Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 1999 r. (Sygn. akt SA/Rz 2119/98) Data Tuesday, 19 November - 12:09:26 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 1999 r. sprawy ze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 18 czerwca 1998 r. Nr XLIX/517/98 w przedmiocie ustalenia zabezpieczenia spłaty kredytu ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w Warszawie na finansowanie zadania p.n. "Uciepłowienie miasta" - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 1999 r. sprawy ze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 18 czerwca 1998 r. Nr XLIX/517/98 w przedmiocie ustalenia zabezpieczenia spłaty kredytu ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w Warszawie na finansowanie zadania p.n. "Uciepłowienie miasta" - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą nr XLIX/517/98 z dnia 18 czerwca 1998 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c, art. 58 i art. 46 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /jt. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm./, Rada Miejska w Ropczycach ustaliła zabezpieczenie spłaty kredytu zaciągniętego na finansowanie zadania p.n. "Uciepłowienie miasta" w wysokości 702.750 zł w formie cesji wierzytelności z dochodów gminy z tytułu udziału w podatku od osób fizycznych, a realizacja zabezpieczenia następowała będzie w latach 1999 - 2005 /§ 1 uchwały/. Według § 2 uchwały do podpisania umowy o cesji wierzytelności upoważnieni zostali Burmistrz i Zastępca Burmistrza. Wykonanie uchwały powierzone zostało Burmistrzowi Miasta i Gminy Ropczyce /§ 3 uchwały/. Stosownie do § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Regionalna Izba Obrachunkowa, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Strona skarżąca podniosła, iż przedmiotowa uchwała zawiera postanowienie o cesji należności gminy określonej przepisami ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /j.t. Dz.U. z 1998 r. Nr 30, poz. 164/. Zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. "a" tej ustawy dochodem gmin jest udział w podatku stanowiącym dochód budżetu państwa w wysokości 16% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy. Istotnym elementem w określeniu przedmiotu stosunku prawnego związanego z regulacją w/w źródło dochodów gminy stanowi rodzaj podmiotów tego stosunku /Skarb Państwa, gmina/, co ma w konsekwencji również decydujące znaczenie dla oceny charakteru stosunku prawnego, jaki powstaje między jego podmiotami. W razie zakwalifikowania tego stosunku jako publicznoprawny, instytucja cesji wierzytelności - odnosząca się zgodnie z art. 1 k.c. do stosunków cywilnoprawnych, nie będzie mieć do niego zastosowania. Instytucji tej nie będzie można zastosować także w przypadku zakwalifikowania praw i obowiązków Skarbu Państwa i gminy na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Przeszkodę w jej zastosowaniu stanowi zarówno charakter przepisów ustawy o finansowaniu gmin, jak również właściwości zobowiązania Skarbu Państwa wobec gminy. Obowiązująca w obrocie cywilnoprawnym zasada swobody umów doznaje ograniczenia w przypadku przelewu wierzytelności w ten sposób, że przelew ten nie może prowadzić do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej, jak i do naruszenia charakteru zobowiązania. Stosunek prawny związany z określeniem źródła dochodów gminy z tytułu udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych może istnieć tylko między Skarbem Państwa i gminę. Natomiast zmiana stron tego stosunku w drodze czynności prawnej prowadzi do naruszenia przepisów kodeksu cywilnego regulujących instytucję przelewu wierzytelności i przepisów ustawy o finansowaniu gmin regulujących źródła dochodów gmin. Nadto wyjaśniono w skardze, iż uchwała Rady Miejskiej w Ropczycach wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 2 lipca to jest po upływie kadencji rad gmin i wobec braku od 20 czerwca 1998 r. organu gminy uprawnionego do usunięcia nieprawidłowości w uchwale oraz możności realizacji przez skarżącą uprawnień z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm./ wnioski skargi są konieczne i uzasadnione. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W skazano, że zgodnie z art. 509 § 1 k.c. przedmiotem przelewu mogą być wszelkie wierzytelności, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Wierzytelność będąca przedmiotem przelewu jest wierzytelnością gminy w stosunku do Skarbu Państwa, powstającą z mocy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /j.t. Dz.U. z 1998 r., Nr 30, poz. 164/. Według stanowiska ustalonego w literaturze /J. Mojak "Obrót wierzytelnościami" , Lublin 1995 r., s. 24 i nast./ ograniczenia w zbywaniu wierzytelności wynikające z przepisów prawa mogą mieć postać bądź bezwzględnych zakazów zbywalności, bądź też takich ograniczeń, które uzależniają dopuszczalność przeniesienia określonych wierzytelności od spełnienia pewnych dodatkowych przesłanek. Ustawa o finansowaniu gmin ani nie przepisy prawa nie zawierają wyraźnych ograniczeń co do zbywania przedmiotowej wierzytelności. Wierzytelność będąca przedmiotem przelewu powstaje z mocy przepisów ustawy i w związku z tym nie można mówić ograniczeniu przelewu wierzytelności wynikających z zastrzeżenia umownego. Zmiana wierzyciela w odniesieniu do przedmiotowej wierzytelności nie doprowadzi do zmiany identyczności zobowiązania. Z przepisów prawa cywilnego nie można wywieść, iż gmina na zabezpieczenie zaciągniętego kredytu nie może dokonać przelewu przyszłych wierzytelności z tytułu udziału gminy w podatku dochodowym od osób fizycznych. Swobody gminy do udzielania poręczeń z tytułu zaciągniętych pożyczek nie ograniczają również przepisy prawa budżetowego. Nadto zarzucono, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw do występowania Regionalnej Izby Obrachunkowej w charakterze wnoszącego skargę na przedmiotową uchwałę gminy, co prowadzi do naruszenia art. 33 ustawy o NSA. Nadto skarga wniesiona została z naruszeniem art. 34 i 35 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 33, 34 i 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ - a więc przepisów regulujących warunki formalno-procesowe skargi - zawartego w odpowiedzi na skargę. Pogląd kwestionujący uprawnienie regionalnej izby obrachunkowej do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, jak również zachowanie terminu przewidzianego do jej wniesienia i obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 3 tej ustawy/ co nie zostało doprecyzowane w skardze, ale tylko obowiązek określony w tym przepisie może być ewentualnie rozważany/ nie jest trafny. Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /j.t. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm./ do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów /bez wątpienia mieści się w niej również zabezpieczenie ich spłaty/. Kontrolę gospodarki finansowej gminy sprawuje regionalna izba obrachunkowa będąca organem nadzoru /art. 86 w zw. z art. 62 ustawy cyt. wyżej, art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm./. W związku z powyższym wójtowie gmin /burmistrzowie, prezydenci miast/ zostali zobowiązani do przedkładania regionalnej izbie obrachunkowej wszystkich uchwał objętych nadzorem izby - w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia /art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/, zaś izba bada zgodność z prawem uchwały rady gminy m.in. w sprawie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych w trybie nadzoru przewidzianym art. 91 ustawy cyt. wyżej /art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Orzeczenie o nieważności uchwały - w całości lub w części - zapada w razie stwierdzenia, że uchwała. ta jest sprzeczna z prawem /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych/. Do stwierdzenia nieważności organ nadzoru, to jest regionalna izba obrachunkowa w zakresie uchwał w sprawie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych, ma 30-dniowy termin liczony od daty otrzymania uchwały /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/, zaś po upływie tego terminu traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały i może ją - stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy cyt. wyżej - zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanym przypadku kwestionowana uchwała doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej w dniu 2 lipca 1998 r., a więc po upływie kadencji rad gmin, do których kolejne wybory odbyły się dopiero w dniu 11 października 1998 r. i z tego powodu, jak podała Izba w skardze, nie wszczynała postępowania określonego w art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych; natomiast skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Powołany wyżej przepis ustawy o samorządzie terytorialnym nie zawiera w swej treści żadnego unormowania odnośnie terminu w jakim organ nadzoru może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy o NSA wymienionej na wstępie skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie /lub od dnia, w którym dowiedział się o podjęciu rozstrzygnięcia, aktu itd/. W okresie obowiązywania art. 199 § 1 k.p.a. w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż 30-dniowy termin do wniesienia skargi - od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie ma zastosowania do skarg organów nadzoru na uchwały organów gminy, wnoszonych na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /vide wyrok NSA z dnia 28 lutego 1991 r. sygn. akt SA/Gd 65/91, ONSA 1991/2/38/. Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela ów pogląd i przede wszystkim uznaje jego aktualność również po wejściu w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA cyt. na wstępie. Według art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawie, w której ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, przed wniesieniem skargi do Sądu, należy zwrócić się od właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei wskazany w art. 91 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały nie został w żaden sposób uzależniony od przebiegu postępowania nadzorczego, ani też od konieczności jego wszczęcia po otrzymaniu uchwały, natomiast prawo do wniesienia skargi zostało uzależnione wyłącznie od upływu powyższego terminu. Takie uregulowanie bez wątpienia wskazuje, że jeżeli regionalna izba obrachunkowa /organ nadzoru/ z jakichkolwiek przyczyn nie stwierdzi nieważności uchwały w zakreślonym jej terminie, to pozostaje jej prawo do wniesienia skargi bez konieczności wzywania "do usunięcia naruszenia prawa". odmienne twierdzenie /wezwanie takie jest konieczne/ byłoby nieadekwatne do szczególnego uregulowania w ustawie o samorządzie terytorialnym i ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych cyt. wyżej. Wszystko to, co naprowadzono wyżej wskazuje, że skarga niniejsza wniesiona została przez uprawniony podmiot i z zachowaniem warunków formalno-procesowych skargi. Ustosunkowując się do meritum sprawy należy podkreślić, że samorząd terytorialny i jego organy działają w ramach określonych przez ustawy. Podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym cyt. wyżej, która mocą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości rady gminy wyznacza podejmowanie uchwał w sprawach dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Przedmiotem zakwestionowanej uchwały jest zabezpieczenie spłaty kredytu "w formie cesji wierzytelności z dochodów gminy z tytułu udziału w po datku dochodowym od osób fizycznych". W świetle zatem powyższej uchwały, gdyby skarżąca nie wywiązała się z obowiązku spłaty przedmiotowego kredytu cesja z mocy tej uchwały wprowadziłaby powstanie po stronie Skarbu Państwa obowiązku spłaty kredytu. W rozumieniu art. 4 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin cyt. wyżej dochodami gmin są udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości 16 % wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy, ustalonych w sposób określony w art. 6 i z zastrzeżeniem art. 27 tej ustawy. Źródłem więc zobowiązania Skarbu Państwa wobec gminy w zakresie niejako dopuszczenia jej do udziału w dochodach budżetu państwa z wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych jest wymieniona wyżej ustawa. Podmiotami tego stosunku prawnego odnoszącego się do powyższego źródła dochodów gminy jest Skarb Państwa oraz gmina. Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy o finansowaniu gmin mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Nadto, że podatki należą do sfery publicznoprawnej /mają charakter publicznoprawny/ i również to, że /do działalności organów samorządowych/ w sferze zobowiązań publicznoprawnych /np. podatków/ stosuje się zasadę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Przeniesienie wierzytelności, czyli tzw. przelew lub cesja jest umową, w której wierzyciel, zwany zbywcą /cedentem/ przenosi na nabywcę, zwanego cesjonariuszem wierzytelność przysługującą mu względem dłużnika. Zgodnie z art. 509 § 1 k.c. wierzyciel może przenieść wierzytelność na osobę trzecią, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis ustawy, zastrzeżenie umowne lub właściwość zobowiązania. Wierzytelność gminy, której źródłem jest powołany wyżej przepis ustawy o finansowaniu gmin nie może być, w ocenie Sądu, przeniesiona na osobę trzecią. Cesji tej wierzytelności sprzeciwia się - czyniąc ją niedopuszczalną przepis ustawy, a zarazem właściwość zobowiązania. Powyższa wierzytelność gminy związana jest z określonym źródłem dochodów gminy. źródłem tym jest jej udział w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa z wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych. Z istoty rozwiązania zawartego w cyt. wyżej przepisie art. 4 pkt 3 lit. "a" ustawy o finansowaniu gmin jednoznacznie wynika, że odnosi się ono do określonych jedynie w tym przepisie podmiotów /stron/ zobowiązania publicznoprawnego, to jest Skarbu Państwa i gminy. Powyższe, a także publicznoprawny charakter świadczeń, jakimi są podatki prowadzi do wniosku, że zmiana wierzyciela byłaby w istocie rzeczy zmianą treści zobowiązania, co pozostawać musi w sprzeczności z cyt. wyżej przepisem k.c. regulującym cesję wierzytelności i ustawy o gospodarce finansowej gmin. Mając powyższe na względzie, należało uznać, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Dlatego stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ należało orzec, jak w sentencji. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=170