Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 2 października 2000r. (Sygn. akt SA/Ka 1223/00) Data Wednesday, 16 April - 09:21:54 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu w dniu 19 września 2000r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Żywcu na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 27 kwietnia 2000r. nr 1411/XVIII/2000 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie odwołania od uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej - uchyla zaskarżoną uchwałę. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 2 października 2000r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu w dniu 19 września 2000r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Żywcu na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 27 kwietnia 2000r. nr 1411/XVIII/2000 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie odwołania od uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej - uchyla zaskarżoną uchwałę. UZASADNIENIE Uchwałą nr 00570/V/152/200 z 10 kwietnia 2000r. V Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, powołując się na art. 13 pkt. 8 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 1 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 1992r. nr 85, poz. 428 ze zm.) wydało negatywną opinię o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Żywcu w sprawie nie udzielenia Zarządowi miasta absolutorium za 1999r. Uchwałą nr XIX/231/2000r. z 13 kwietnia 2000r. Rada Miejska w Żywcu wyraziła zgodę na wniesienie odwołania od ww. uchwały V Składu Orzekającego RIO w Katowicach i upoważniła Przewodniczącego Rady Miejskiej do reprezentowania Rady w tym zakresie przez organem odwoławczym. Badając tę uchwałę w trybie nadzoru Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło jej nieważność, wydając w tym zakresie uchwałę nr 1411/XVI11/2000 z 27 kwietnia 2000r. i powołując jako jej podstawę prawną art. 11 ust. 6 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 1992r. nr 85, poz. 428 ze zm. ) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. z 1996r. nr 13, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały Kolegium RIO w Katowicach stwierdziło, że Rada Miejska nie miała podstawy prawnej do wniesienia odwołania, gdyż ustawodawca przewidział w art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym specyficzne uprawnienia dla komisji rewizyjnych. Rada Miejska nie może wypowiadać się dwa razy w tej samej kwestii, to znaczy składać odwołania od uchwały Składu Orzekającego RIO, a następnie podejmować uchwałę w sprawie udzielenia Zarządowi Miasta absolutorium. Decyzję tę zaskarżyła do NSA Rada Miejska w Żywcu, zarzucając Kolegium RIO naruszenie prawa - art. 15 i 26 ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz.U. nr 3, poz. 34). Zdaniem strony skarżącej z art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika jedynie, że komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i formułuje wniosek w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium zarządowi, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Z kolei art. 20 ust. 1 ustawy o r.i.o. przewiduje, że od uchwał składów orzekających służy odwołanie do kolegium izby. Ani w ustawie, ani w pouczeniu zamieszczonym w uchwale V Składu Orzekającego nie wskazano, kto jest podmiotem właściwym do wniesienia tego odwołania. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, poglądami doktryny i "ustalonym w tym zakresie orzecznictwem" komisja rewizyjna jest jedynie obligatoryjnym ciałem wewnętrznym rady, działającym na podstawie uchwalonego przez tę radę regulaminu. Natomiast organami gminy uprawnionymi do występowania na zewnątrz są rada gminy i jej zarząd. Wszelkie wątpliwości w tej kwestii usuwa natomiast treść § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000r., które stanowi, iż "od uchwał składów orzekających w sprawach opinii, o których mową w art. 13 pkt. 1-6 ustawy (ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych) składa zarząd jednostki samorządu terytorialnego, a w sprawach opinii, o których mowa w art. 13 pkt. 1 i 8 ustawy - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego". Tak więc organem właściwym do wniesienia odwołania od opinii o wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium była Rada Miejska w Żywcu i w tej sytuacji zaskarżoną uchwałę należy uznać za naruszającą prawo. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Rada Miejska w Żywcu wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. Odpowiadając na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach wniosła o jej odrzucenie w trybie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Organ ten stwierdził, że opinia wyrażona przez Skład Orzekający Kolegium w przedmiocie wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie nie udzielenia Zarządowi absolutorium nie wiązała organów Gminy i nie wstrzymywała procedury absolutryjnej; nie zobowiązywała też Rady Gminy do rozstrzygnięcia zagadnienia absolutorium zgodnie z sugestią RIO. Mając to na uwadze należy uznać, że wniosek o odrzucenie skargi w sprawie jest uzasadniony. Rada Miejska w Żywcu nie miała podstaw prawnych do wniesienia odwołania od opinii V Składu Orzekającego RIO, ponieważ w tej dacie podjęła uchwałę absolutoryjną, nie może zatem wypowiadać się dwa razy w tej samej sprawie. Nie było też celowym, chyba tak należy rozumieć końcową cześć odpowiedzi na skargę, wnoszenie odwołania od opinii, skoro uchwałę absolutoryjną podjęto z jej pominięciem, podobnie jak niecelowym było wnoszenie skargi do NSA w przedmiocie tej opinii po zakończonej procedurze absolutoryjnej, gdyż przedmiotem odrębnego sporu jest sama uchwała absolutoryjna, a opinie, o których mowa w art. 13 ustawy o r.i.o. nie są zaskarżalne do NSA (tak NSA w wyroku z 5 listopada 1997r., sygn. akt III S.A. 1155/47). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia wymaga wniosek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach o odrzucenie skargi w trybie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), gdyż jego uwzględnienie oznaczałoby, że skarga jest niedopuszczalna, a więc niedopuszczalna jest ocena przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej tu uchwały Kolegium R.I.O. w Katowicach. Wniosek ten należy jednak uznać za pozbawiony umocowania w przepisach prawa. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.) "Rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia". Co do zasady zatem rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tak więc po to, by wykazać niedopuszczalności skargi na takie rozstrzygnięcie, koniecznym jest wskazanie przepisu prawa, który stanowiłby o takiej niedopuszczalności, który, inaczej mówiąc, stanowiłby, iż na konkretne rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium R.I.O. w Katowicach nie wskazuje na taki przepis. Zawarte w niej argumenty wskazują raczej na przekonanie tego organu o niecelowości wniesienia takiej skargi, wynikającej z kolejności etapów procedury absolutoryjnej, co nie może być utożsamiane z niedopuszczalnością skargi. Fakt, iż przedmiotem odrębnego sporu sądowego jest już sama uchwałą absolutoryjna, również nie świadczy o niedopuszczalności niniejszej skargi. Co najwyżej argument ten może być rozważany pod kątem przesłanek do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na to, że wydanie wyroku stało się zbędne (art. 59 ustawy o NSA w zw. z art. 355 § 1 k.p.c.). Nie można też powoływać się w tym przypadku na niezaskarżalność opinii, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (DZ. U. nr 85, poz. 428 ze zm.), ponieważ nie ten akt jest tu przedmiotem zaskarżenia. W drugiej kolejności, mając na uwadze treść art. 51 ustawy o NSA ("Sąd nie jest związany granicami skargi"), koniecznym jest rozważenie kwestii natury formalnej, związanej z wymogiem właściwego podpisania aktu nadzoru. Wymaga to jeszcze jego uprzedniego przedstawienia od tej strony. Otóż akt ten został podpisany przez Przewodniczącego Kolegium, podpis ten został złożony pod uchwałą, natomiast nie ma żadnego podpisu jej pod uzasadnieniem i pouczeniem o prawie wniesienia skargi do NSA. Sięgnąć należy do przepisów art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc zgodnie z ust. 3 tego artykułu "Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Ust. 5 art. 91 stanowi z kolei, iż "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Z regulacji tej wynikają zasadnicze dla sprawy wnioski. Pierwszy, wypływający bezpośrednio z brzmienia ust. 3 art. 91, jest taki, iż niezbędnymi elementami rozstrzygnięcia nadzorczego są jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Drugi, wynikający z odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc jego art. 107, polega na tym, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być odpowiednio podpisane (art. 107 § 1 k.p.a. stanowi w tym względzie, iż ,,Decyzja powinna zawierać..., podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji."). Skoro w przepisie tym mowa o podpisie osoby upoważnionej do wydania decyzji, to w przypadku organu kolegialnego, jakim jest kolegium regionalnej izby obrachunkowej i przy braku regulacji szczególnej, musi być rozumiane jako wymóg podpisania aktu przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego wydaniu. Porównaj w tej kwestii uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992r. sygn. akt III AZP 17/92 (publ. w OSNC 1993/3/25), oraz wyroki NSA: z 24 stycznia 1991r., sygn. akt SA/Gd 1152/90 (ONSA 1991/2/34), z 27 marca 1991r., sygn. akt SA/Kr 162/91 (ONSA 1991/2/42), Z 12 lutego 1991r., sygn. akt SA/Lu 889/90 (OSP 1992/2/27). Podnieść przy tym należy, że nie można uznać, iż regulacją szczególną pozwalającą odstąpić od przedstawionej tu zasady są przypisy zawarte w rozporządzeniu Prezesa Ministrów z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz.U. nr 3, poz. 34), a zwłaszcza jego przepis § 4 ust. 4, który stanowi, iż "Uchwały kolegium podpisuje prezes izby lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom kolegium". Skoro bowiem art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym odsyła w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do przepisów ustawowych, to niedopuszczalne jest równoległe i odmienne uregulowanie tych samych kwestii przepisami zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Zauważyć przy tym trzeba, że art. 107 § 1 k.p.a. wymaga podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, a § 4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmienia ten wymóg na podpis osoby upoważnionej do podpisywania uchwał w imieniu kolegium. Zgodzić się przy tym należy z prezentowanym w literaturze poglądem, w myśl którego elementy postępowania administracyjnego przed organem kolegialnym w żadnym razie nie mogą być regulowane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, nawet gdy - jak to ma miejsce w art. 2 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - jest w niej ogólnikowa delegacja do unormowania rozporządzeniem zasad i trybu postępowania (tak J.Borkowski w B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996r., s. 451-452). Niewzruszalną w państwie prawnym jest bowiem zasada prymatu ustawy w tworzeniu porządku prawnego, która oznacza w szczególności że ustawodawca nie jest legitymowany do formułowania dyspozycji przewidujących rewidowanie przepisów rangi ustawowej rozporządzeniami, ani też organy wykonawcze nie są legitymowane do rozpościerania treści wydawanych przez siebie aktów na materię już ustawowo uregulowaną (por. W.Zakrzewski w "Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej". Warszawa 1979r., s.208). Przedstawione tu wywody skłaniają zatem do wniosku, iż rozstrzygnięcie nadzorcze kolegium regionalnej izby obrachunkowej, o jakim mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być podpisane przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jogo podjęciu. W rozstrzyganej tu sprawie, co już nadmieniono, zaskarżona uchwała popisana została tylko przez Przewodniczącego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach. Akt ten musi być zatem traktowany jako wydany z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., co stanowi o konieczności jego uchylenia. Niezależnie od tego zauważyć należy, że z treści art. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jako przepisu określającego elementy składowe rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż niezbędnymi elementami rozstrzygnięcia nadzorczego są jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tak więc właściwe podpisy muszą obejmować również te elementy rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną uchwalę w trybie art.24 ust. 2 ustawy o NSA, zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę organu gminy na akt nadzoru uchyla ten akt". Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=216