzyła ogólną rezerwę budżetową na nieprzewidziane wydatki w kwocie 27.561 zł, zaś zwiększenie tej kwoty rezerwy w zaskarżonej uchwale nastąpiło w trakcie roku budżetowego, co stanowi naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem. Rada zobowiązana jest do utworzenia w budżecie ogólnej rezerwy na wydatki nieprzewidziane, przy czym wysokość tej rezerwy nie może przekraczać 1% wydatków budżetowych i rezerwa ta nie może być zwiększana w trakcie roku budżetowego. Skarżąca Izba wskazała także, iż wobec braku od dnia 20 czerwca 1998 r. organu Miasta Lubaczowa uprawnionego do usunięcia nieprawidłowości w przedmiotowej uchwale i braku możliwości skorzystania przez Izbę z uprawnień określonych w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz. U. nr 85 poz. 428 z późn. zm./, skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta w Lubaczowie wniósł o jej oddalenie. Nie nastąpiło bowiem naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy - Prawo budżetowe zgodnie z którym rezerwa ogólna budżetu może wynosić do 1% wydatków budżetowych i w niniejszym przypadku wielkość ta nie została przekroczona, natomiast z przepisu tego nie wynika zakaz korekty rezerwy budżetowej w ciągu roku. Zwiększenie kwoty rezerwy budżetowej związane było z ustaleniem przez Ministra Finansów ostatecznych kwoty subwencji drogowej a mianowicie: - według informacji zawartej w piśmie Ministra Finansów z dnia 29 października 1997r. kwota subwencji drogowej dla Gminy Miejskiej w Lubaczowie na 1998 rok wynosiła kwotę 221.312 zł i taka kwota ujęta została w budżecie na 1998 rok, - w piśmie z dnia 7 maja 1998r. skierowanym do Rady Miasta Lubaczowa Minister Finansów poinformował, iż subwencja drogowa dla Gminy wynosić będzie 375.941 zł, czyli o 154.629 zł więc, niż podano uprzednio /pisma powyższe dołączono do akt/. W ciągu roku uległ więc zwiększeniu budżet miasta i wobec tego zwiększono rezerwę budżetową bez przekroczenia progu 1% wydatków budżetu, zaś przepis art. 4 ust. 1 prawa budżetowego nie zawiera zakazu korekty rezerwy budżetowej w ciągu roku. Ponadto ze względu zakończenie kadencji rady gminy w dniu 19 czerwca 1998r., uchwalenie takiej rezerwy umożliwiało Zarządowi Miasta pokrywanie nieprzewidzianych wydatków do czasu ukonstytuowania nowej rady. Rozpoznając wniesioną skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym /Dz. U. nr 13 poz. 74 z 1996r. z późn. zm./, uchwalenie budżetu gminy zastrzeżone zostało do wyłącznej właściwości rady gminy. Kontrolę gospodarki finansowej gminy sprawują regionalne izby obrachunkowe będące organami nadzoru w zakresie spraw budżetowych /art. 86 w zw. z art. 62 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz. U. nr 85 poz. 428 z późn. zm./. W związku z tym wójtowie gmin /burmistrzowie, prezydenci miast/ zobowiązani zostali do przedkładania - w terminie 7 dni od podjęcia - regionalnej izbie obrachunkowej wszystkich uchwał objętych nadzorem izby a w szczególności uchwał budżetowych /art. 90 ust. 2 w zw. z ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym/, zaś izba bada zgodność z prawem uchwały rady gminy między innymi w sprawach budżetu a to w trybie nadzoru określonym w art. 91 cyt. wyżej ustawy /art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/, przy czym orzeczenie o nieważności uchwały w całości lub w części zapada w przypadku stwierdzenia, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem / art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Do stwierdzenia nieważności organ nadzoru, czyli w zakresie uchwał budżetowych - regionalna izba obrachunkowa, ma wyznaczony termin 30 dni od daty otrzymania tejże uchwały, zaś po upływie tego terminu traci powyższe uprawnienie, ale może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego /stanowisko takie wyrażone zostało między innymi w wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 1995r. sygn. III SA 439/95 - ONSA nr 3 poz. 140 z 1996r./. W niniejszym przypadku - jak podano wyżej - kwestionowana uchwała doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej w dniu 19 czerwca 1998r. czyli w dniu upływu kadencji rad gmin, do których kolejne wybory odbyły się dopiero w dniu 11 października 1998r. /art. 16 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 121 "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin - Dz. U. nr 84 poz. 387 z 1996r. z późn. zm./ i z tego powodu Izba - jak podała w skardze - nie wszczynała postępowania określonego w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a skorzystała z uprawnienia do wniesienia skargi. Ponieważ - zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 21, art. 33 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 z późn. zm./ - Sąd bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem po wszczęciu postępowania na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, zobowiązany jest także przede wszystkim do sprawdzenia, czy zachowane zostały warunki formalno-procesowe skargi tj. czy została ona wniesiona przez podmiot uprawniony, czy została wniesiona w terminie itd. W niniejszej sprawie wskazany wyżej termin 30 dni do stwierdzenia przez skarżącą Izbę nieważności przedmiotowej uchwały /we wskazanej części/ upływał z dniem 20 lipca 1998r. /poniedziałek/, zaś uchwała Kolegium Izby w przedmiocie wniesienia skargi do Sądu została podjęta w dniu 12 sierpnia 1998r. a wniesienie skargi nastąpiło w dniu 20 sierpnia 1998r. Rozważając kwestię, czy skarga w niniejszej sprawie została wniesiona prawidłowo pod względem formalnym, stwierdzić należy, iż przepis art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym nie zawiera żadnego unormowania odnośnie terminu, w jakim organ nadzoru /wymieniony w art. 86 powyższej ustawy/ może wnieść skargę do Sądu tj. ani nie wskazuje takiego terminu, ani też nie odsyła w tym zakresie do uregulowania w innych aktach prawnych /odesłanie w art. 91 ust. 4 cyt. ustawy do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy rozstrzygnięć nadzorczych/. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym określający tryb i termin wniesienia skargi do Sądu stwierdza, iż skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie /lub od dowiedzenia się przez niego o podjęciu takiego rozstrzygnięcia, aktu itd./, natomiast szczególne uregulowanie zawarte w ust. 2 tegoż przepisu w zakresie terminu odnosi się podmiotowo tylko do prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Wobec treści cytowanych wyżej uregulowań powstaje wątpliwość, czy wniesienie skargi w trybie cyt. art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie jest ograniczone żadnym terminem - z tym tylko, że nie może nastąpić wcześniej, niż po upływie terminu 30 dni wskazanego w art. 91 ust. 1 powyższej ustawy - czy też w tym przypadku należy stosować termin określony w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W ocenie Sądu nie do przyjęcia jest stanowisko, by dopuszczalna była sytuacja, kiedy organ nadzoru tj. w tym przypadku regionalna izba obrachunkowa mogłaby w istocie w nieograniczonym czasie wnosić skargę do Sądu na uchwałę i to w sprawie budżetowej, czyli w sprawie, której ostateczne rozstrzygnięcie ma żywotne znaczenie dla gospodarki finansowej gminy i dla mieszkańców tej gminy. Unormowanie zawarte w art. 94 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym zabraniające stwierdzenia nieważności uchwały po upływie jednego roku od jej podjęcia, nie daje podstaw do domniemywania z jego treści terminu do wniesienia skargi, gdyż odnosi się w istocie do skutku upływu czasu - w zakresie treści rozstrzygnięcia - od chwili podjęcia uchwały do chwili orzekania w przedmiocie jej nieważności. Skoro ustawodawca przyznał regionalnej izbie obrachunkowej /organowi nadzoru/ wyraźnie określony i stosunkowo krotki termin tj. 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części /ze skutkami określonymi w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy odnośnie uchwały budżetowej/, to nie byłoby żadnego racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia tezy, iż w przypadku, kiedy regionalna izba obrachunkowa z tego terminu nie skorzysta, może wnieść skargę do Sądu bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. Nie można bowiem tez pominąć uregulowania z art. 51 ust. 2 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym /w związku z art. 8 cyt. prawa budżetowego/ tj. faktu, iż budżet gminy uchwalany jest na rok kalendarzowy, czyli na czas ściśle określony. Skoro więc cyt. przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wskazuje jedynie podmiot uprawniony do wniesienia skargi i termin po upływie którego uzyskuje on to uprawnienie, zaś nie reguluje pozostałych kwestii, to w ocenie Sądu zasadnym jest przyjęcie, iż odnośnie terminu do wniesienia skargi należy sięgnąć do aktu ogólnego tę kwestię regulującego czyli do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zawartego w niej art. 35 ust. 1, a w konsekwencji przyjąć ograniczenie do wniesienia skargi terminem 30-dniowym. Jeśli bowiem dla zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego, ustawodawca w art. 98 ust. 1 cyt. wyżej ustawy wprowadził wyraźnie określony termin 30 dni od dnia jego otrzymania przez gminę /związek komunalny/, to w demokratycznym państwie prawa bardziej zasadne wydaje się przyjęcie, że także i organ nadzoru musi być ograniczony terminem do wniesienia skargi, niż przyjęcie, że takiego ograniczenia terminowego nie ma, skoro w tym konkretnym przepisie ustawodawca go nie zamieścił. Z braku tej właśnie regulacji tj. braku określenia terminu do wniesienia skargi przez regionalną izbę obrachunkową /organ nadzoru/ nie można przyjąć, że uregulowanie z cyt. art. 93 ust. 1 jest uregulowaniem szczególnym w stosunku do uregulowania zawartego w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zwłaszcza, że ta ostatnia ustawa będąca aktem późniejszym, nie wprowadziła do cyt. przepisu art. 93 ust. 1 żadnych zmian. Jeśli bowiem określony akt prawny nie reguluje w ogóle danej kwestii, to trudno przyjąć, że ten właśnie brak regulacji jest uregulowaniem szczególnym. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 1991 r. SA/Gd 65/91 /ONSA nr 2 poz. 38 z 1991 r./ odnoszącego się do stanu prawnego przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, iż przepis art. 199 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przewidujący do wniesienia skargi termin 30 od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie ma zastosowania do skarg organów nadzoru na uchwały organów gminy; nie podziela także poglądu wyrażonego przez Marię Rzążewską już na tle obowiązywania ustawy o naczelnym Sądzie Administracyjnym, że termin do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym nie został ograniczony w czasie /"Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego" - Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa - Zielona Góra, 1997/. W takiej sytuacji pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia kwestia od jakiej daty należy liczyć bieg powyższego terminu 30 dni do wniesienia skargi. W tym względzie w ocenie Sądu zasadnym jest przyjęcie, że bieg terminu do wniesienia skargi z art. 35 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym może być liczony dopiero od upływu terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym. Powyższy termin tj. 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie przez organ nadzoru, zosta! bowiem wyraźnie w ustawie określony ze wskazaniem, iż po jego upływie organ nadzoru już takiego rozstrzygnięcia nie może podjąć, ale może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jeśli więc uprawnienie organu w tym zakresie zostało wyraźnie sprecyzowane czasowo, to możliwość wniesienia skargi powstaje dopiero po upływie tegoż czasu i wobec tego przyjąć należy, iż po upływie ostatniego dnia terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez regionalną izbę obrachunkową, rozpoczyna swój bieg termin 30 dni do wniesienia skargi do Sądu. Początek biegu terminu dla zachowania określonych wymogów procesowo-formalnych musi być bowiem wyraźnie określony i w ocenie Sądu ten warunek jest spełniony przy sposobie wskazanym wyżej. Ustawodawca w cyt. art. 93 ust. 1 nie wskazuje na jakiekolwiek przyczyny "bezskutecznego" upływu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru i wobec tego w okolicznościach niniejszej sprawy należałoby uznać, iż nie ma znaczenia fakt, że to z woli ustawodawcy rady gmin nie istniały od 20 czerwca. 1998r. do czasu ich wyboru w dniu 11 października 1998r. i następnie ukonstytuowania się. Przyjęcie, iż termin 30 dni do wniesienia skargi należy obliczać w sposób wyżej wskazany oznacza tym samym, iż w tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 34 ust. 3 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym według którego w sprawie, w której ustawa nic przewiduje środków odwoławczych, przed wniesieniem skargi do Sądu, należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Na uzasadnienie pominięcia powyższego wymogu /niezależnie od okoliczności występujących w niniejszej sprawie tj. braku rady gminy w określonym czasie/ wskazuje - w ocenie Sądu - unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 1 /zdanie wstępne/ cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z powyższym unormowaniem, regionalne izby obrachunkowe badające w trybie nadzoru stosowne uchwały rady gminy, prowadzą postępowanie nadzorcze w sprawie uznania ich za nieważne w całości lub w części i w ramach tego postępowania wskazują nieprawidłowości a także zarówno sposób, jak i termin usunięcia tychże nieprawidłowości. Równocześnie jednak wskazany w art. 91 w zw. z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym termin 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały, nie został w jakikolwiek sposób uzależniony ani od przebiegu, stanu itd. tegoż postępowania nadzorczego, ani też od konieczności jego wszczęcia po otrzymaniu uchwały, natomiast prawo do wniesienia skargi zostało uzależnione - pod względem formalnym - wyłącznie od upływu powyższego terminu. Takie uregulowanie wskazuje więc na to, że jeśli regionalna izba obrachunkowa /organ nadzoru/ z jakichkolwiek powodów nie stwierdzi nieważności uchwały w zakreślonym jej terminie, to pozostaje jej prawo do wniesienia skargi bez konieczności wzywania "do usunięcia naruszenia prawa", bo gdyby przyjąć, że takie wezwanie jest konieczne, to byłoby to nieadekwatne do cyt. wyżej szczególnego uregulowania w ustawie o samorządzie terytorialnym i w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności stwierdzić więc należy, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, albowiem - jak wskazano wyżej - skoro termin do stwierdzenia nieważności uchwały upłynął z dniem 20 lipca 1998r, to termin 30 dni do wniesienia skargi liczony od dnia 21 lipca ł998r. upłynął z dniem 19 sierpnia 1998r, natomiast skarga wniesiona została w dniu 20 sierpnia 1998r. Z powyższego względu Sąd orzekł o odrzuceniu skargi jako spóźnionej w oparciu o art. 27 ust. 2 w związku z art. 53 ust. 3 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=155