Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 30 marca 2000 r. (Sygn. akt. I SA/ŁD 1494/99) Data Tuesday, 15 October - 09:50:10 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi Wydział I po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2000 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi nr 45/283/99 z dnia 12 października 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 uchwały nr XX/377 /99 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 8 września 1999 r. uchyla zaskarżoną uchwałę. Sygnatura akt: I S.A./ŁD 1494/99 WYROK Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi Wydział 1po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2000 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł.na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi nr 45/283/99 z dnia 12 października 1999 r . w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 uchwały nr XX/377 /99 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 8 września 1999 r. Uchyla zaskarżoną uchwałę. Uzasadnienie W dniu 8 września 1999 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr XX/377/99 w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji na cele pub1iczne organizacjom pozarządowym działającym na terenie Ł. na wykonywanie zadań im z1econych, sposobu ich rozliczania, sposobu wykonywania zleconego zadania oraz zmiany uchwały nr XVIII/314/99 Rady Miejskiej w Ł.. W § 6 uchwały Rada Miejska zatwierdziła czynności podjęte przez Zarząd Miasta związane z przeprowadzonymi konkursami ofert o udzie1enie dotacji w okresie od 6 lipca do 8 września 1999 r . Uchwałą nr 45/283/99 z dnia 12 października 1999 r. Kolegium Regiona1nej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność wymienionego § 6 uchwały Rady Miejskiej, jako “postanowienia podjętego bez podstawy prawnej”. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 155, poz. 1014) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 maja 1999 r. (Dz. U. nr 49, poz. 485), która weszła w życie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 1999 r. Nowela ta nie przewiduje możliwości zatwierdzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytoria1nego czynności podjętych przez zarząd związanych z udzieleniem dotacji na podstawie art. 118 ustawy o finansach pub1icznych. Obecni na posiedzeniu przedstawiciele Miasta Łodzi nie wskaza1i podstawy prawnej do zatwierdzenia przez Radę czynności podjętych przez Zarząd Miasta określonych w § 6 badanej uchwały. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, iż obowiązujące prawo nie daje podstawy do podjęcia przez Radę Miejską postanowień zawartych w § 6 badanej uchwały. Gmina Miasta Ł. zaskarżyła wymienioną uchwałę Kolegium do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1, a w konsekwencji również art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o regiona1nych izbach obrachunkowych wobec braku uprawnień RIO do oceny kompetencji kontro1nych Rady Miejskiej w stosunku do Zarządu oraz naruszenie prawa przez pozbawienie Rady Miejskiej jej ustrojowej funkcji kontrolnej wynikającej z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi w szczególności podano, że kwestionowany skarżoną uchwałą § 6 uchwały Rady Miejskiej nr XX/377/99 dotyczy wyłącznie oceny działań faktycznych podjętych przez organ wykonawczy gminy pod kątem ich zgodności z zasadami przyjętymi przez Radę Miejską właśnie w tej uchwale. Nie mieści się więc w katalogu spraw, d1a których ustawa o RIO przyznaje kompetencje nadzorcze tejże Izbie, co więcej nie mieści się w sferze pojęcia “sprawy finansowe”, w szczególności nie może stanowić podstawy do oceny procedury wydatkowania środków finansowych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o RIO. Natomiast odnośnie do drugiego zarzutu podano, że rada ma prawo wykonywania funkcji kontrolnej z jej własnej inicjatywy, np. przez ocenę wykonania określonego zadania, bądź na wniosek komisji rewizyjnej. Dokonanie takiej oceny wymaga w konsekwencji zajęcia stanowiska, mającego charakter “podsumowania” kontroli. Zatwierdzenie przez radę pewnych działań podjętych przez zarząd nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności na zewnątrz układu rada - zarząd, ma jednak dla stosunków między tymi organami znaczenie jako forma akceptacji ocenianej przez radę działa1ności podejmowanej w wykonaniu uchwały rady. Tego typu stanowisko rady w pełni mieści się w kompetencjach rady określonych w art. 15 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, że treść § 6 uchwały Rady Miejskiej nr XX/377/99 wyraźnie wskazuje na bezpośredni związek między wymienionymi w nim czynnościami zarządu (związanym z przeprowadzonymi konkursami ofert o udzie1enie dotacji) a wydatkowaniem środków finansowych, tj. udzieleniem dotacji, o jakich mowa w art. 118 ustawy o finansach publicznych. Uchwała Rady Miejskiej jest więc i w § 6 podjęta “w zakresie spraw finansowych” w rozumieniu art. 11 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia ustrojowej funkcji kontro1nej rady wobec zarządu miasta. Zatwierdzenie czynności podjętych przez zarząd w okresie, gdy rada nie uchwaliła jeszcze trybu postępowania o udzielenie dotacji dla organizacji pozarządowych na podstawie art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, nie mieści się w pojęciu kompetencji kontrolnych rady gminy . Zawarte w § 6 uchwały wyrażenie “zatwierdza się czynności” nie może być odczytywane wyłącznie jako przejaw oceny tych czynności, oderwanej od zamiaru wywołania skutków prawnych na zewnątrz układu rada-zarząd. Wynika bowiem z niego zamiar usankcjonowania czynności dokonanych przed unormowaniem trybu postępowania o udzielenie dotacji. Skoro uchwała Rady Miejskiej nie stanowi przejawu realizacji funkcji kontrolnych i wywołuje skutki prawne zewnętrzne, to nie można uznać za wystarczającą podstawę do jej podjęcia przepisu art. 15 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie okreś1a kompetencji stanowiących i kontro1nych rady gminy; kompetencji rady na1eży poszukiwać w innych przepisach prawa. Jednak nie można wskazać umocowania Rady Miejskiej w Ł. do podjęcia uchwały o treści takiej, jaką zawierał § 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regiona1nych izbach obrachunkowych (Dz. U nr 85, poz. 428 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - w części wstępnej stanowił, że regionalna izba obrachunkowa bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. W da1szej części tego przepisu (w pkt 1 - 4) podano przykładowe (na co wskazuje użycie sformułowania “a w szczególności”) rodzaje uchwał, podlegających kontroli regiona1nych izb obrachunkowych. Oznacza to, że w obowiązującym wtedy stanie prawnym do kompetencji tych izb na1eżało badanie wszystkich uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, dotyczących spraw finansowych, a nie ty1ko takich, które zostały przykładowo wymienione w pkt 1 - 4 art. 11 ust. 1 omawianej ustawy. Tak więc, chociaż § 6 uchwały nr XX/377/99 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 września 1999 r. (w którym Rada Miejska zatwierdziła czynności podjęte przez Zarząd Miasta związane z przeprowadzonymi konkursami ofert o udzielenie dotacji) nie dotyczył spraw wskazanych w pkt 1 - 4 wymienionego przepisu, to nie oznacza to wcale, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie była właściwa do badania jego zgodności z prawem. Nie ulega przecież wątpliwości, że przyznawanie dotacji z budżetu gminy mieści się w pojęciu spraw finansowych. Skoro zatem w omawianym § 6 uchwały Rady Miejskiej jest mowa o zatwierdzaniu czynności zarządu miasta dotyczących udzielania dotacji, to tym samym postanowienia tego paragrafu należy uznać za podjęte w zakresie spraw finansowych w rozumieniu art.11 ust. 1 ustawy o regiona1nych izbach obrachunkowych. Z powyższych względów zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Kolegium Regiona1nej Izby Obrachunkowej przepisów o właściwości na1eży uznać za niezasadny. Natomiast przechodząc do meritum, na1eży przede wszystkim zwrócić uwagę na przepis art. 11 ust. 3 ustawy o regiona1nych izbach obrachunkowych (będący powtórzeniem art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm. ), który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwa1e (organu jednostki samorządu terytorialnego) izba nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawem. Z przepisu tego należy wyciągnąć wniosek, że ty1ko istotne naruszenie prawa powoduje nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego), przy czym w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie pojęcie “istotności” jest pojęciem ocennym i nieostrym, zaś przy kwalifikowaniu okreś1onego uchybienia pod kątem stopnia nasi1enia naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ jednostki samorządu terytoria1nego, należy mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku. Przede wszystkim przy ocenie, czy popełnione uchybienie jest istotnym czy też nieistotnym naruszeniem prawa powinny być brane pod uwagę skutki tego naruszenia. W rozpatrywanej sprawie Regiona1na Izba Obrachunkowa zakwestionowała uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr XX/377/99 z dnia 8 września 1999 r. w części (§ 6 tej uchwały), w której zatwierdziła ona czynności podjęte przez Zarząd Miasta związane z przeprowadzeniem konkursu ofert o udzie1enie dotacji z budżetu miasta dla podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych. Przy czym istota sporu sprowadza się do oceny dokonanego w omawianym § 6 uchwały Rady Miejskiej zatwierdzenia czynności Zarządu Miasta i skutków tego zatwierdzenia. Według skarżącej Gminy jest to forma akceptacji ocenianej przez Radę - w ramach jej funkcji kontrolnej - działalności Zarządu nie wywołująca skutków prawnych na zewnątrz układu: Rada - Zarząd. Natomiast zdaniem organu nadzoru zatwierdzenie czynności Zarządu nie jest tylko przejawem oceny tych czynności przez Radę, ale świadczy o zamiarze wywołania skutków prawnych na zewnątrz układu: Rada - Zarząd oraz o zamiarze usankcjonowania czynności dokonanych przed unormowaniem trybu postępowania o udzielenie dotacji na podstawie art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 26 1istopada 1998 r. o finansach pub1icznych (Dz. U. nr 155, poz. 1014 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 maja 1999 r. (Dz. U. nr 49, poz. 485), która weszła w życie z dniem ogłoszenia (31 maja 1999 r.) z mocą od dnia 1 stycznia 1999 r. Przepis ust. 1 tego artykułu stanowi, że podmioty nie zaliczone do sektora finansów publicznych i nie działające w ce1u osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytoria1nego dotacje na cele pub1iczne związane z rea1izacją zadań tej jednostki. Zaś zgodnie z ust. 2 zlecenie zadania i udzie1enie dotacji następuje na podstawie odpowiedniej umowy. Z ko1ei ust. 3 zobowiązuje organ stanowiący jednostki samorządu terytoria1nego do okreś1enia w drodze uchwały trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zadania z1econego. Właśnie na podstawie tego ostatniego przepisu Rada Miejska w Łodzi w § 1 - 5 uchwały nr XX/377/99 z dnia 8 września 1999 r. okreś1iła procedurę udzielania i rozliczania dotacji oraz kontro1i z1econych zadań; usta1ona przez Radę procedura przewiduje udzielanie dotacji po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania konkursowego. Wymienione przepisy uchwały nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Zakwestionował on jedynie § 6 tej uchwały. W paragrafie tym Rada Miejska zatwierdziła jedynie czynności Zarządu związane z przeprowadzonymi konkursami ofert, co oznacza, że zatwierdzenie to nie obejmowało czynności po1egających na zawarciu umów o zleceniu zadań i udzie1eniu dotacji. Zaś z art. 118 ust. 2 ustawy o finansach pub1icznych wynika, że podstawą udzielenia dotacji jest umowa. A zatem wiążące skutki prawne dla gminy (“na zewnątrz układu rada - zarząd”, jak to określono w skardze i w odpowiedzi na skargę), przede wszystkim polegające na obowiązku wypłacenia dotacji w określonej wysokości i przy zachowaniu ustalonego trybu płatności (art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 118 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), stwarza dopiero zawarcie umowy, a nie poprzedzający je konkurs ofert o udzielenie dotacji. Zamieszczenie w uchwale nr XX/377/99 Rady Miejskiej, określającej m.in. tryb postępowania o udzielenie dotacji, omawianego § 6 nastąpiło na skutek tego, że Zarząd Miasta przed wydaniem tej uchwały podjął pewne czynności poprzedzające przyznanie dotacji; jak wynika z brzmienia § 6 uchwały czynności te dotyczyły przeprowadzonego postępowania konkursowego. W zaistniałej sytuacji Rada Miejska miała do wyboru albo dokonać oceny czynności Zarządu wykonanych przed podjęciem uchwały czynności i zaakceptować je, co umoż1iwiłoby natychmiastowe przystąpienie do dokończenia rozpoczętej procedury przyznawania dotacji, albo spowodować rozpoczęcie całej procedury od początku (czyli od ogłoszenia o konkursie ofert). Rada Miejska wybrała pierwsze rozwiązanie, zatwierdzając w § 6 uchwały czynności Zarządu Miasta związane z przeprowadzonymi konkursami ofert o udzie1enie dotacji. Oczywiście w ten sposób Rada Miejska wyraziła swój zamiar - jak zauważono w odpowiedzi na skargę - “usankcjonowania” (czy raczej konwalidacji) czynności dokonanych przed unormowaniem trybu postępowania o udzielenie dotacji. Jednak oko1iczność ta nie może przesądzać o uznaniu podjęcia omawianego § 6 uchwały za istotne naruszenie prawa. Należy mieć na uwadze, że dopiero w trakcie trwania roku budżetowego 1999 ustawodawca umoż1iwił jednostkom samorządu terytorialnego udzielanie dotacji podmiotom spoza sektora finansów pub1icznych na cele publiczne związane z realizacją zadań tych jednostek. Nastąpiło to w wyniku nowelizacji art. 118 ustawy o finansach publicznych, dokonanej wymienioną ustawą z dnia 7 maja 1999 r., którą wprowadzono z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 1999 r. (art. 2 tej ustawy). Zmuszało to organy jednostek samorządu terytoria1nego do pośpiechu we wprowadzaniu rozwiązań przyjętych w wymienionej noweli, tym bardziej że brak w pierwotnym tekście ustawy o finansach pub1icznych moż1iwości udzielania dotacji podmiotom spoza sektora finansów publicznych niewątpliwie spowodował perturbacje w realizacji zadań wcześniej (tzn. przed 1 stycznia 1999 r.) wykonywanych przez te podmioty . Zaś w wypadku organu przedstawicie1skiego, jakim jest rada gmina, czynności związane z przygotowaniem i podjęciem odpowiedniego aktu prawnego, wymagają stosunkowo długiego czasu. D1atego nie można czynić Radzie Miejskiej zarzutu, że - chcąc przyśpieszyć procedurę przyznawania dotacji - w omawianym § 6 uchwały zaakceptowała czynności Zarządu Miasta związane z przeprowadzeniem konkursu ofert o udzielenie dotacji, podjęte przed podjęciem uchwały przewidzianej w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Rada Miejska użyła przy tym zwrotu o zatwierdzeniu wymienionych czynności Zarządu Miasta, na co zwróciła uwagę Regionalna Izba Obrachunkowa, twierdząc, że brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały o treści, jaką zawierał § 6; dodatkowo w głosie do protokółu rozprawy sądowej powołała się na słownikową definicję wyrazu “zatwierdzenie”, według której oznacza on “nadanie mocy prawnej, uczynienie czegoś obowiązującym”. Jednak w gruncie rzeczy Rada Miejska nie dokonała zatwierdzenia w podanym znaczeniu (czyli nie nadała mocy prawnej) omawianych czynności Zarządu, lecz jedynie dokonała pozytywnej oceny (z punktu widzenia uchwalonego trybu postępowania o udzielenie dotacji) i zaakceptowała te czynności w ramach przysługujących jej kompetencji kontrolnych wobec Zarządu Miasta. Użycie w tym wypadku sformułowania o zatwierdzeniu nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, powodujące - w świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 3 ustawy o regiona1nych izbach obrachunkowych - konieczność stwierdzenia nieważności omawianego § 6 uchwały nr XX/377/99 Rady Miejskiej w Ł. Z powyższych względów na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Źródło: OWSS 4/2000 Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=24