Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2001 r. (Sygn. akt SA/Ka 104/01) Data Friday, 23 May - 10:24:44 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2001 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 17 kwietnia 2000 r. nr 297/XXIII/2000 w przedmiocie absolutorium dla Zarządu Miasta - oddala skargę. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2001 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 17 kwietnia 2000 r. nr 297/XXIII/2000 w przedmiocie absolutorium dla Zarządu Miasta - oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 17 kwietnia 2000 r. nr 297/XXIII/2000 Rada Miejska w Rudzie Śląskiej na postawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 12 pkt 6, art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578), art. 103 ust. 4, art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 155, poz. 1014 z późn. zm.), art. 88 h ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (jedn. tekst z 1994 r. nr 49, poz. 196 z późn. zm.) po rozpatrzeniu rocznego sprawozdania z wykonania budżetu miasta na prawach powiatu za rok 1999, zaopiniowanego przez Regionalną Izbę Obrachunkową oraz Komisje Rewizyjną, a także wniosku Komisji Rewizyjnej, zaopiniowanego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Katowicach o udzieleniu absolutorium postanowiła rozpatrzyć sprawozdanie z wykonania budżetu i nie udzieliła absolutorium Zarządowi Miasta. Uchwałą z dnia 4 maja 2000 r. nr 1524/XIX/2000 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejska w Rudzie Śląskiej z dnia 17 kwietnia 2000 r. nr 297/XXIII/2000 ze względu na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 12 pkt 6, art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91, poz. 578), art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Powyższą uchwałę zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Rudzie Śląskiej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1320/00 uchylił zaskarżoną uchwałę. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia podano naruszenie przepisów proceduralnych, a mianowicie brak podpisów członków Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach pod uzasadnieniem uchwały. Uchwałą z dnia 9 listopada 2000 r. nr 3640/XLV/2000 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach wezwało Radę Miejską w Rudzie Śląskiej do uchylenia swojej uchwały z dnia 17 kwietnia 2000 r. nr 297/XXIII/2000 w przedmiocie odmowy udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta. W przypadku odmowy uchylenia zapowiedziano wystąpienie ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach działając na podstawie art. 93 ust. 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm. ) wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 17 kwietnia 2000 r. nr 297/XXIII/2000. W uzasadnieniu zarzucono, że Rada Miejska w Rudzie Śląskiej nie dokonała faktycznego rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu za rok 1999, a jedynie przedstawiono stanowisko komisji dotyczące przyjęcia sprawozdania z podkreśleniem głosowania w tych komisjach i stanowiska klubu radnych. Zdaniem strony skarżącej zabrakło debaty nad treścią sprawozdania, a brak sprawozdania uniemożliwia rozstrzygnięcie kwestii absolutoryjnej. Ponadto naruszenie procedury absolutoryjnej dotyczyło braku zapoznania z treścią opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej. Powołano się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Po 624/98. Ponadto strona skarżąca zarzuciła brak merytorycznych podstaw do nieudzielenia absolutorium i następnie w pięciu punktach odniosła się do merytorycznych zarzutów radnych, w szczególności co do przesunięcia określonych środków pieniężnych między działami, stopnia realizacji budżetu i wyższych niektórych wydatków budżetu broniąc niektórych decyzji odwołanego Zarządu Miasta Ruda Śląska. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rudzie Śląskiej wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu pisma podkreślono, powołując się na pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. akt SA/Rz 2198/98 (opubl. w Wspólnocie 199/47/25), że skarga powinna ulec odrzuceniu, bowiem wniesiona została po upływie siedmiu miesięcy od kiedy Regionalna Izba Obrachunkowa powzięła o niej wiadomość. Ponadto wskazano, iż skarga jest bezzasadna merytorycznie. W szczególności pokreślono, że opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej były udostępniane radnym do wglądu w Biurze Rady. Poza tym w szeregu wypowiedziach radni powoływali się na powyższe opinie. W ocenie Rady Miejskiej nastąpiło rozpatrzenie sprawozdania nad wykonaniem budżetu. I debata nad nim. Każdy z radnych otrzymał tekst sprawozdania Zarządu Miasta, sprawozdanie było analizowane przez wszystkie komisje Rady i kluby radnych. Na sesji w dniu 17 kwietnia odbyła się niezbędna debata nad sprawozdaniem, a w końcowej części obrad wyjaśnienia złożyli przedstawiciele Zarządu Miasta. Pokreślono, że rzeczą bezsporną jest, iż budżet Gminy Ruda Śląska w roku 1999 nie został wykonany. Powołano się na uchwałę NSA z dnia 17 lutego 1997 r. sygn. akt FPS 8/96, wskazano, że wobec niewykonania budżetu Rada Miejska miała prawo do odmowy udzielenia absolutorium dla Zarządu Miasta. Ponadto wskazano , że stopień niewykonania budżetu był szczególnie duży w działach, które mają decydujący wpływ na funkcjonowanie miasta w działach transportu, gospodarki komunalnej, gospodarki mieszkaniowej, kultury i oświaty. W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2001 r. pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bądź stwierdzenia jej niezgodności z prawem i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Dowodzono braku podstaw do odrzucenia skargi. Pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2001 r. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i piśmie z dnia 17 kwietnia 2001 r. oraz dodatkowo powołał się na pogląd zwarty w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Po 624/98. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej wniósł o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Rudzie śląskiej tylko i wyłącznie z punktu widzenia jej legalności a nie celowości tj. z punktu widzenia zgodności tej uchwały z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późniejszymi zmianami). Zagadnieniem wstępnym wymagającym rozważenia jest ustalenie czy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. W nauce prawa i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotychczas przyjmowano, że uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi na uchwałę samorządu do Sądu nie jest ograniczone żadnym terminem (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, opubl. w: Samorząd terytorialny z 2001, nr 1-2, s.113, oraz M. Rążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997). Pewnym wyłomem w tej linii orzecznictwa stało się postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 199 r. sygn. akt SA/Rz 2198/98 (opubl. w: Wspólnota z 20 listopada 1999 r. s. 25). W orzeczeniu tym NSA przyjął, że termin do wniesienia skargi przez RIO wynosi 30 dni, a jego bieg rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia terminu 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez RIO. Zdaniem Z. Kmieciaka stanowisko powyższe budzi wiele zastrzeżeń. Pokreślono, że każdemu służy prawo do zaskarżania uchwał organów samorządu z zakresu administracji publicznej bez ograniczenia terminem, który zaczyna dopiero biec dopiero od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, opubl. w: Samorząd terytorialny z 2001, nr 1-2, s.113-114). Przedstawiony pogląd przedstawiciela nauki zasługuje na aprobatę. Natomiast fakt wcześniejszego zaskarżenia uchwały nadzoru Regionalnej Izby Obrachunkowej i następnie uchylenie tej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn proceduralnych nie wskazuje jeszcze, że kontroli sądowej poddana była uchwała o odmowie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta. Dopiero w rozstrzyganej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 17 kwietnia 2000 r. nr 297/XXIII/2000 Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej. A zatem brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Przechodząc do dalszych rozważań należy stwierdzić, ze podstawą do wydania zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn, zm.) oraz art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. Z kolei drugi ze wskazanych unormowań nawiązuje do trybu udzielania absolutorium i tak zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetów jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 marca następnego roku, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej, i przesyła regionalnej izbie obrachunkowej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. W rozpatrywanej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Rudzie Śląskiej odmawiając udzielenia absolutorium nie naruszyła przepisów proceduralnych w stopniu, który mógł mieć wpływ na treść zapadłej uchwały. Każdy z radnych otrzymał sprawozdanie z wykonania budżetu, a poza tym sprawozdanie to przedstawił Skarbnik Miasta. Następnie Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawił opinię tej Komisji. Później obyła się dyskusja nad sprawozdaniem, którą zapoczątkowali przewodniczący poszczególnych komisji. Podczas dyskusji wskazywano na pozytywne opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach odnośnie sprawozdania z wykonania budżetu i opinii Komisji Rewizyjnej Rady w tym przedmiocie. A zatem zarzut, że opinie RIO nie były znane radnym nie może okazać się skuteczny skoro w swoich wypowiedziach radni akcentowali ich pozytywną treść, a ponadto radni mogli zapoznać się z ich treścią. Warto również zwrócić uwagę, że opinie Regionalnej Izby Obrachunkowej nie są wiążące dla Rady Miejskiej. Z. Kmieciak akcentuje, że z formalnego punktu widzenia nie sposób wykazać istnienia obowiązku rady gminy merytorycznego uzasadnienia stanowiska w przypadku, gdy wbrew opinii regionalnej izby obrachunkowej, negatywnie oceni sprawozdanie z wykonania budżetu gminy (Z. Kmieciak, W kwestii wykładni przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym regulujących tryb podejmowania uchwał w sprawie absolutorium dla zarządu gminy, opubl. w: Samorząd Terytorialny 1997/6/35 - t.1). Natomiast ocena poziomu merytorycznego dyskusji dotyczącego sprawozdania w wykonania budżetu leży poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że dyskusja taka odbyła się. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia procedury przy odmowie udzielenia absolutorium zarządu należało uznać za bezzasadne. Co do zarzutów merytorycznych to należy stwierdzić, że jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych jest zasada samodzielności gminy. Stosownie do treści art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Powtórzono omawianą zasadę również w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jedn. tekst: Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Kwestia samodzielności gminy może być ujmowana w różnorodny sposób. Zbigniew Leoński problem samodzielności ujmuje pod kątem zapewnienia samorządowi podstaw ekonomicznych do samodzielnego działania, doboru odpowiednich działaczy potrafiących rozwiązywać zagadnienia lokalne. Rozwiązania prawne, które wytyczają granice niezależności gminy są istotnym, ale tylko jednym z wielu, elementów wyznaczających samodzielność samorządu i mają zasadnicze znaczenie dla jego prawidłowego funkcjonowania (Z. Leoński, Nadzór nad samorządem terytorialnym w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, opubl. w: Państwo i Prawo, nr 12/1990). Natomiast samodzielność finansowa gminy wg T. Dębowskiej-Romanowskiej nie jest tylko jednym ze składników ogólnego pojęcia samodzielności gmin, podlegającej ochronie sądowej. Stanowi ona instytucję o nieco odmiennym zakresie znaczeniowym, chociaż składa się na bardziej ogólne i uniwersalne pojęcie samodzielności gminy. Gmina bowiem zgodnie z art. 51 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwalonego przez radę gminy budżetu (T. Debowska Romanowska, Wydatki na zadania własne gminy - granice prawne, Samorządowy poradnik budżetowy na 1997 r. opubl. w: Zagadnienia ustrojowe i prawnofinasowe. Warszawa 1997, s. 265). A zatem i prawo do udzielenia bądź odmowy udzielenia absolutorium mieści się w granicach zasady samodzielności gminy, w tym jej samodzielności finansowej. Kolejnym ważnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ocena możliwości odmowa udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta, gdy opinia i wniosek Komisji Rewizyjnej były w tym przedmiocie pozytywne. Odpowiedź na pytanie zostało zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1997 r. sygn. akt FPS 8/96 (opubl. w: ONSA 1997/2/52). W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, że rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady gminy prawa do podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium z tego tytułu zarządowi (art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), chyba że sprawozdanie takie wykazuje zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że budżet nie został wykonany zarówno po stronie dochodów jak i po stronie wydatków. W związku z tym Rada Miejska w Rudzie Śląskiej miała prawo do odmowy udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta mimo, iż była pozytywna opinia Komisji Rewizyjnej Rady. Również i w tym wypadku poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają przyczyny zarówno obiektywne jak i subiektywne braku wykonania budżetu. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) , skargę jako nieuzasadnioną oddalono. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=281