Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2001 r. (Sygn. akt I SA/Wr 2054/01) Data Monday, 26 May - 09:12:34 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2001 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Wołczyn na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 25 maja 2001 r. nr 12/86/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXII/206/2001 Rady Gminy Wołczyn z dnia 4 maja 2001 r. - uchyla zaskarżoną uchwałę. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2001 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Wołczyn na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 25 maja 2001 r. nr 12/86/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXII/206/2001 Rady Gminy Wołczyn z dnia 4 maja 2001 r. - uchyla zaskarżoną uchwałę. UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 z późn. zmianami), oraz na mocy art. 11 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85 poz. 428 z późn. zmianami), stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wołczynie nr XXXII/206/2001 z dnia 4 maja 2001 r. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Miejskiemu w Wołczynie za 2000 r. z powodu istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wyjaśniło, iż zakwestionowana uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 14 maja 2001 r. W § 1 tej uchwały Rada Miejska zawarła zapis, iż udziela absolutorium Zarządowi Miejskiemu w Wołczynie za wykonanie budżetu za 2000 r. Do uchwały dołączono kserokopię protokołu nr XXXII/206/2001, listę obecności radnych, zawiadomienie z dnia 30 kwietnia 2001 r. o zwołaniu w dniu 4 maja 2001 r. sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Wołczynie, wyciąg z protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej odbytego w dniu 9 i 11 kwietnia 2001 r., oraz projekt uchwały Rady Miejskiej w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Miejskiemu za 2000 r. Na podstawie tych dokumentów oraz materiałów przesłanych Izbie wraz z pismem Przewodniczącego Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 27 kwietnia w sprawie oceny prawnej zdarzeń, jakie miały miejsce podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 26 kwietnia 2001 r., a w szczególności projektu uchwały Rady Miejskiej w Wołczynie nr XXXII/194/2001 o udzieleniu absolutorium Zarządowi Miejskiemu za 2000 r. oraz wyciągu z protokołu nr XXX/2001 Kolegium ustaliło następujący stan faktyczny. W dniu 12 kwietnia 2001 r. Komisja Rewizyjna negatywnie zaopiniowała wykonanie budżetu gminy za 2000 r., jednakże - biorąc pod uwagę całokształt prac Zarządu i wykonanie całej uchwały budżetowej - wystąpiła do Rady Miejskiej z wnioskiem o udzielenie absolutorium Zarządowi Miejskiemu za 2000 r. Wniosek Komisji został pozytywnie zaopiniowany przez Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej. Z dalszych ustaleń Kolegium wynikało, iż w dniu 26 kwietnia 2001 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej, w trakcie której omówiono sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, przedstawiono opinie poszczególnych Komisji Rady dotyczące wykonania budżetu, odczytano wyciąg z protokołu nr 24/2000 z posiedzenia Komisji Rewizyjnej odbytego w dniu 9 i 11 kwietnia 2001 r., oraz pozytywną opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu. W głosowaniu radni większością głosów (9 "za", 15 "przeciw") nie przyjęli sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2000 r. Następnie Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawił wniosek o udzielenie absolutorium o udzielenie absolutorium Zarządowi Miasta. Odczytano także opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej o tym wniosku. W głosowaniu nad projektem uchwały nr XXX/192/2001 zawierającej wniosek Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium za udzieleniem absolutorium głosowało 9 radnych, a przeciw 15 radnych. W związku z powyższym Przewodniczący Rady Miejskiej stwierdził, iż nie udzielono absolutorium i ogłosił przerwę. Po przerwie sprostował jednak swoją wypowiedź dotyczącą nieudzielenia absolutorium i stwierdził, że radni nie podjęli uchwały w sprawie udzielenia absolutorium i sesja zakończyła się niepodjęciem uchwały absolutoryjnej. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej ustaliło następnie, iż w dniu 4 maja 2001 r. odbyła się sesja nadzwyczajna Rady Miejskiej zwołana z inicjatywy 13 radnych. Z uwagi na popełniony - zdaniem radnych - błąd proceduralny na sesji odbytej w dniu 26 kwietnia 2001 r. polegający na nieprzegłosowaniu wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium przystąpiono do ponownego głosowania nad wnioskiem komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium. Tym razem za wnioskiem głosowało 13 radnych, a przeciw 10 radnych. W dalszej kolejności Przewodniczący poddał pod głosowanie projekt uchwały nr XXXII/206/2001 w sprawie absolutorium; za podjęciem uchwały głosowało 13 radnych, a przeciw 10 radnych. W ocenie Kolegium, w przedstawionym wyżej stanie faktycznym doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności przyjęło, iż nie można było się zgodzić z wyjaśnieniem Przewodniczącego Rady Miejskiej zawartym w piśmie z dnia 9 maja 2001 r., że podczas głosowania w dniu 26 kwietnia 2001 r. popełniony został błąd proceduralny polegający na nieprzegłosowaniu wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium, gdyż głosowaniu poddano projekt uchwały Rady Miejskiej zawierający w § 1 treść wniosku Komisji Rewizyjnej. Kolegium zwróciło następnie uwagę na to, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przesądzały w sposób literalny, że odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Regulacje tej treści zawarte były jednak w przepisach ustaw z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Stosując zaś zasadę ubi eadem ibis ratio, ibi eadem legis disposito (gdziekolwiek cel ustawy jest taki sam, dyspozycja powinna być również taka sama), oraz opierając się na powszechnie uznawanej wykładni a contrario należało zdaniem Kolegium uznać, iż odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium było równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium. W rezultacie Kolegium przyjęło, iż rozstrzygnięcie w sprawie nieudzielenia absolutorium zostało zawarte w protokole sesji Rady Miejskiej z dnia 26 kwietnia 2001 r. i tym samym bezprzedmiotowym było ponowne głosowanie nad absolutorium podczas sesji odbytej w dniu 4 maja 2001 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Wołczynie wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu i zarzuciła, że podjęto ją z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt. 4, art. 18a ust. 3 i art. 28b ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Rada Miejska - po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania - zarzuciła, iż Kolegium RIO niesłusznie przyjęło, że na sesji w dniu 26 kwietnia 2001 r. radni podjęli uchwałę o nieudzieleniu absolutorium. W jej ocenie uchwała taka "nie istnieje", gdyż głosowanie uchwały w brzmieniu zakładającym udzielenie absolutorium i nieuzyskanie w wyniku głosowania wymaganej większości, nie mogło oznaczać, że podjęta została uchwała w przeciwnym brzmieniu. Gdyby bowiem tak było, to wszystkie projekty uchwał, które nie uzyskały wymaganej większości głosów miałyby moc uchwał o przeciwstawnym brzmieniu. Rada Miejska zwróciła uwagę, iż dopiero ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U nr 45, poz. 497), która weszła w życie z dniem 31 maja 2001 r. dodano w art. 28b ust. 1 zdanie w brzmieniu "Odrzucenie w głosowaniu ustawy o udzielenie absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu". Fakt uregulowania tej kwestii oznaczał, iż w wyżej wymienionym zakresie ustawa posiadała lukę, której nie można było zapełnić jakąkolwiek wykładnią i zastępowanie ustawodawcy w tej kwestii oznaczałoby w istocie kreowanie nowych regulacji prawnych. Rada Miejska podkreśliła, iż gdyby poddano pod głosowanie (tak jak to uczyniono na sesji w dniu 4 maja 2001 r.) wniosek Komisji Rewizyjnej o udzielenie Zarządowi Miasta absolutorium, to wynik głosowania stanowiłby uchwałą o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W zaistniałych okolicznościach wynik głosowania oznaczał natomiast jedynie to, iż nie przyjęto uchwały o udzieleniu absolutorium i uchwała taka prawnie nie istniała. Głosowanie w tej kwestii należało w rezultacie powtórzyć w sposób pozwalający wynikami głosowania określić treść uchwały. Takie właśnie głosowanie - jak zaznaczyła Rada Miejska - przeprowadzono w dniu 4 maja 2001 r. uzyskując wynik stanowiący uchwałę o udzieleniu absolutorium. W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO Rada Miejska zwróciła uwagę na to, że zaprzeczała ona istocie wykładni a contrario. Reguły tej wykładni stosuje się bowiem do konkretnych zapisów prawa, natomiast posługiwanie się tą wykładnią do oceny czynności faktycznych "przekraczało logiczne granice jej zastosowania". Nietrafne także było oparcie się przez Kolegium RIO na posiłkowym stosowaniu ustaw z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Ustawy te uchwalono w 1998 r. podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym weszła w życie w 1990 r. i - jak zaznaczyła Rada - "jaki argument zostałby użyty w analogicznej sytuacji np. 1996 r.". Zdaniem Rady Miejskiej w przypadku nieuregulowania konkretnej kwestii w ustawie należało stosować zasady przyjęte przez uprawnionych, przed podjęciem konkretnej czynności, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało, iż prowadzący sesję winien był poinformować, iż nieprzyjęcie zaproponowanej uchwały oznacza przyjęcie uchwały w przeciwnym brzmieniu. Nieustalenie na sesji w dniu 26 kwietnia 2001 r. procedury podejmowania uchwały spowodowało wg Rady Miejskiej "nie podjęcie jakiejkolwiek uchwały", to zaś uzasadniało prawidłowe przeprowadzenie niewykonanej części procedury absolutoryjnej na sesji w dniu 4 maja 2001 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały. Kolegium zwróciło dodatkowo uwagę na to, iż absolutorium jest instytucją, dla której ustawodawca przewidział szczególny tryb. Jest to - jak zaznaczyło - akt jednorazowy, który kwituje działalność zarządu z tytułu wykonania budżetu danego roku. Bezprzedmiotowe były twierdzenia skargi, iż na posiedzeniu Rady Miejskie w dniu 26 kwietnia 2001 r. nie podjęto uchwały o nieudzieleniu absolutorium i że uchwała taka nie istnieje. Wprawdzie uchwała ta nie przybrała charakteru odrębnego dokumentu, to jednak rozpatrzenie sprawozdania zarządu z wykonania budżetu za 2000 r., którego radni nie przyjęli, akt głosowania nad udzieleniem absolutorium i odnotowanie w protokole stwierdzenia Przewodniczącego Rady Miejskiej, że nieudzielono absolutorium świadczyło w istocie o podjęciu uchwały. W piśmie procesowym z dnia 13 września 2001 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Wołczynie zwrócił uwagę, iż przed przeprowadzeniem głosowania w dniu 24 kwietnia 2001 r. Przewodniczący Rady Miejskiej nie pouczył radnych o sposobie głosowania i o sposobie traktowania wyników głosowania jak też, że "ewentualne nieprzyjęcie uchwały o udzieleniu absolutorium będzie stanowić nieudzielenie absolutorium". Takie, precyzyjne, reguły ustalono dopiero na kolejnej sesji w dniu 4 maja 2001 r. Zdaniem strony skarżącej o tym że sporna uchwała została podjęta nie mogła także świadczyć odnotowana w protokole wypowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej, przy czym - jak zauważył - "przegłosowany projekt uchwały" nigdy nie został podpisany zgodnie z wymogami statutu przez tegoż Przewodniczącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. I. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była uchwała Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 4 maja 2001 r. (nr XXXII/206/2001), w której (§ 1) Rada Miejska udzieliła absolutorium Zarządowi Miejskiemu w Wołczynie za wykonanie budżetu za 2000 r. Zdaniem organu nadzoru powyższa uchwała w istotny sposób naruszała prawo, gdyż dotyczyła kwestii już uprzednio rozstrzygniętej podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 26 kwietnia 2001 r. Do takiego wniosku upoważniała organ nadzoru treść protokołu tej sesji, z którego wynikało, iż pod głosowanie został poddany projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium. Opowiedzenie się większości radnych przeciwko uchwale o udzieleniu absolutorium było - jak przyjął organ nadzoru - równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium. W rezultacie nie było dopuszczalne dokonanie powtórnego głosowania, gdyż prowadziło do objęcia nim tej samej co poprzednio (już rozstrzygniętej) materii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zakwestionowanej uchwały, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U nr 45, poz. 497), takie stanowisko było nieuprawnione. Z niekwestionowanego przebiegu sesji Rady Miejskiej w Wołczynie przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2001 r. wynikało, iż po przedstawieniu wniosku Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium Zarządowi Miasta za 2000r. i odczytaniu opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na temat tego wniosku pod głosowanie został poddany projekt uchwały nr XXX/192/2001 w brzmieniu zakładającym udzielenie absolutorium. Projekt ten - co było niesporne - nie uzyskał wymaganej większości, co oznaczało, iż Rada Miejska nie podjęła uchwały "w sprawie absolutorium" i sprawa ta nie została rozstrzygnięta. Wbrew temu co przyjął organ nadzoru w zaistniałej sytuacji nie można było domniemywać, iż skoro większość radnych opowiedziała się przeciwko proponowanej uchwale (zgodnej z wnioskiem Komisji Rewizyjnej), to tym samym Rada Miejska podjęła (sposób dorozumiany) uchwałę o nieudzieleniu absolutorium. Art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym wyraźnie stanowi o "podejmowaniu uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium" i faktu tego tj. podjęcia uchwały nie można było domniemywać. Powyższe stanowisko tj. iż Rada Miejska na posiedzeniu w dniu 26 kwietnia 2001 r. nie podjęła uchwały w sprawie absolutorium wspierała dodatkowo treść art. 28b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 maja 2001 r. tj. przed wejściem w życie cytowanej wyżej ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. Przepis ten stanowił, iż "uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium była równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu". Dopiero w wyniku nowelizacji dodano w ust. 1 zdanie, iż "odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium". Podkreślić w tym miejscu należy, iż celem głosowania podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 26 kwietnia 2001 r. było podjęcie uchwały o określonej treści tj. o udzieleniu absolutorium, a zatem głosowanie polegało na wypowiedzeniu się radnych "za uchwałą" lub "przeciw" niej. Przy takim sposobie głosowania przewaga głosów "za" przesądzała o podjęciu uchwały. Przewaga głosów "przeciw" stanowiła zaś o odrzuceniu proponowanego projektu uchwały, a nie o podjęciu uchwały o przeciwstawnym brzmieniu. Wniosek przyjęty przez organ nadzoru byłby natomiast uprawniony wówczas, gdyby celem głosowania był wybór jednej z wielu możliwości tj. gdyby głosowano nad projektem zakładającym udzielenie i nieudzielenie absolutorium. Wtedy jednak głosowanie nie mogłoby przebiegać według opisanego wyżej modelu, gdyż każdy głosujący powinien się wówczas wypowiedzieć "za" jednym z rozwiązań. Jeżeli w takim głosowaniu wygrywa jedna z możliwości, to nie można wszystkich głosów złożonych na pozostałe traktować jako oddanych przeciw tej, która wygrała. Przekształciłoby to warunek większości zwykłej w warunek większości bezwzględnej. Gdyby przedmiotem głosowania był wybór jednego spośród kilku rozwiązań, wówczas przez zwykłą większość (taka obowiązywała w dacie podejmowaniu uchwały absolutoryjnej) należało rozumieć taką liczbę głosów optujących za jednym z nich, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każdą jego alternatywę (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., SA/Kr 2423/94, opubl. ONSA z 1995 r. nr 4 poz. 182). Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, iż skoro Rada Miejska na posiedzeniu w dniu 26 kwietnia 2001 r. nie podjęła uchwały "w sprawie absolutorium" (projekt uchwały nr XXX/192/2001 nie uzyskał wymaganej większości), to uchwała nr XXX/206/2001 z dnia 4 maja 2001 r., której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszała prawa, gdyż nie dotyczyła kwestii już raz rozstrzygniętej (przedmiotem obu głosowań były różne projekty uchwał). Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdzając jej nieważność naruszyła art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. II. W wyrokach z dnia 2 października 2000 r. (I SA/Ka 1222/00 - niepublikowany) oraz z dnia 1 marca 2001 (I SA/Wr 1446/2000 - niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze kolegium regionalnej izby obrachunkowej, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity; Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zmianami) powinno być podpisane przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego podjęciu, przy czym podpisy te powinny obejmować także uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił między innymi, iż wynikający z treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wymóg odpowiedniego stosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć nadzorczych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1, powoduje, że winno ono być podpisane przez "osobę upoważnioną". W przypadku organu kolegialnego, jakim jest kolegium regionalnej izby obrachunkowej i przy braku regulacji szczególnej, wymóg ten oznacza, iż akt nadzorczy (uchwała) powinien być podpisany przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego wydaniu. Stanowisko takie - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny - jest ugruntowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 30 września 1992 r. III AZP 17/92, opubl. OSNC z 1993 r. nr 3, poz. 25, oraz wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 1991 r. SA/Gd 1152/90, opubl. ONSA z 1991 r. nr 2, poz. 34; z dnia 27 marca 1991 r. SA/Kr 162/91, opubl. ONSA z 1991 r. nr 2, poz. 42 oraz z dnia 12 lutego 1991 r. SA/Lu 889/90, opubl. OSP z 1992 r. nr 2, poz. 27). Sąd zwrócił także uwagę na to, iż nie można było uznać, iż regulację szczególną, pozwalającą odstąpić od przedstawionej wyżej zasady, stanowiły przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz. U. nr 3, poz. 34), a zwłaszcza § 4 ust. 4, który stanowił, iż "uchwały kolegium podpisuje prezes izby lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom kolegium". Skoro bowiem - jak zauważył Sąd - art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, odsyłał w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do przepisów ustawowych, to niedopuszczalne było równoczesne i odmienne regulowanie tych samych kwestii przepisami zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Stanowisko takie zostało wsparte poglądami prezentowanymi w literaturze, w myśl których "elementy postępowania administracyjnego przed organem kolegialnym w żadnym razie nie mogły być regulowane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy", nawet gdy - jak to miało miejsce w art. 2 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych - była w niej ogólnikowa delegacja do unormowania rozporządzeniem zasad i trybu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996 r., str. 551 - 452), jak też, że "ustawodawca nie jest legitymowany do formułowania dyspozycji przewidujących rewidowanie przepisów rangi ustawowej rozporządzeniami, ani też organy wykonawcze nie są legitymowane do rozpościerania treści wydawanych przez siebie aktów na materię już ustawowo uregulowaną" (tak W. Zakrzewski "Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej", Warszawa 1979 r., str. 208). Podzielając stanowisko zajęte w przedstawionym wyżej wyroku - poza przytoczonymi już argumentami - należy zauważyć dodatkowo, iż przy niekwestionowanej zasadzie podpisywania orzeczeń organu kolegialnego przez wszystkich członków uczestniczących w jego wydaniu wszelkie wyjątki od tej reguły nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Ustawowe unormowanie dotyczące uprawnień przewodniczącego kolegium regionalnej izby obrachunkowej do podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych przez kolegium, nie zostało zamieszczone w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Powyższe prowadziło do wniosku, iż § 4 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz. U. nr 3, poz. 34) nie ma zastosowania do rozstrzygnięć nadzorczych, podejmowanych przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozporządzenie powyższe zostało wydane na mocy art. 2 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zawierającym delegację dla Prezesa Rady Ministrów między innymi do określenia "trybu postępowania w sprawach określonych w ustawie". Tak sformułowana delegacja uchybia przepisowi art. 92 Konstytucji RP, gdyż przedmiot unormowania ustawowego nie może być materią aktu wykonawczego. Wymieniony wyżej przepis rozporządzenia nie może być w rezultacie traktowany jako przepis szczególny w stosunku do stosowanego odpowiednio art. 107 § 1 k.p.a., gdyż reguła interpretacyjna, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, powinna być w zasadzie stosowana w wypadku kolizji aktów prawnych tego samego stopnia z punktu widzenia konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (por. wyrok SN z dnia 13 grudnia 1990 r. III ARN 31/90, opubl. OSP z 1991 r. nr 7-8, poz. 173). Wspomniane ograniczenie dotyczy także tych uchwał kolegium regionalnej izby obrachunkowej, których przedmiotem jest stwierdzenie nieważności uchwały zawierającej ocenę wykonania budżetu przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego (uchwała w sprawie absolutorium) na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. nr 85, poz. 428 z późn. zmianami). Końcowo zauważyć należy, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 2001 r. (III RN 114/00), przyjął, iż podpisanie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przez prezesa Izby było zgodne z przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. W wyroku tym Sąd Najwyższy nie wypowiedział się jednak co do tego, czy przedmiot regulacji ustawowej może stanowić materię aktu wykonawczego. Mając na względzie wszystkie powołane wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368), stwierdził, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa i z tych powodów orzekł jak w sentencji wyroku. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=283