Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2000 r. (Sygn. akt SA/Rz 1443/99) Data Tuesday, 17 December - 13:43:19 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2000 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na uchwałę Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 czerwca 1999 r. Nr IX/115/99 w przedmiocie zmiany budżetu miasta Jasła oraz planu dotacji i wydatków zadań zleconych przez administrację rządową na 1999 r. - stwierdza nieważność § 5 ust. 2-4 zaskarżonej uchwały oraz jej załączników Nr 3 i 4 w części dotyczącej zwiększenia planu dochodów i wydatków budżetu miasta Jasła w dziele 79 "Oświata i wychowanie" o kwotę 13.000 zł. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 27 stycznia Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2000 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na uchwałę Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 czerwca 1999 r. Nr IX/115/99 w przedmiocie zmiany budżetu miasta Jasła oraz planu dotacji i wydatków zadań zleconych przez administrację rządową na 1999 r. - stwierdza nieważność § 5 ust. 2-4 zaskarżonej uchwały oraz jej załączników Nr 3 i 4 w części dotyczącej zwiększenia planu dochodów i wydatków budżetu miasta Jasła w dziele 79 "Oświata i wychowanie" o kwotę 13.000 zł. UZASADNIENIE Rada Miejska w Jaśle w dniu 30 czerwca 1999 r. podjęła uchwałę Nr IX/115/99, którą dokonała zmian w budżecie miasta Jasła na 1999 r. Uchwała ta wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 7 lipca 1999 r., która w dniu 9 września 1999 r. zaskarżyła ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2-4 uchwały oraz załącznika Nr 3 i 4 w części dotyczącej zwiększenia planu dochodów i wydatków budżetu miasta Jasła w dziale 79 "Oświata i wychowanie" o kwotę 13.000 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z § 5 ust. 2-4 uchwały w planie przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 1999 r. dokonano zmiany polegającej na zastąpieniu wydatków w kwocie 13.000 zł w formie dotacji na rzecz środków specjalnych służących realizacji zadania pn. "Edukacja ekologiczna oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju" na wydatki w formie dotacji dla Gminy Miejskiej Jasło. W ślad za zmianą w planie Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 1999 r. dokonano zmiany w planie dochodów i wydatków Gminy Miejskiej Jasło na 1999 r. polegającej na zwiększeniu dochodów w kwocie 13.000 zł z tytułu dotacji z gminnego funduszu celowego oraz zwiększeniu wydatków w tej samej kwocie z przeznaczeniem dla Szkół Podstawowych Nr 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz Przedszkola Nr 9 w Jaśle na realizację programu "Zielonych Szkół". Zmiany w budżecie miasta na 1999 r. są sprzeczne z przepisami art. 22 w związku z art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). W świetle art. 22 ustawy o finansach publicznych gminnym funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację zadań wyodrębnionych z budżetu gminy. W myśl art. 109 ust. 2 ustawy o finansach publicznych budżet gminy jest rocznym planem: 1. dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów gminy, 2. przychodów i wydatków: a/ zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych, b/ funduszy celowych gminy. Gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest funduszem celowym powołanym na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 z późn. zm.). Dochody jego zostały określone w art. 87b tej ustawy i są one gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym. Natomiast wydatki tego funduszu przeznaczone są na realizację zadań wskazanych w art. 88 tej ustawy. W oczach skarżącego przepisy powyższe wskazują, że gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi część składową budżetu gminy. Przychody tego funduszu mogą być przeznaczone tylko na zadania gminy wyodrębnione z planu dochodów i wydatków tej jednostki samorządu terytorialnego, tj. budżetu gminy w węższym jego znaczeniu. Przeznaczenie przychodów gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na zadania gminy realizowane w ramach jej planu dochodów i wydatków narusza w sposób istotny wymienione przepisy ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Jasła wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że zaskarżone postanowienia § 5 ust. 2-4 uchwały Nr IX/115/99 Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 czerwca 1999 r. oraz załącznika Nr 3 i 4 w części dotyczącej zwiększenia planów dochodów i wydatków budżetu miasta Jasła w dziale 79 - Oświata i wychowanie o kwotę 13.000 zł związane są bezpośrednio z postanowieniami zawartymi w uchwałach Rady Nr V/54/99 z 29 stycznia 1999 r. (załącznik Nr 24 do uchwały) i Nr VIII/94/99 z dnia 29 kwietnia 1999 r. Zapisy uchwały Nr VIII/94/99 z 29 kwietnia 1999 r. są identyczne z zapisami uchwały z 29 stycznia 1999 r., a rozszerzają jedynie zapisy zawarte w załączniku Nr 24 do uchwały Nr V/54/99 z 29 stycznia 1999 r. o dodatkowe dotacje dla Szkół Podstawowych Nr 1 i 10 na realizację programu "Zielonych Szkół". Uchwała w sprawie dotacji na realizację tego programu była już przedmiotem kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie i nie wykazano wówczas nieprawidłowości stanowiących istotne naruszenie prawa. Odnośnie uchwały Nr VIII/94/99 Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie podjęła dwie uchwały: XXIX/1935/99 z 21 maja 1999 r. i XXXI/2251/99 z 2 czerwca 1999 r. w wyniku których unieważniony został zapis o przekazaniu środków z GFOŚiGW do szkół podstawowych za pośrednictwem środka specjalnego. Zarząd Miasta Jasła wychodząc z założenia, że wyłącznie szkoła powinna realizować zadanie umownie nazwane "zielona szkoła" (art. 22 ust. 2 pkt 12 ustawy o systemie oświaty Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm. oraz zarządzenie MEN z 29 września 1997 r. w sprawie zasad i warunków organizowania przez szkoły i placówki publiczne krajoznawstwa i turystyki Dz. Urz. MEN 1997/9/40), a więc ponieść wydatki, zaewidencjonować koszty związane z jego realizacją zaproponował w projekcie uchwały po konsultacji z Regionalną Izbą Obrachunkową w Rzeszowie wprowadzenie środków z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do budżetu po stronie dochodów (Dz. 79, rozdz. 7911, rozdz. 8211, § 18 dotacje otrzymane z funduszy celowych na realizację zadań bieżących) i przeznaczył je dla szkół podstawowych i przedszkola na dofinansowanie organizacji "Zielonych Szkół" planując jednocześnie wydatki w dziale 79, w rozdziałach 7911 i 8211 w paragrafach w których przewidywane były wydatki na ten cel. Projekt w tym kształcie został uchwalony przez Radę Miejską Jasła. Stosując takie rozwiązanie przyjęto, że zadania z zakresu ochrony środowiska obok GFOŚiGW realizują jednostki organizacyjne gminy w tym również jej jednostki budżetowe, które mogą otrzymać środki na wykonanie swoich zadań wyłącznie z budżetu gminy. Jedynym sposobem przekazania środków na organizację zielonych szkół z pominięciem budżetu był środek specjalny. Sposób ten został wykluczony jednak przez RIO unieważnieniem uchwały Nr VIII/94/99 z dnia 29 kwietnia 1999 r. Na wprowadzenie środków GFOŚiGW do budżetu pozwala art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2000, który jako jedno z fakultatywnych źródeł dochodów gminy wskazuje dotacje z funduszy celowych nie uściślając jakich i czyich. RIO w uzasadnieniu skargi nie wskazuje na brak spójności między art. 22 i 109 ustawy o finansach publicznych. Art. 22 pozwala bowiem stwierdzić, że ze środków GFOŚiGW realizowane są zadania wyodrębnione z budżetu, a art. 109 stwierdza, że plan przychodów i wydatków GFOŚiGW jest częścią składową tegoż budżetu. Należy przyjąć, że ustawodawca wprowadzając zapis w art. 22 ustawy o finansach publicznych, miał na względzie powiązanie dochodów funduszu ze ściśle określonymi wydatkami - zadaniami (w przypadku GFOŚiGW zadania określone w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska). Sytuacja taka nie jest możliwa w budżecie ponieważ wiązanie imiennie wymienionych wydatków z określoną grupą dochodów jest wręcz zabronione (art. 24 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) za wyjątkiem środków na walkę z alkoholizmem. Dochody budżetu gminy stanowią jedną pulę środków nie oznakowanych, które służą wykonaniu określonych wydatków. Zadania, które mogą być finansowane z GFOŚiGW wymienione w art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska mogą być również finansowane bezpośrednio z budżetu gminy przy zaangażowaniu dochodów obligatoryjnych i fakultatywnych uzyskiwanych ze źródeł wymienionych po kolei w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2000. Możliwość taką stwarza art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sposób realizacji zadań wymienionych w art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie jest określony. Szczupłość środków tego funduszu w wielu przypadkach uniemożliwiłaby realizację jego zadań bez udziału środków budżetowych. Połączenie tych środków poprzez przekazanie środków GFOŚiGW do budżetu na zadanie określone ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska wzmacnia kontrolę ich wykorzystania. Zapisy uchwały w zaskarżonej części umożliwiają przekazanie środków do jednostki budżetowej bezpośrednio realizującej zadanie jedynie poprawną drogą, ewidencjonowanie w jej księgach rachunkowych kosztów i wydatków czyli w miejscu ich powstawania z jednoczesnym zachowaniem przeznaczenia tych środków w sposób określony w art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w § 5 ust. 2-4 oraz w załączniku Nr 3 i 4 w części dotyczącej zwiększenia planu dochodów i wydatków budżetu miasta Jasła w dziale 79 "Oświata i wychowanie" o kwotę 13.000 zł narusza prawo w sposób istotny. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie budżetu gminy, rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. Organem nadzoru w zakresie spraw budżetowych jest regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.). W związku z powyższym wójtowie gmin (burmistrzowie, prezydenci miast) zostali zobowiązani do przedkładania regionalnej izbie obrachunkowej uchwał budżetowych, uchwał w sprawie absolutorium dla zarządu oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby, w terminie 7 dni od ich podjęcia (art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym), zaś regionalna izba obrachunkowa bada zgodność z prawem uchwał rady gminy m.in. w zakresie uchwały budżetowej w trybie nadzoru przewidzianego w art. 91 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym (art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Orzeczenie o nieważności uchwały - w całości lub w części - zapada w razie stwierdzenia, że uchwala ta jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Do stwierdzenia nieważności organ nadzoru tj. regionalna izba obrachunkowa w zakresie uchwał budżetowych ma 30 dniowy termin liczony od daty otrzymania uchwały (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym), zaś po upływie tego terminu traci to uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały i może ją - stosownie do treści art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy - zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie kwestionowana uchwała Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 czerwca 1999 r. IX/115/99 doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 7 lipca 1999 r., która nie wszczynała postępowania określonego w art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, natomiast skorzystała z prawa wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot i z zachowaniem warunków formalno-prawnych skargi. Odnosząc się do meritum skargi należy podkreślić, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie budżetu gminy. Przedmiotem zakwestionowanego § 5 ust. 2-4 uchwały Nr IX/115/99 Rady Miejskiej Jasła z dnia 30 czerwca 1999 r. jest zmiana w załącznikach Nr 24 i 24A uchwały budżetowej polegająca na zastąpieniu wydatków w kwocie 13.000 zł w formie dotacji na rzecz środków specjalnych służących realizacji zadania: "Edukacja ekologiczna oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju" na wydatki w formie dotacji dla Gminy Miejskiej Jasło. W ślad za zmianą w planie Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 1999 r. dokonano zmiany w planie dochodów i wydatków Gminy Miejskiej Jasło na 1999 r., polegającej na zwiększeniu dochodów w kwocie 13.000 zł z tytułu dotacji z gminnego funduszu celowego oraz zwiększeniu wydatków w tej samej kwocie z przeznaczeniem dla Szkół Podstawowych Nr 1,2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 oraz Przedszkola Nr 9 w Jaśle na realizację programu "Zielonych Szkół". Zgodzić należy się ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, że zmiany dokonane w budżecie miasta Jasła na 1999 r. są sprzeczne z przepisami art. 22 w zw. z art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1014 z późn. zm.) w zw. z art. 88 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 z późn. zm.). Poza sporem pozostaje, że Gminny Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest funduszem celowym powołanym na podstawie cytowanej wyżej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Dochody tego funduszu pochodzić mogą ze źródeł wskazanych w art. 87 b powołanej ustawy, są gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym, a wydatki mogą być przeznaczone na realizację zadań wskazanych w art. 88 ustawy. Gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi część składową budżetu gminy stanowiącego między innymi roczny plan przychodów i wydatków funduszy celowych gminy, a przychody tego funduszu mogą być przeznaczone tylko na zadania gminy wyodrębnione z jej planu dochodów i wydatków w zakresie funduszy celowych gminy. Przeznaczenie przychodów gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na zadania gminy realizowane w ramach jej planu dochodów i wydatków - w takiej sytuacji - narusza w sposób istotny powołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Nie można uznać za uzasadniony zarzut, że na bezzasadność skargi rzutuje to, iż zaskarżona uchwała jest zbieżna z treścią uchwały z 29 stycznia 1999 r., Nr V/54/99 bowiem kontrolą Sądu objęta jest jedynie uchwała z 30 czerwca 1999 r. IX/115/99. Zarzuty dotyczące przeznaczenia środków na organizację tzw. "Zielonych Szkół" i możliwości gospodarowania funduszem nie mogą być uznane za uzasadnione z uwagi na zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu co do braku możliwości przeznaczania przychodów z analizowanego funduszu na cele inne niż wskazane w art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z pominięciem zadań gminy wyodrębnionych z jej planu dochodów i wydatków w zakresie funduszu celowego gminy. Nie jest uzasadniony zarzut, że na wprowadzenie środków GFOŚiGW do budżetu pozwala art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2000, który jako jedno z fakultatywnych źródeł dochodów gminy wskazuje dotacje z funduszy celowych nie uściślając jakich i czyich. Dotacja z funduszu celowego mogłaby być dochodem gminy, gdyby środki danego funduszu celowego mogły być przeznaczone na dochody gminy co w przedmiotowym przypadku wyklucza art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nie można dopatrzyć się sprzeczności pomiędzy art. 22 a 109 ustawy o finansach publicznych, bowiem przychody i wydatki funduszu celowego jednostki samorządu terytorialnego wchodzą w skład budżetu jednostki samorządu terytorialnego z tym, że jego wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań określonych w ramach wydatków funduszu celowego. Przedmiot tych wydatków określa art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Chybionym w przedmiotowej sytuacji jest zarzut, że nie jest możliwym w budżecie wiązanie imiennie wymienionych wydatków z określoną grupą dochodów, a nawet jest wręcz zabronione (art. 24 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) za wyjątkiem środków na walkę z alkoholizmem. Dochody budżetu gminy stanowią jedną pulę środków nie oznakowanych, które służą wykonaniu określonych wydatków. Owszem powołany przepis tak stanowi, z tym że druga część ust. 2 art. 24 powołanej ustawy przewiduje takie rozwiązanie na wypadek, gdy odrębna ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie sposób wykorzystania środków GFOŚiGW wskazuje art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że sposób realizacji zadań określonych w art. 88 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie został określony, jednak zauważyć w tym miejscu należy, że zostały określone cele na które środki funduszu mogą być przeznaczone. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, dlatego stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=179