Programy pomocowe - ich treść i charakterystyka prawna Data Thursday, 17 April - 14:21:52 Temat: Varia WOJCIECH LACHIEWICZ PROGRAMY POMOCOWE - ICH TREŚĆ I CHARAKTERYSTYKA PRAWNA I. Program pomocowy i pomoc programowa II. Program pomocowy – jako dokument prawny III.Zakres mocy obowiązującej programu IV. Szczególne przepisy o udzielaniu pomocy przed notyfikacją projektu programu pomocowego z art. 52 V. Właściwość organów Programy pomocowe są wygodnym instrumentem zapewniającym przejrzystość udzielanej pomocy oraz wymuszającym przesymulowanie plusów i minusów jej wpływu na zjawiska rynkowe. Od samorządu zależeć będzie czy pomoc udzieli w ramach łącznie zaopiniowanej pomocy programowej, czy zda się na notyfikację każdej pomocy indywidualnej. Tak w pierwszym, jak i w drugim przypadku jej udzielanie uzależnione będzie od pozytywnej opinii UOKiK, a po akcesji od zgody Komisji Europejskiej. Wybór należy zatem do samorządu posługującego się długofalową polityką kształtowania swoich finansów i majątku publicznego, którymi włada w niesprzyjających dla pomocy przedsiębiorcom czasach kryzysu finansowego. I. Program pomocowy i pomoc programowa    Zgodnie z art. 7 Konstytucji R.P.(1) władze publiczne w państwie mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa winna również przyświecać pomocy publicznej dokonywanej na rzecz przedsiębiorców "..z..." (lub "...kosztem...") publicznych środków finansowych i majątku publicznego. Zjawisko pomocy publicznej w strukturach władzy grozi wszakże powstawaniu sytuacji korupcjogennych. Z kolei w sektorze przedsiębiorców zagraża mechanizmom wolnego rynku i konkurencji.    Dlatego, co do zasady, pomoc publiczna dla przedsiębiorców jest zabroniona, co wyraźnie podkreśla przepis art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz.1177) (dalej: uPP). Wymieniona ustawa określa zatem tzw. derogacje od ww. zasady - jako zasady i warunki udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom. Określa również tryb nadzorowania pomocy publicznej. Wśród ustawowych zasad i warunków pomocy wyszczególnić należy zarówno zasady i warunki merytoryczne (dotyczące wymodelowania samej pomocy publicznej w tym i jej przeznaczenia), jak i zasady natury proceduralnej (określające tryb funkcjonowania spraw na tle ww. ustawy). Jedną z nadrzędnych zasad proceduralnych, którymi rządzi się udzielanie pomocy publicznej jest wymóg uprzedniego zaopiniowania pomocy publicznej przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów [UOKiK] - jeśli jej wartość, wraz z pomocą uzyskaną przez przedsiębiorcę za ostatnie 3 lata, przekraczałaby równowartość 100 tys. EURO (tzw. zasada de minimis z art. 24 w zw. z art. 3 i art. 6 uPP ). Bez opinii nie wolno jest udzielać pomocy (co podkreśla się w art. 30 uPP). Każda zatem pomoc powyżej ustawowego progu, jako konkretne przysporzenie przedsiębiorcy korzyści finansowej kosztem sektora publicznego, powinna być zaopiniowana bądź jako tzw. pomoc indywidualna, bądź jako tzw. pomoc programowa. W ostatnim przypadku (pomocy programowej) organ administracji nie jest zobowiązany do notyfikowania każdego indywidualnego przypadku udzielenia pomocy jednostkowej, gdyż została ona już ogólnie zaopiniowana w ramach wcześniej notyfikowanego programu pomocowego. Dlatego w odniesieniu do pomocy przekraczającej kwotę "de minimis" organy administracji zainteresowane są uprzednim objęciem prognozowanych przypadków pomocy programem pomocowym. Jeśli program pomocowy poza wymaganiami merytorycznymi z obecnej ustawy spełni niewiele odbiegające od nich wymagania acquis communautaire - będzie on mógł być nadal stosowany po naszej akcesji ze Wspólnotą Europejską (2). (Po akcesji, zgodę na udzielanie pomocy powyżej progu de minimis udzielać będzie Komisja Europejska oceniając zgodność pomocy z całokształtem prawa wspólnotowego. Polskiemu prawu przypadnie w udziale określenie zasad monitorowania pomocy publicznej w tym i procedur na zwrot pomocy nienależnej bądź wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem).    Jak to wynika z przepisu art. 11 uPP, organy administracji publicznej (i inne podmioty udzielające pomocy ze środków publicznych) opracowują programy pomocowe w ramach swoich ustawowych kompetencji. Powołany przepis widziany systemowo w kontekście do pozostałych przepisów ustawy nie zobowiązuje bynajmniej organów do opracowywania programów. Choć jest normą upoważniającą do opracowywania programów, nie decyduje ani o treści takich programów, ani o zakresie ich mocy obowiązującej. Przepis art. 11 uPP uwypukla przede wszystkim to, że programy opracowywane są dla wykonywania ustawowych kompetencji, z których (kompetencji) skorzystanie przez organ ustawa kwalifikuje pod pomoc publiczną. Konkretny program służy więc określonemu w nim celowi - przeznaczeniu pomocy - co w praktyce posługiwania się programem dokonuje się za pomocą określonych tym programem kompetencji.    Podstawą prawną tak widzianych "kompetencji pomocowych" nie jest już ustawa o pomocy publicznej. Jest nią ustawa źródłowa, w której znajduje się kompetencja organu administracji skutkująca "pomocą publiczną" (3), jeśli ją stosować wobec konkretnego przedsiębiorcy. Dajmy na to: ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (4) w zakresie odraczania zapłaty należności podatkowej, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (5) w zakresie odroczenia zapłaty opłaty za użytkowanie wieczyste, ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (6) w zakresie udzielania pożyczek i poręczeń. Kompetencje - jako formy pomocy - stypizowane zostały w przepisie art. 2 ust. 2 uPP. W zderzeniu z przepisami ustaw szczególnych będą nimi dajmy na to: zwolnienia podatkowe z podatku od nieruchomości uchwalane przez rady gmin z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (7), umorzenie należności niepodatkowej (np. opłaty za zajęcie pasa drogowego (8) w związku z robotami budowlanymi) na podstawie uchwał podejmowanych w oparciu o art. 34 a\ cyt. ustawy o finansach publicznych, udzielenie pożyczki osobie niepełnosprawnej z PEFRON’u na rozpoczęcie działalności gospodarczej z art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (9) ).    Wartym zaznaczenia jest również to, że wykorzystywane tego rodzaju kompetencji z ustaw szczególnych, kwalifikowane jako udzielenie pomocy publicznej, dokonuje się nie tylko poprzez stosowanie prawa drogą wydawanych decyzji i zawieranych umów, ale i również (jeśli to wynika z ustawy źródłowej) może niekiedy dokonywać się bezpośrednio poprzez stanowienie aktów normatywnych dla tzw. pomocy automatyczne j- czego przykładem są generalne ulgi i zwolnienia podatkowe (10). Dlatego za podstawę prawną programu pomocowego uznać należy przepis art. 11 uPP, który łącznie z merytorycznymi (np. dotyczącymi tzw. pomocy regionalnej) przepisami ustawy o pomocy publicznej i przepisami ustaw kształtujących kompetencje obejmowane programem będzie umożliwiał nadawanie programowi właściwej mu formuły prawnej. Program choć w zasadzie powinien służyć jednemu przeznaczeniu pomocy - jako rodzajowi pomocy z art. 9 uPP - może opiewać na kilka z tym związanych kompetencji i to z kilku ustaw źródłowych. Czym innym jest więc <podstawa prawna dla (opracowywanych) programów pomocowych>, a czym innym będzie <podstawa prawna pomocy programowej> - czyli źródło kompetencji i zarazem całość przepisów warunkujących kształt indywidualnego przypadku udzielania pomocy publicznej konkretnemu przedsiębiorcy.    Jak zatem scharakteryzować prawną istotę programu pomocowego, o którym już wiemy, że jego opracowanie zwalnia od obowiązku notyfikowania indywidualnego przypadku udzielania pomocy powyżej kwoty z art. 3 ust. 1 uPP ? II. Program pomocowy - jako dokument prawny.    Według art. 7 pkt 6 uPP program pomocowy to dokument określający zasady, warunki oraz formy udzielania pomocy publicznej. Zasady i warunki pomocy programowej dotyczą właściwych dla danej pomocy ustaleń merytorycznych, jak i warunków formalnych, spełnienie których daje podstawę dla organu do posłużenia się instrumentem pomocowym (kompetencją). Gdy idzie z kolei o zawieranie w programie treści właściwych dla formy pomocy (tj. opisanie obejmowanych nim instrumentów pomocy), to związane są one z podstawą prawną pomocy. Otóż każdy program obok trzech ww. postanowień (tj. zasad, warunków i form pomocy) powinien co najmniej określać podstawę prawną dla przewidzianych w nim instrumentów pomocowych, albo - co również dopuszcza definicja ustawowa z art. 7 pkt 6 uPP - program sam w sobie może być podstawą prawną do udzielania obejmowanej nim pomocy publicznej. O tym, czy określony program będzie bezpośrednio stanowił podstawę prawną dla pomocy przesądza całokształt prawa decydującego o kompetencji pomocowej. Kompetencja może być już wystarczająco ukształtowana w aktach normatywnych - czyli w ustawie, rozporządzeniu, czy uchwale prawa miejscowego. Zatem program ograniczy się wówczas tylko do określenia (przywołania) właściwej dla pomocy podstawy prawnej. Ale i również możliwym jest rozwiązanie, gdy program będzie bezpośrednio wyrażał zapisy - podstawę prawną dla udzielanej nim pomocy.    Co także wynika z cyt. art. 7 pkt 6 uPP to fakt, że programem może być akt normatywny. Wówczas tego rodzaju akt normatywny zawierał będzie określone nim zasady, warunki i formy pomocy publicznej, oraz odpowiednio - co ma źródło w sensie logicznym ww. definicji - będzie "zawierał" podstawy prawne pomocy lub tylko je "określał". (Programem może zatem być i taki akt normatywny, który /sic ! / wprost nie zawiera kompetencji - podstawy prawnej upoważniającej do posłużenia się instrumentami pomocowowymi). Z powyższego wynika inna jeszcze możliwa cecha programów pomocowych. Skoro wśród programów pomocowych mogą być programy - akty normatywne, mogą zatem nimi również być programy będące aktami prawnymi tyle, że aktami nienormatywnymi. Nie należy nadto wykluczyć tego, że w obiegu prawnym mogą pojawiać się programy, które w zakresie treści z art. 7 pkt 6 będą li tylko ograniczały się do poinformowania (obwieszczenia) o treściach właściwych według przepisu art. 7 pkt 6. Wszysko zależy od przepisów dotyczących kompetencji, jako form pomocy na które opiewać będzie dany program. Pod rządami polskiego prawa pomocy publicznej, to jaki kształt prawny przyjmie konkretny program pomocowy uzależnione jest z zasadniczej mierze od przepisów dotyczących kompetencji na jakie opiewa program, ale i również uzależnione jest od woli organu opracowywującego program. Jak bowiem dowodzi praktyka z ostatnich miesięcy, w zakresie programów dotyczących korzystnych dla przedsiębiorców zwolnień podatkowych - dla jednej i tej samej kompetencji z art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych do UOKiK wpływają zarówno programy - akty normatywne (tj. uchwały o zwolnieniach podatkowych (11) ), jak i programy - informacje o elementach konstytutywnych programu z art. 7 pkt 6 uPP, jakim towarzyszy informacja o treściach przyszłej uchwaly prawa miejscowego (12). Nie bez powodu prawo wymaga, aby każdemu programowi przedkładanemu do zaopiniowania towarzyszyły specjalnie uwypuklone jego treści informacyjne wymagane przepisem §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu informacji przedkładanych organowi nadzorującemu w celu wydania opinii o planowanej pomocy publicznej (Dz.U. z 2003 r. Nr 1 poz. 1). Wskazane tutaj zróżnicowanie programów pomocowych wynika z ich podstawowej funkcji, a mianowicie funkcji informacyjnej. Program jest przede wszystkim nośnikiem danych istotnych do notyfikowania pomocy programowej przed UOKiK. Samo narzędzie programów pomocowych pochodzi z praktyki wypracowanej przez szereg lat przed Komisją Europejska, który to organ wyraża poszczególnym państwom zgodę na udzielanie pomocy publicznej (13). Gdy idzie o programy pomocowe przedstawiane do zatwierdzenia Komisji Europejskiej - to ich charakter prawny uzależniony jest od stanu prawa obowiązującego w państwie przedstawiającym program do notyfikacji (zatwierdzenia). Z tych powodów wspólnotowa formuła programu pomocowego musi uwzględniać nie tylko jego rolę w fazie notyfikowania przez Komisję Europejską, ale także całą specyfikę systemu prawnego każdego z krajów członkowskich, którego administracje udzielają pomocy w oparciu o tam obowiązujące przepisy kompetencyjne. I w tej praktyce występują programy - akty normatywne, jak i programy informujące o parametrach opisanej nimi pomocy dla przedsiębiorców. Polska formuła na program pomocowy - z art. 7 pkt 6\ uPP jest zbieżna z jego unijnym pierwowzorem. W naszych warunkach prawnych podstawą dla notyfikacji pomocy programowej może być zarówno program - informacja o kształcie przyszłej pomocy, jak i program - akt normatywny. Tak w pierwszym, jak i w drugim przypadku istotnym jest to, aby organ nadzorujący miał dostatecznie kompletne dane i pełne informacje wymagane przepisami cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. (j.w.). Stąd wielowariantowość rozwiązań na programy pomocowe. Stąd również ograniczenia prawne w opracowywaniu programów-aktów normatywnych wyłącznie dla tych przypadków, gdy z całości prawa wynika, że pomoc poprzedzona może być aktem normatywnym. Stąd również widoczny na tle uchwał miejscowego prawa podatkowego zbieg kompetencji pomiędzy UOKiK i RIO, z których pierwszy ocenia zgodność programu ale tylko z ustawą o pomocy publicznej i umowami międzynarodowymi, a drugi (RIO) badal legalność uchwalonej uchwały prawa podatkowego z punktu widzenia całości obowiązującego prawa, a zatem i również zgodności z ustawą o pomocy publicznej - co już uprzednio w fazie projektowej przebadał UOKiK. (Pozytywne spory kompetencyjne nie rodzą aż takich zagrożeń, jak sytuacje gdy żaden organ nie jest skłonny do zajęcia się sprawą. Mimo tego widoczna tutaj zbieżność kompetencji, gdzie po kontroli wstępnej następuje dokonywana przez organ nadzoru obrachunkowego kontrola następcza może rodzić zagrożenia pojawiania się odmiennych od siebie interpretacji prawa o pomocy publicznej (14).    Jaki zatem charakter prawny nosić mogą występujące w naszej praktyce programy pomocowe oraz kto może być adresatem ustaleń programu pomocowego ? III. Zakres mocy obowiązującej programu.    Program pomocowy z punktu widzenia jego treści merytorycznych to dokument zawierający usystematyzowane warunki udzielania pomocy. Będą to warunki wynikające z przepisów o pomocy publicznej, jak również szczególne warunki określone w przepisach będących podstawą kompetencji do udzielania pomocy. Na specyfikę każdego programu składać się będą również swoiste lecz zgodne z dwoma ww. warstwami prawa rozwiązania wprowadzone przez modelujący pomoc programową organ administracji publicznej.    Każdy program pomocowy skoro pochodzi od organu administracji publicznej jest aktem prawnym. Akty prawne można podzielić na akty prawnie-kształtujące (akty prawne sensu stricto) jak i akty - wyjaśnienia, objaśnienia (np. okólnik i zaświadczenie). Program pomocy publicznej może więc przyjąć postać aktu prawnego lub być li tylko wyrazem informacji o kształcie przyszłej pomocy publicznej modelowanej wydawanymi przepisami prawnymi, czy wydawaną na podstawie prawa decyzją lub umową. Gdy idzie o akty prawne administracji to mogą one przyjmować postać aktu generalnego lub aktu indywidualnego (konkretnego). Co do zasady, program nie będzie mógł być aktem indywidualnym, gdyż jego celem nie jest jednorazowe udzielenie pomocy indywidualnej, ale wielorazowe posługiwanie się programem i wyrażonymi w nim kompetencjami dla osiągnięcia celu (przeznaczenia) pomocy programowej. Programy stanowiące akty generalne będą w większości aktami normatywnymi, choć (jak wspomniano wcześniej) definicja z art. 7 pkt 6 uPP dopuszcza również akty generalne nienormatywne.    W polskim systemie prawnym, ukształtowanym przepisami art. 87 - 94 Konstytucji, do porządku prawnego zalicza się akty powszechnie-obowiązujące, jak i akty normatywne kierownictwa wewnętrznego. Podział ów rozwijany jest dalej w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (15) oraz w dotyczących legislacji przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej (16). Wskazane rozróżnianie aktów prawnych dotyczy tak aktów obowiązujących na obszarze całego kraju, jak i aktów obowiązujących w poszczególnych jednostkach podziału administracyjnego. (Stąd prawo miejscowe jako akty powszechnie obowiązujące wydawane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego [j.s.t.].    Podstawą rozróżnienia dwóch ww. grup aktów normatywnych są cechy związane z charakterem ustanawianych nimi przepisów, jak i formułą dla ich podstawy prawnej. Akty powszechnie-obowiązujące regulować mogą sytuacje prawne obywateli i innych podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym (a zatem i także przedsiębiorców w rozumieniu art. 2 ust.2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (17), do której nawiązuje definicja przedsiębiorcy z przepisów uPP). Poza "ustawą", którą Sejm uchwala w oparciu o Konstytucję, podstawą prawną tego rodzaju aktów jest przepis źródłowy z ustawy szczególnej, określający organ i zakres regulowanych spraw (tzw. delegacja ustawowa). Akty te dla swojej ważności wymagają opublikowania w kwalifikowany sposób (np. rozporządzenia w Dzienniku Ustaw, a uchwały prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Z powyższego wynika istotna uwaga. Otóż uchwały prawa miejscowego mogą być programami pomocowymi, a to wówczas, gdy w przepisach dotyczących opiewającej na pomoc kompetencji znajdują się zapisy umożliwiające jej uruchomienie drogą wydania aktu normatywnego (np. ulgi w podatku rolnym z uchwał prawa miejscowego). Przy takim stanie rzeczy zrozumiałym staje się, dlaczego w definicji z art. 7 okt 6 uPP przewidziano programy pomocowe "zawierające" (obok zasad, warunków i form pomocy) również podstawę prawną udzielania pomocy.    Z odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadku aktów kierownictwa wewnętrznego. Jak to podkreśla doktryna (18) i orzecznictwo sądowe (19), ich adresatem są tylko i wyłącznie podmioty organizacyjnie podległe organowi wydającemu dany akt generalny. Akty te nie mogą zatem dotyczyć spraw unormowanych już w prawie powszechnie obowiązującym. Co również wymaga podkreślenia, to fakt, że przedmiotem normowanym tego rodzaju aktami - poza sprawami organizacyjnymi - mogą być kwestie korzystania przez podmioty podległe z tzw. luzów decyzyjnych - uznania administracyjnego. Kompetencje umożliwiające oddziaływanie na sytuacje obywateli (i przedsiębiorców) mogą niekiedy przewidywać fakultatywność ich stosowania (np. w zakresie wprowadzenia uchwałą zwolnienia z podatku od nieruchomości), bądź mogą odwoływać się ogólnie do interesu społecznego, jakim kierować winien się organ przy korzystaniu z kompetencji (np. kompetencje organu podatkowego w sprawach indywidualnych z ustawy - Ordynacja podatkowa). Za pomocą aktu kierownictwa wewnętrznego organ nadrzędny kształtować może politykę stosowania prawa przez struktury podległe - w tym i tego prawa, które opiewa na wspomniane wcześniej uznanie administracyjne. Podstawa prawna do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (tzw. ogólna norma kompetencyjna) wyprowadzania jest z przepisów ustaw i aktów wykonawczych, gdzie jest mowa o zadaniach danego organu i o jednostkach jemu podległych.    Reasumując powyższe stwierdzić należy, że o tym, czy organowi wolno jest ustanowić program pomocowy zawierający bezpośrednio podstawę prawną dla formowania stosunków finansowych między organem i przedsiębiorcą decyduje stan prawa kształtującego ustawowe kompetencje danego organu. Podkreślenia również wymaga to, że definicja programu pomocowego z art. 7 pkt 6 uPP jest tak pojemna, iż dopuszcza także programy pomocowe będące podstawą do wydawania aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego. One też będą wydawane w granicach ustawowych kompetencji organu (z art. 11 uPP) - w tym przypadku również na podstawie generalnej normy kompetencyjnej upoważniającej do wydawania aktów kierownictwa wewnętrznego. Taki akt normatywny wewnętrzny - wydany dajmy na to w materii kompetencji uznaniowych organu podatkowego z ustawy - Ordynacja podatkowa - określać będzie zasady i warunki oraz formy pomocy publicznej (dotyczące stosowania danej kompetencji). Z kolei w tej części jaka poświęcona jest właściwej dla danego rodzaju pomocy podstawie prawnej, akt ów nie będzie jej "zawierał" (gdyż jest ona całościowo ukształtowana w ustawie i rozporządzeniach wykonawczych a ustawodawca nie przewidział wydawania aktów prawa miejscowego). Będzie tę podstawę prawną pomocy "określał" (inaczej: informował o niej). O specyfice tego rodzaju aktu normatywnego i zarazem programu pomocowego zadecyduje więc to, że jego adresatem okażą się być tylko i wyłącznie struktury wykonujące kompetencję organu podatkowego. Choć przedsiębiorcy nie będą mogli skutecznie powoływać się na wyrażone w nim postanowienia dotyczące pomocy publicznej, mimo tego - poza ustaleniami generalnymi w przedmiocie celu pomocy publicznej (jako jej przeznaczenia osiąganego dzięki kompetencji z ustawy - Ordynacja podatkowa) - akt taki spełniał będzie równocześnie wymagania programu pomocowego z art. 7 pkt 6 uPP. Przy takim stanie sprawy, poprzez dochowanie dotyczących danego rodzaju pomocy wymagań merytorycznych z ustawy o pomocy publicznej - program ów powinien spotkać się z pozytywną opinią UOKiK, co umożliwi wielokrotne udzielanie "określonej" ( tyle, że "nie-ustanowionej") nim pomocy programowej.    Reasumując zaznaczyć należy, że programy - akty kierownictwa wewnętrznego dotyczyć mogą tylko tych kompetencji pomocowych przy stosowaniu których organ działa w granicach uznania administracyjnego. (Np. przy zwalnianiu z zapłaty należności z podatku od nieruchomości, poręczenie organu założycielskiego dla zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej itp.). Nie dotyczyć to będzie tzw. pomocy automatycznej, gdzie akty normatywne w sztywny sposób określają zasady, warunki i formy pomocy - dając tym samym przedsiębiorcy roszczenie o zastosowanie instrumentu pomocowego. Choć programy - akty kierownictwa wewnętrznego nie mają aż tak potencjalnie rozległej mocy wiążącej, jak programy bezpośrednio zawierające podstawy prawne do udzielania pomocy, mimo to ich znaczenie nie ogranicza się wyłącznie do wypełnienia roli w procesie opiniowania pomocy programowej. Zapewniają w równej mierze jednolitość w stosowaniu kompetencji uznaniowych przez podmioty podległe organowi, a to w imię realizacji celów ogólnych, jakimi jest nie tylko ochrona konkurencji, ale i również racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi wraz z osiąganiem celów właściwych dla określonego rodzaju pomocy publicznej. Akty te na równi z planami społeczno-gospodarczego rozwoju i strategiami zapewniają realizację określonych zadań i celów ogólnych. Tak samo (choć w inny z prawnego punktu widzenia sposób) programy pomocowe, obok programów inwestycyjnych, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy gminnych planów zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe - stanowić będą przykład instrumentu realizacji celów ogólnych, którymi kieruje się administracja publiczna (20). Stąd potrzeba zapewniania spójności programów pomocowych z planami i strategiami ogólnymi.    W uzupełnieniu powyższego przypomnieć należy, że poza programami stanowiącymi akty normatywne w praktyce funkcjonować będą również programy - materiały pomocnicze służące do przedstawiania Prezesowi UOKiK rozwiązań merytorycznych dla przyszłej pomocy programowej uruchamianej na podstawie kompetencji wyrażonej w akcie normatywnym, bądź w decyzjach czy umowach. IV. Szczególne przepisy o udzielaniu pomocy przed notyfikacją projektu programu pomocowego z art. 52.    W przepisie art. 52 ust. 1 uPP wyrażona została norma zalecająca, aby organy administracji publicznej i inne podmioty udzielające pomoc ze środków publicznych - działając w zakresie swoich ustawowych kompetencji - przedstawiły Prezesowi UOKiK projekty programów pomocowych dotyczące pomocy udzielanej na zasadach przyjętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj przed dniem 6 października 2002 r.).    Zasady te poprzednio normowała uchylona ustawa z dnia 1 czerwca 2002 r. (Dz. U Nr 60, poz.704; z późn. zm.), która nie przewidywała instrumentu analogicznego jak programy pomocowe. (Przewidziane w niej "programy udzielania pomocy" były bardziej właściwe wstępnemu badaniu skuteczności i efektywności pomocy planowanej do udzielenia i rozpatrywaniu jej ekonomicznych następstw (21). Choć wyniki z tego rodzaju działań analitycznych należy również prezentować obecnie w informacjach towarzyszących projektowi programu pomocowego zgłaszanemu do notyfikacji, mimo to nie można tamtych "programów" uznawać obecnie za programy pomocowe upoważniające do odstępstw od obowiązku przedstawiania do zaopiniowania każdej indywidualnej pomocy o wartości powyżej progu z art. 3 uPP).    W myśl przepisu przejściowego art. 52 ust. 1 uPP ustawodawca nie uhonorował dotychczasowych zasad udzielania pomocy publicznej, uznając tym samym, że każdy indywidualny przypadek udzielania pomocy publicznej po dniu 6 października 2002 r. powyżej ww. wartości progowej (100 tys, EURO) powinien zostać zaopiniowany przez UOKiK. Mimo tego na skutek art. 52 uPP dla "spostrzegawczych" samorządów i organów administracji rządowej stworzono szczególnego rodzaju udogodnienia w obrocie prawnym na tle ustawy nowej. Ustawa uchylona przewidywała wszakże obowiązek opiniowania pomocy dopiero powyżej wartości progowej 1 mln. EURO. (Nowa mówi już o 100 tys. EURO). Tymczasem według art. 52 ust. 2 uPP jeśli organ do dnia 6 kwietnia 2003 r. przedłożył do UOKiK projekt programu pomocowego to wówczas do czasu wydania opinii o tym programie organ będzie mógł udzielać pomocy publicznej bez konieczności występowania o opinię UOKiK, na tyle na ile kwota każdej z osobna pomocy objętej tym programem, wraz z wartością pomocy udzielonej przedsiębiorcy w okresie 3 lat poprzedzających dzień udzielenia pomocy, nie będzie przekraczała wielkości progowej 1 mln. EURO z art. 52 ust. 2 uPP. (Pomoc wolno udzielać do ww. kwoty, zaś opinię według art. 24 uPP Urząd OKiK powinien wydać do 3 miesięcy, o ile przekazany program wraz z objaśnieniami nie wymaga dodatkowych informacji).    Pomoc udzielania przez j.s.t. nie jest aż tak obfita w tytuły pomocowe z art. 2 ust. 2 uPP, jeśli ją porównać z kompetencjami pomocowymi podmiotów administracji rządowej. Rzadko w prawie napotykamy na przepisy upoważniających samorząd do posługiwania się dotacjami. W ustawach znajdują się nieliczne kompetencje do posługiwania się zwolnieniami i ulgami w podatkach lokalnych. Generalnie na ulgi i zwolnienia podatkowe ustanowione podjętymi przed dniem 6 października 2002 r. uchwałami prawa miejscowego nie da się opracować (post factum) programu pomocowego. Co najwyżej art. 52 sugeruje, aby antycypować moc obowiązującą uprzednio podjętych uchwał pomocowych na programy pomocowe w rozumieniu ustawy nowej. W związku z przepisem art. 52 uPP szereg samorządów, w których funkcjonowały tego rodzaju uchwały o zwolnieniach podatkowych przedłożyło do UOKiK projekty uchwał nowych, albo projekty programów pomocowych opisujących mechanizmy pomocowe jako zasady, warunki i formy pomocy, wraz z przedstawieniem informacji, że znajdą się one w przyszłej uchwale prawa miejscowego. V. Właściwość organów.    Jak już w kilku miejscach podkreślono, o treści, roli oraz zakresie mocy wiążącej programów decyduje stan przepisów z ustaw kompetencyjnych oraz wola organu rządowego lub samorządowego decydującego o własnym programie. "Nowość" polskiego prawa o pomocy publicznej powoduje, że aktualny stan przepisów z ustaw kompetencyjnych wyłącza możliwość nadawania większości programom mocy powszechnie obowiązujących aktów prawa miejscowego - wydawanych wówczas przez organ stanowiący j.s.t. (Stan tego prawa jest ostatnio poddawany licznym analizom pod kątem nowelizacji ustaw kompetencyjnych skutkującej po akcesji do Unii Europejskiej). Najczęściej więc zawartym w programach ustaleniom o zasadach, warunkach i formach oraz o podstawie prawnej udzielania pomocy publicznej będzie (do czasu akcesji) nadawana moc aktu kierownictwa wewnętrznego - wiążącego tylko wewnętrzne struktury administracji dysponujące kompetencjami pomocowymi w zakresie finansowym i majątkowym. Stan obowiązującego prawa o organizacji samorządów, jak również orzecznictwo sądowe (22), powodują, że trudnym jest de lege lata ustalenie czy program powinien przyjąć formę uchwały organu stanowiącego wyznaczającej kierunki działania organu wykonawczego ? Czy bardziej winien to być akt będący wytycznymi o wykonywaniu kompetencji wydawany przez organ wykonawczy j.s.t. wobec podległych struktur i pracowników ? Względy systemowe przemawiałyby raczej za "otwartością" kompetencji do wprowadzania prawa wewnętrznego, a zatem za jednoczesnym dopuszczeniem uchwał organu stanowiącego i nie sprzecznych z nimi aktów organu wykonawczego j.s.t.    Redagując tego rodzaju akty wewnętrzne, jak i pisząc programy wyrażane w uchwałach zwalniających przedsiębiorców od zapłaty podatków lokalnych, należy rozważyć taką redakcję przepisów końcowych (o wejściu w życie), aby zapewniały zachowanie mocy wiążącej programu po przyszłej akcesji do Unii Europejskiej. Już w chwili obecnej państwo polskie zobowiązane jest uzgadniać z Komisją Europejską programy pomocowe, które zamierza się stosować po akcesji. Na tę ewentualność akt wprowadzający program do obiegu prawnego powinien zawierać zapis końcowy uzależniający zachowanie jego mocy wiążącej od dalszego zatwierdzenia przez Komisję Europejską. * * *    Jak wynika z powyższego omówienia, programy pomocowe są wygodnym instrumentem zapewniającym przejrzystość udzielanej pomocy oraz wymuszającym przesymulowanie plusów i minusów jej wpływu na zjawiska rynkowe. Od samorządu zależeć będzie czy pomoc udzieli w ramach łącznie zaopiniowanej pomocy programowej, czy zda się na notyfikację każdej pomocy indywidualnej. Tak w pierwszym, jak i w drugim przypadku jej udzielanie uzależnione będzie od pozytywnej opinii UOKiK, a po akcesji od zgody Komisji Europejskiej. Wybór należy zatem do samorządu posługującego się długofalową polityką kształtowania swoich finansów i majątku publicznego, którymi włada w niesprzyjających dla pomocy przedsiębiorcom czasach kryzysu finansowego. Kraków, dnia 3 kwietnia 2003 r. /-/ Wojciech Lachiewicz Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.483) z powrotem do artykułu Por.: A. Jurkowska: Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw - najnowsze wytyczne Komisji Europejskiej /analiza/; Prawo Unii Europejskiej nr 6 z 2000 r. z powrotem do artykułu Polska określenie "pomocy publicznej" przyjęło formę normatywnej definicji w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej (j.w.). Nawiązuje ona w całości do jej "pierwowzoru" wypracowanego w aktach Rady Europy i Komisji Europejskiej oraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. (Szerzej - por.: E. Modzelewska-Wąchał, P. Pełka, M. Stasiak: Pomoc publiczna dla przedsiębiorców i jej nadzorowania - przepisy i komentarze, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2001 r. s. (s. 31 i nast.). z powrotem do artykułu Dz.U. Nr 137, poz.926 z powrotem do artykułu tekst jednol.: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543; z późn. zm. z powrotem do artykułu tekst jednol.: Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz.148 z powrotem do artykułu tekst jednol.: Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz.84; z późn. zm. z powrotem do artykułu Por. art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jednol.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 z późn. zm.) z powrotem do artykułu Dz.U. Nr 123, poz. 776; z późn. zm. z powrotem do artykułu Od przysparzania przedsiębiorcom korzyści finansowych drogą pomocy automatycznej należy odróżnić nie stanowiące pomocy publicznej tzw. ulgi i zwolnienia systemowe (powszechne) , które choć rodzą korzyść finansową nie są przejawem "selektywności", ani nie naruszają "konkurencji" , przez co nie spełniają wszystkich cech konstytutywnych pomocy publicznej (Por. E. Modzelewska-Wąchał .../i inn./ op.cit.) z powrotem do artykułu Szerzej na temat problemów, które uchwały o ulgach i zwolnieniach przedsiębiorców z podatku od nieruchomości de lege lata powodują w obrocie prawnym i o związanych z tym problemach dla doktryny prawa podatkowego - Por. B. Fabin, W. Lachiewicz: Ulgi i zwolnienia z podatku od nieruchomości - jako forma udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom (wybrane problemy stosowania prawa); CORRECTA - Biuletyn Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, rok 2002 r. nr 4. z powrotem do artykułu Źródło informacji: pismo urzędowe Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej UOKiK do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 3 marca 2003 r. (sygn.: DDO-062-52/3/2003/JK) z powrotem do artykułu Por.: A. Jurkowska /.../ op. cit. z powrotem do artykułu Zob. B. Fabin, W. Lachiewicz: op. cit. z powrotem do artykułu Dz.U. Nr 62, poz.718; z późn. zm. z powrotem do artykułu Dz.U. Nr 100, poz.908 z powrotem do artykułu Dz.U. Nr 101, poz.1178; z późn. zm. z powrotem do artykułu Por. np. H. Rot, K. Siarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejscowego, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1994; oraz H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia podstawowe; Wydawnictwo LIBER, Warszawa 1998 r., s. 235 i nast. z powrotem do artykułu Por. np. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt: K 25/99) - opublikowany w: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z 2000 r. nr 5, poz.141. z powrotem do artykułu Programy inwestycyjne (których treści finansowe faworyzuje przepis art. 110 cyt. ustawy o finansach publicznych), wraz z gminnymi planami zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (z art.19 i nast. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - Dz.U. Nr 54, poz.349 z późn. zm) - zaliczyć należałoby do "programów gospodarczych" w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591; z późn. zm.). Programy gospodarcze ustalw organ stanowiący j.s.t. Tymczasem treści programów pomocowych wykluczają możność zarachowania ich do tak rozumianych programów gospodarczych, aby uznawać organ stanowiący j.s.t. za wyłącznie właściwy do ich uchwalania (o czym dalej w pkt .V). z powrotem do artykułu Por. E. Modzelewska-Wąchał i in. /.../ op. cit.s.91 i nast. z powrotem do artykułu Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1992 r. (sygn. akt.: SA/Wr 438/92) opibl.: Orzecznictwo Sądów Polskich 1994, nr 1, poz.17, wraz z glosą K. Podgórskiego. z powrotem do artykułu Powyższy tekst został zgłoszony do publikacji w Redakcji "Samorządu Terytorialnego". Artykuł opublikowany za wiedzą i zgodą autora. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=221