Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2000 r. (Sygn. akt I SA/Wr 1455/97) Data Tuesday, 29 April - 10:31:24 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2000 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Skoroszycach na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 20 maja 1997 r. Nr 5/31/97 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXI/147 Rady Gminy w Skoroszycach w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy za rok 1996 - oddala skargę. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2000 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Skoroszycach na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 20 maja 1997 r. Nr 5/31/97 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXI/147 Rady Gminy w Skoroszycach w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy za rok 1996 - oddala skargę. UZASADNIENIE Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu podjęła w dniu 20 maja 1997 r. uchwałę nr 5/31/97, którą unieważniła uchwałę Rady Gminy w Skoroszycach z dnia 24 kwietnia 1997 r. nr XXXI/147/97 w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy za rok 1996. Uchwałą tą nie udzielono Zarządowi Gminy absolutorium w sprawie wykonania budżetu. Z protokołu obrad sesji wynika, że przed podjęciem uchwały odbyła się dyskusja w sprawie absolutorium, dyskusję poprzedziło przedstawienie wniosku komisji rewizyjnej o udzielenie absolutorium. Z protokołu porządku obrad wynika, że w porządku obrad dotyczącym absolutorium toczyła się również dyskusja wokół innych spraw jak przykładowo: rozbudowy źródła poboru wody zamiast wodociągu, stanu dróg w Gminie, możliwości zakupu ziemi od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa itp. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej stanowi to naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z protokołu obrad wynika również, że na wniosek jednego z radnych przeprowadzono głosowanie nad sposobem głosowania nad absolutorium dla Zarządu Gminy. Wynikiem głosów 10 za, 7 wstrzymujących się, 0 przeciw uchwalono, że głosowanie nad absolutorium zostanie przeprowadzone w sposób tajny. W myśl § 9 pkt 9 statutu gminy "uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej". Statut nie zawiera określenia w jakich przypadkach przeprowadzone jest głosowanie tajne. Nie nakłada też głosowania tajnego w innych sprawach na wniosek radnego lub grupy radnych. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej przeprowadzenie tajnego głosowania nad absolutorium dla Zarządu Gminy, wobec braku innych uregulowań statutu w zakresie głosowania, narusza art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w myśl którego uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej skoro uchwała Rady Gminy z dnia 24.04.1997 r. została podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym należało stwierdzić nieważność tejże decyzji. Uchwałą z dnia 26 czerwca 1997 r. nr 7/52/97 Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu nie uwzględniła wniosku Rady Gminy o zmianę uchwały nr 5/31/97 z dnia 20 maja 1997 r. stwierdzającej nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy za rok 1996, podtrzymując stanowisko dotychczas zajęte. Rada Gminy w Skoroszycach wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego nie doszło do podjęcia uchwały Rady Gminy w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy z dnia 24 kwietnia 1997 r. z naruszeniem prawa, a to art. 14 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zdaniem skarżącego podjęcie uchwały w trybie głosowania tajnego nie narusza art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym ani nie jest sprzeczne ze statutem gminy. Wedle skarżącego nie można również uznać za trafne stanowisko organu nadzorczego jakoby wykroczenie dyskusji poza ramy sprawozdania z wykonania budżetu wykluczało możliwość podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) dopuszcza możliwość wprowadzenia warunku tajnego głosowania przy podejmowaniu uchwał w innych sprawach niż przewidziane w przepisach tej ustawy. Otóż stosownie do art. 14 cyt. ustawy w brzmieniu jej tekstu jednolitego uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba, że ustawa stanowi inaczej; w przypadku zaś równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego. Przepis ten wiążąco normuje tylko dwie kwestie łączące się z podejmowaniem uchwał ; zwykłą większość głosów i obecność co najmniej połowy składu organu; kwestie te mogą być odmiennie uregulowane tylko przez ustawę, a nie przez inne przepisy powszechnie obowiązujące czy też przepisy prawa miejscowego. Chodzi bowiem o to, aby tylko w wypadkach określonych ustawą, w których jest to nieodzowne, wprowadzić kwalifikowaną większość głosów i podwyższone quorum, stanowiące odstępstwa od normalnego trybu podejmowania uchwał, który preferuje interesy zwykłej większości jako jednego z podstawowych elementów funkcjonowania ustroju demokratycznego. Art. 14 ustawy natomiast nie zawiera regulacji w przedmiocie jawnego bądź tajnego głosowania, określa jedynie w ust. 2 sposób liczenia głosu przewodniczącego organu gminy, uczestniczącego w głosowaniu jawnym, ponieważ w głosowaniu tajnym nie można ustalić jak głosował przewodniczący. Oba rodzaje głosowań mają zalety i wady. Podstawową zaletą głosowania tajnego jest stworzenie warunków dla pełniejszego, bo wolnego od wszelkiej presji, wyrażenia woli przez głosującego. Z drugiej strony głosowaniu temu można zarzucić sprzyjanie ukrywaniu przez radnego jego zachowania się przy podejmowaniu uchwały organu, którego jest członkiem, co ogranicza nieodzowny zakres jego odpowiedzialności wobec wyborców. Ciężaru gatunkowego wymienionych przykładowo argumentów nie można racjonalnie hierarchizować ani wykorzystywać do poszukiwania w art. 14 rozwiązania przyjmującego jako regułę głosowanie jawne. Przede wszystkim w tym przepisie nie zamieszczono takiej reguły, co wynika jednoznacznie z jego brzmienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko dotyczące niedopuszczalności podejmowania uchwały w sprawie nieudzielenia lub udzielenia absolutorium zarządowi z tytułu wykonania budżetu w tajnym głosowaniu, zawarte w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie III SA 7296/98. Dodatkowo Sąd podnosi, że jakkolwiek kwestia sposobu przeprowadzenia głosowania przez rady gmin budziła kontrowersje we wcześniejszym orzecznictwie NSA to należy zwrócić uwagę, że wyroki dopuszczające możliwość przypadków tajnego głosowania, poza sytuacje określone w ustawie, nie odnosiły się do tego zagadnienia w związku z zasadą jawności finansów publicznych i były podejmowane przed wejściem w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wykładnia art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym w kwestii sposobu przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium dla zarządu musi uwzględniać zasady jakimi rządzi się gospodarka finansowa gminy, w szczególności wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy zasada jawności tej gospodarki. Prawidłowość takiego kierunku wykładni potwierdza przede wszystkim art. 11 ust. 1 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), który wprowadza jako podstawową zasadę gospodarki finansowej państwa jawność finansów publicznych. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Jawność i przejrzystość finansów publicznych" w dziale I "Zasady ogólne finansów publicznych". Ma więc zastosowanie do całego sektora finansów publicznych obejmującego zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy także sektor samorządowy. Dlatego też musi być uwzględniony przy interpretacji przepisów takich jak art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których treść po dokonaniu wykładni gramatycznej może budzić wątpliwości. Zdaniem Sądu udzielenie lub nieudzielenie absolutorium Zarządowi jest podsumowaniem wykonania budżetu i stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy w danym roku, dlatego musi być podejmowane w jawnym głosowaniu. W demokratycznym państwie prawnym wyborcy, będący przecież podatnikami, maja prawo wiedzieć jak radni oceniają gospodarowanie przez Zarząd środkami publicznymi, pochodzącymi z ich zobowiązań podatkowych. Reasumując należy przyjąć, iż wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych, zaś w myśl ustawy o samorządzie terytorialnym brak regulacji, która wprowadzałaby głosowanie nad udzieleniem czy nieudzieleniem zarządowi gminy absolutorium z wykonania budżetu w głosowaniu tajnym. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) skargę oddalił. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=229