Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2000 r. (Sygn. akt SA/Po 823/99)
Data Thursday, 17 April - 09:08:15
Temat: Orzecznictwo

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu
po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2000 r. sprawy ze skargi Powiatu Międzyrzeckiego na rozstrzygnięcie Kolegium Regionalnej Izby nadzorcze Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 07 kwietnia 1999 r. Nr 83/99 w przedmiocie nieważności uchwały - oddala skargę.
Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu
po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2000 r. sprawy ze skargi Powiatu Międzyrzeckiego na rozstrzygnięcie Kolegium Regionalnej Izby nadzorcze Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 07 kwietnia 1999 r. Nr 83/99 w przedmiocie nieważności uchwały - oddala skargę.

UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze podjęło dnia 7 kwietnia 1999 r. uchwalę nr 83/99 stwierdzającą nieważność uchwały Nr IV/8/99 Rady Powiatu w Międzyrzeczu z dnia 19 lutego 1999 r. w sprawie procedury uchwalania budżetu Powiatu oraz rodzaju i szczegółowości materiałów towarzyszących projektowi budżetu w części dotyczącej zapisów: § 4 pkt 1w części, w pkt 2 w części i pkt 3, § 5 pkt 2, § 10 w całości i § 11 w części pkt 1 (opinie komisji). Jako jej podstawę prawną powołano art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm.).

Kolegium Izby po zbadaniu przedmiotowej uchwały stwierdziło:
  1. W § 4 pkt 1 zawarta została następująca treść "projekt może być przygotowany w kilku wariantach" oraz w pkt 2 "Zarząd Powiatu wskazuje, który z wariantów będzie stanowił podstawę gospodarki finansowej Powiatu do czasu uchwalenia budżetu". Zamieszczenie w uchwale proceduralnej powyższych treści nie znajduje podstawy prawnej w ustawie o finansach publicznych jak również w ustawie o samorządzie powiatowym. W § 4 pkt 3 zbędnie wpisano wymóg przesyłania projektu budżetu związkom zawodowym działającym na terenie Powiatu, co jest niezgodne z treścią art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55 z 1991 r. poz. 234 ze zm.).
  2. W § 5 pkt 2 zapisano, iż stałe Komisje Rady Powiatu przygotowują na piśmie projekty budżetu (warianty), co jest niezgodne z art. 55 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią tego artykułu opracowywanie i przedstawianie do uchwalenia projektu budżetu oraz inicjatywa w sprawie zmian tego budżetu należą do wyłącznej kompetencji zarządu powiatu. Zadaniem komisji rady jest fakultatywność w wydawaniu opinii o projekcie budżetu.
  3. Treść § 10 nie jest związana z procedurą uchwalania budżetu, a dotyczy etapu jego wykonywania, w tym zakresie bezwzględnie obowiązujący jest przepis art. 126 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i rada jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji co do okładu wykonawczego i jego szczegółowości.
  4. W § 11 wymóg opinii "komisji branżowych" przy zmianach budżetu jest sprzeczny z art. 128 ustawy o finansach publicznych i nie ma związku z procedurą uchwalania budżetu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze, iż wbrew jej zarzutom, kwestionowane zapisy w uchwale Rady Powiatu z dnia 19 lutego 1999 r. są zgodne z prawem (k. 2 - 4).

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu nie zgadzając się z twierdzeniami skargi, wniosła o jej oddalenie (k. 20 - 22).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Przy czym w myśl art. 77 powyższej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zaś przepis art. 79 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, natomiast w myśl ust. 4 tegoż artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Z kolei przepis art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm.) wskazuje, iż Izba bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, a w szczególności określające procedury gromadzenia i wydatkowania środków finansowych, w tym zwłaszcza upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie i dysponowania rezerwami budżetowymi. Także przepis ust. 3 tegoż artykułu stanowi, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale izba nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jak podkreślono w literaturze J.Mieszkowski: Uprawnienia nadzorcze i kontrolne regionalnych izb obrachunkowych wobec samorządu terytorialnego: Sam.Teryt.1993/1-2/54/ badanie legalności działania (organów samorządu w sprawach budżetowych) powinno ograniczać jedynie do ustalenia, czy uchwała budżetowa podjęta została zgodnie z funkcjonującymi przepisami procedury budżetowej i kompetencjami organów. Badając legalność działania izba nie może dokonywać oceny w przedmiocie racjonalności treści uchwały, ani też celowości uchwalonych rozwiązań. Wnikanie w merytoryczną treść uchwały wykraczałoby już poza kryterium legalności, prowadząc do naruszenia samodzielności gmin. Zakres ingerencji władczej izb w sprawach budżetowych został ograniczony do wyjątkowych sytuacji istotnego naruszenia prawa przez gminę. Natomiast Z. Kmieciak w artykule: W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową (Sam. Teryt. 1994/3/28 wskazał, że ocena, czy stwierdzone przez kolegium izby uchybienie odpowiada znamionom "nieistotnego naruszenia prawa powinna mieć na uwadze jego skutki. Samo znaczenie tego terminu wskazuje, że chodzi tu o naruszenie drobne, mało znaczące. Także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż o istotnym naruszeniu prawa decyduje rodzaj przepisów, które zostały złamane, a także skutki tego naruszenia (wyrok z dnia 27 stycznia 1995 r. sygn.akt SA/Rz 58/94).

Przechodząc w tym miejscu do rozważań szczegółowych, stwierdzić należy, iż zakwestionowana przez Izbę uchwała Rady Powiatu w Międzyrzeczu z dnia 19 lutego 1999 r. dotyczyła procedury uchwalania budżetu Powiatu oraz rodzaju i szczegółowości materiałów towarzyszących projektowi budżetu. Przy czym jako podstawę prawną wydania takiej uchwały wskazano art. 53 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Prawdopodobnie jednak chodziło o przepis art. 53 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż przepis ten nie zawiera jednostki redakcyjnej o nazwie ustęp, a jedynie punkt. Mianowicie w myśl tego przepisu, rada powiatu określa tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, ustalając w szczególności:
  1. Obowiązki jednostek organizacyjnych powiatu oraz powiatowych służb, inspekcji i straży w toku prac nad projektem budżetu powiatu,
  2. Wymaganą przez radę powiatu szczegółowość projektu, a zastrzeżeniem, że szczegółowość ta nie może być mniejsza, niż określona w odrębnych porzepisach,
  3. Wymagane materiały informacyjne, które zarząd powiatu powinien przedstawić radzie powiatu wraz z projektem uchwały budżetowej,
  4. Terminy obowiązujące w toku prac nad projektem budżetu powiatu.
Oczywistym jest, iż podjęcie przez radę powiatu uchwały budżetowej poprzedza opracowanie jej projektu. Przepis powyższy zobowiązuje radę do zainicjowania toku opracowania projektu budżetu przez podjęcie uchwały, której treść powinna zawierać szczegółowe ustalenia w przedmiocie, określonym w tym przepisie. Nie ulega też wątpliwości, iż dalsze zasady związane z opracowaniem projektu budżetu określaj ą przepisu działu IV ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014). Dlatego też za prawidłowy należy uznać zarzut Izby, że brak podstaw prawnych do przygotowania projektu uchwały budżetowej w kilku wariantach i to nawet w przypadku, gdyby Zarząd Powiatu miałby wskazywać, który z wariantów stanowiłby podstawę gospodarki finansowej Powiatu do czasu uchwalenia budżetu. Przepis art. 53 omawianej ustawy ma niewątpliwie charakter porządkowy, jednakże przygotowanie projektu budżetu w kilku wariantach, sprowadziłoby się faktycznie do przygotowania kilku projektów budżetu co nie znajduje odzwierciedlenia prawnego, ani w ustawie o samorządzie powiatowym, ani w ustawie o finansach publicznych. Także zapis o przesyłaniu projektu budżetu organizacjom związkowym działającym na terenie powiatu w zakresie wymagającym zaopiniowania przez związki zawodowe, słusznie Izba uznała za zbędny. Zwłaszcza, że przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.) nie przewidują takiej konieczności, a zakres wymagający zaopiniowania nie został dookreślony. Poza tym § 5 pkt 2 uchwały proceduralnej objęty rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium Izby jest niezgodny z art 55 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż inicjatywa uchwałodawcza w przedmiocie uchwalenia budżetu zastrzeżona została do wyłącznej kompetencji zarządu gminy, a więc stałe komisje Rady Powiatu nie mogą być uprawnione do formułowania na piśmie projektów budżetu. Tak też stanowi przepis art. 119 ustawy o finansach publicznych. Również wymóg przewidziany w § 11 uchwały Rady uzyskania opinii tych komisji stałych Rady Powiatu, działania których dotyczą proponowanej zmiany, słusznie został zakwestionowany, gdyż jest sprzeczny z treścią art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gdyż wymagana jest jedynie pozytywna opinia komisji właściwej do spraw budżetu i nie ma związku z procedurą uchwalania budżetu.

Wreszcie trafnie Kolegium Izby zakwestionowało § 10 uchwały Rady Powiatu, wskazujący że w celu wykonania budżetu Powiatu, Zarząd Powiatu opracowuje szczegółowy podział dochodów i wydatków według działów i rozdziałów. Mianowicie nie jest on związany z procedurą uchwalania budżetu, a dotyczy etapu jego wykonywania. Poza tym w tym zakresie bezwzględnie obowiązujący jest przepis art. 126 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi że zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje układ wykonawczy budżetu jednostki w szczególności określonej w art. 89 ust.2 (a więc w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków).

Z tych to względów i wobec stwierdzenia, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) skargę oddalił.

Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe
https://archiwum.rio.gov.pl/

Adres WWW tego artykułu to:
https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=220