Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 9 marca 2000 r. (Sygn. akt SA/Sz 1102/99) Data Monday, 18 August - 14:56:03 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2000 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Szczecinku na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 17 marca 1999r. Nr IX/137/K/99 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Szczecinku nr VIII/56/99 z dnia 29 kwietnia 1999r. w sprawie nie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta z wykonania budżetu za 1998r. - I. oddala skargę; II. oddala wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 9 marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2000 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Szczecinku na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 17 marca 1999r. Nr IX/137/K/99 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Szczecinku nr VIII/56/99 z dnia 29 kwietnia 1999r. w sprawie nie udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta z wykonania budżetu za 1998r. - I. oddala skargę; II. oddala wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Zarząd Miasta Szczecinka uchwałą nr 23/98 z dnia 29 marca 1999r. przyjął sprawozdanie z wykonania budżetu miasta Szczecinka za 1998r. oraz wykonanie planu finansowego zadań zleconych i powierzonych za 1998r. i wraz z dokumentacją przedłożył je do zaopiniowania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej i Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Szczecinie Ośrodek Zamiejscowy w Koszalinie. Komisja Rewizyjna na posiedzeniu w dniu 12 kwietnia 1999r. oceniła pozytywnie sprawozdanie z wykonania budżetu i skierowała wniosek do Rady Miasta o udzielenie Zarządowi absolutorium. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej dokonał oceny sprawozdania z wykonania budżetu za 1998r. i uchwałą Nr VII/52/2/99 z dnia 15 kwietnia 1999r. zaopiniował ją pozytywnie. W uzasadnieniu uchwały podano, że dochody budżetowe zrealizowano w kwocie 43.134.263 zł, co stanowi 110,6% planu po zmianach, w tym dochody własne wykonano w kwocie 19.968.552 zł czyli na poziomie 126,8%. Wydatki budżetowe po zmianach wynosiły 42.270.210 zł, a wykonanie 40.983.221 zł tj. 97,0% planu. Wydatki inwestycyjne wykonano w 93,3% planu, a bieżące w 97,8%. Przy zakładowym niedoborze w kwocie 3.265.531 zł budżet zamknął się nadwyżką w kwocie 2.151.042 zł. Nie zgłaszając uwag do realizacji budżetu, Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie w dniu 15 kwietnia 1999r. podjął również uchwałę Nr VII/53/2/99 o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Szczecinku w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi. Rada Miejska w Szczecinku, po rozpatrzeniu na sesji w dniu 28 kwietnia 1999r. sprawozdania z wykonania budżetu za 1998r. podjęła uchwałę nr Vlll/55/99 o przyjęciu sprawozdania z wykonania budżetu miasta i planu finansowego zadań zleconych i powierzonych nie zgłaszając uwag oraz uchwałę nr VIII/56/99 o nieudzielenie absolutorium Zarządowi Miasta Szczecinka za 1998r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie działając na podstawie przepisów : - art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 07 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85 poz. 428 z późn.zm.) oraz art. 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13 poz. 74 z późn.zm.) uchwałą z dnia 17 maja 1999r. Nr IX/137/K/99 stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr VIII/56/99 z dnia 28 kwietnia 1999r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi z tytułu wykonania budżetu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że absolutorium traktowane jest jako instytucja prawa budżetowego, która wiąże się z rozpatrzeniem i oceną wykonania budżetu gminy. Z analizy dokumentów sprawozdawczych wynika, że Zarząd Miasta Szczecinka zrealizował budżet za 1998r. - po stronie dochodów w 110,6% i 97% po stronie wydatków. Osiągnięto więc lepszy wynik finansowy budżetu niż planowano. Rada Miejska w Szczecinku w trakcie tej samej sesji pozytywnie to oceniła dając temu wyraz w uchwale nr VIII/55/98 o przyjęciu sprawozdania z wykonania budżetu. Podniesione w czasie obrad zarzuty dają się sprowadzić do następującej konkluzji: - budżet zamknął się wysoką nadwyżką budżetową w wysokości 2.151.042 zł przy zakładanym niedoborze w kwocie 3.265.531 zł. Osiągnięcie nadwyżki jest więc zdaniem radnych wynikiem niedoszacowania dochodów. Badanie dokumentów źródłowych oraz wyjaśnienia uczestniczących w posiedzeniach Kolegium Izby pełnomocników Zarządu Miasta w osobach skarbnika i radcy prawnego Urzędu Miejskiego, którzy złożyli dodatkowe wyjaśnienie odnośnie tych zarzutów, wyjaśniło co następuje: - uzyskanie wyższych dochodów z prywatyzacji i ze sprzedaży mienia komunalnego było następstwem zakończenia korzystnych negocjacji z głównymi dłużnikami, - wolne środki finansowe umieszczono na lokatach krótkoterminowych, dzięki czemu osiągnięto wyższe odsetki aniżeli z rachunku bieżącego, - dobrze przebiegała windykacja zaległości podatkowych, - w stosunku do informacyjnych szacunków Urzędu Skarbowego przyjętych przy uchwale budżetu, wpłaty z tytułu opłaty skarbowej oraz podatku od spadku i darowizn okazały się wyższe z przyczyn obiektywnych. Ogólnie o wyższym wykonaniu dochodów zadecydowały przyczyny niezależne od Zarządu oraz zabiegi zmierzające do maksymalnej windykacji dochodów. Zarządowi nie postawiono zarzutów niegospodarności, niecelowego wydatkowania środków, jak również niewykonania zadań rzeczowych. Jeśli natomiast chodzi o to, że wykonując budżet Zarząd przekroczył plan dochodów i zamiast uchwalonym deficytem rok budżetowy zamknął się nadwyżką, Kolegium stwierdziło, że kwestia ta została wyjaśniona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998r. sygn.akt I SA/Po 624/98. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd zajął stanowisko, że ustalone w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć do osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Zarząd gminy powinien dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów lecz osiągnąwszy ten pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Planowane kwoty wydatków są natomiast wielkościami maksymalnymi i są wiążące dla Zarządu gminy, gdyż może on wydatkować środki pieniężne tylko na cele określone w uchwale budżetowej i w granicach ustalonych kwot, co oznacza zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie bez zgody rady. Limity wydatków budżetowych nie mogą być jednak żadną miarą absolutyzowane. Zarząd gminy ma bowiem prawo i obowiązek kierowania się, oprócz kryteriów legalnych, również zasadami gospodarczymi, celowościowymi czy też oszczędnościowymi, i tak przykładowo, pozytywnie należy oceniać te zachowania Zarządu gminy, gdy zadania wyznaczone przez radę gminy wykonuje mniejszym niż przewidywano nakładem środków pieniężnych bez uszczerbku dla jakości wykonywanego zadania budżetowego. Ujęte w budżecie kwoty wydatków nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie. Uchwałodawca budżetowy nie jest w stanie z jednej strony przewidzieć wszystkich stanów wymagających sfinansowanie z budżetu, z drugiej natomiast pewne zadania przewidziane do sfinansowania mogą z różnych powodów, okazać się nieaktualne (omawiany wyrok NSA opublikowany w "Orzecznictwie w Sprawach Samorządowych" - Municipium W-wa 1998 r str. 129 - 130). Rada Miejska w Szczecinku wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na omawianą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 17 maja 1999r. domagając się jej uchylenia. Rada zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie (Dz.U. Nr 13 poz. 74 z 1996r. z późn.zm.) polegającą na założeniu, że przyjęcie przez Radę Miejską w Szczecinku sprawozdania z wykonania budżetu za 1998r. pozbawia ją prawa do nieudzielenia z tego tytułu absolutorium Zarządowi Miasta. W skardze podniesiono również zarzut sprzeczności ustaleń Kolegium z treścią materiału zebranego w toku badania uchwały absolutoryjnej Rady oraz pominięcie faktu zgłoszenia przez radnych podczas sesji w dniu 28 kwietnia 1999r. zastrzeżeń i uwag do wykonania budżetu. W uzasadnieniu skargi powołano uchwałę składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 17 lutego 1997r. sygn.akt FPS 8/96, w której zawarto tezę, że: "Rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu bez zastrzeżeń nie pozbawia rady gminy prawa do podjęcia uchwały o nie udzieleniu absolutorium z tego tytułu zarządowi, chyba, że sprawozdanie takie wykazuje zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym". Zdaniem skarżącej brak zgodności między budżetem 1998r. uchwalonym a wykonanym skoro nastąpiły różnice tak po stronie dochodów jak i wydatkowanych kwot pieniężnych". Podtrzymując zgłoszony na sesji Rady w dniu 28 kwietnia 1999r. niedostosowania przez Zarząd dochodów w fazie uchwalenia budżetu, podniesiono również sprawę niewykonania budżetu po stronie wydatków: - w zakresie wydatków na gospodarkę komunalną - 92,3% uchwalonych wydatków, - w zakresie wydatków na ochronę zdrowia - 66,1 % uchwalonych wydatków, - w zakresie wydatków na finansowanie inwestycji w zakresie szkół podstawowych 55% uchwalonych wydatków. Wszystko powyższe uzasadniało zatem podjęcie przez Radę Miejską w Szczecinku uchwały o nieudzieleniu absolutorium. W skardze zarzucono również, że Kolegium przy badaniu tej uchwały wysłuchało jedynie osobę zainteresowaną obroną budżetu nie starając się o wysłuchanie i wyjaśnienie stanowiska radnych którzy zgłosili zarzuty na sesji. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Dodatkowo zwrócono uwagę, że uwagi co do niewykonania budżetu zostały zgłoszone dopiero w skardze ponieważ zarówno w całym okresie realizacji budżetu w 1998r. jak również na sesji Rady w dniu 28 kwietnia 1999r. nie zgłoszono zarzutów do wykonania strony wydatkowej budżetu. Jednak i w tym zakresie nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej. Organ nadzoru ma obowiązek badania czy limit wydatków nie został przekroczony natomiast jeśli chodzi o procent wykonania tych wydatków, w poszczególnych działach, rozdziałach i paragrafach - to określone w ten sposób wielkości nie oznaczają jeszcze niewykonaniu zadania. Zarząd jest obowiązany wydatkować środki finansowe w sposób oszczędny, racjonalny i celowy i jeżeli przy pełnym wykonaniu zadania - wydatkuje mniej niż planowano to również z tego powodu nie można negatywnie oceniać wykonawstwa strony wydatkowanej budżetu. Jeżeli natomiast chodzi o sprawę wysłuchania zainteresowanej strony, to Kolegium Izby zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 07 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych zawiadomiło Radę i Zarząd Miasta Szczecinka o terminie posiedzenia, na którym badana była przedmiotowa sprawa. Skoro Rada nie skorzystała z prawa uczestnictwa w posiedzeniu to po uwagę brane były jedynie wypowiedzi radnych na sesji absolutoryjnej odnotowane w protokole. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Rady Miejskiej w Szczecinku nie jest zasadna, a zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie nie narusza prawa. Stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Szczecinku z dnia 28 kwietnia 1999r. o nieudzieleniu Zarządowi absolutorium z tytułu niewykonania budżetu za 1998r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wykazało, iż szczegółowo uzasadniło, że uchwała absolutoryjna była sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 13 poz. 74 z 1996r. z późn. zm.). Przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy wyłączna kompetencja rady gminy do podejmowania uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi nie jest nieograniczona, lecz odnosi się wyłącznie do oceny budżetu. Następuje ona na podstawie kryterium legalności, wyrażającej się w ocenie zgodności budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym, w rozumieniu art. 51 ustawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 lutego 1997r. sygn.akt FPS 8/96 powołanej w skardze, jest ona dokonywana "na podstawie oceny wykonania strony dochodowej i wydatkowanej budżetu i wszystkich przyczyn warunkujących różnice pomiędzy budżetem uchwalonym a wykonanym według stanu wynikającego ze sprawozdania. Jeżeli według sprawozdania z wykonania budżetu (tzn. jego strony dochodowej i wydatkowanej) wynika, że jego wykonanie odpowiada w całości budżetowi uchwalonemu, to brak jest podstaw do negatywnej oceny wykonania budżetu wyrażającej się w nieudzieleniu absolutorium". W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że sprawozdanie z wykonania budżetu za 1998r. Rada Miejska w Szczecinku przyjęła bez żadnych uwag i zastrzeżeń. Wykazane w tym sprawozdaniu wykonanie budżetu po stronie dochodów w 110,6% i po stronie wydatków w 97% uprawnia - jak przyjął to organ nadzoru - do uznania zgodności budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 czerwca 1998r. sygn.akt SA/Po 624/98 i powołane w zaskarżonej uchwale Kolegium w kwestii przekroczenia planowanych dochodów i nie osiągnięcia limitu planowanych wydatków. Zgłoszone na sesji w dniu 28 kwietnia 1999r. zarzuty odnośnie osiągnięcia nadwyżki budżetowej w wysokości 2.151.042 zł przy zakładanym niedoborze w kwocie 3.265.531 zł sprowadzające się do konkluzji, że jest to wynikiem niedoszacowania przez Zarząd dochodów w fazie uchwalenia budżetu na 1998r. - okazały się nieuzasadnione. Kolegium RIO w oparciu o badanie dokumentów źródłowych i wyjaśnienia uczestniczących w posiedzeniu Izby: skarbnika Miasta i radcy prawnego Urzędu Miejskiego podało w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przyczyny, które zadecydowały o wyższym wykonaniu dochodów. Zadecydowały o tym zarówno okoliczności niezależne od Zarządu jak np. wyższe wpływy z tytułu opłaty skarbowej oraz podatku od spadku i darowizn jak również zabiegi zmierzające do maksymalnej windykacji zaległości podatkowych. Nie można również pominąć przy rozważaniu w kwestii zawartej w odpowiedzi na skargę uwagi, że Rada jako organ uchwalający budżet odpowiada za jego kształt, jeżeli więc Rada Miejska w Szczecinku przy uchwalaniu budżetu uważała, że przedstawiony w projekcie Zarządu szacunek dochodów jest zbyt niski, to na etapie jego zatwierdzenia mogła to skorygować. Należy zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że na sesji absolutoryjnej nie zgłoszono uwag co do niewykonania limitu wydatków. Podniesiony dopiero w skardze zarzut niewykonania budżetu po stronie wydatkowanej również nie uzasadniał odmowy udzielenia absolutorium wobec niewykazania przez Radę jakich to zadań budżetowych nie wykonano. Rada Miejska nie przedstawiła zresztą żadnych rzeczowych argumentów na podważenie pozytywnych opinii Komisji Rewizyjnej jak również opinii Składu Orzekającego RIO w sprawie sprawozdania i oceny wykonania budżetu. Dlatego z uwagi na wszystko powyższe brak było podstaw do zakwestionowania zaskarżonej uchwały i Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) oddalił skargę. Jeżeli natomiast chodzi o zgłoszony na rozprawie przez pełnomocnika Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosek o przyznanie mu kosztów zastępstwa procesowego - to obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna nie przewiduje możliwości orzeczenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu. Art. 55 cyt. ustawy o NSA mówi jedynie o zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Dlatego wniosek w tym zakresie podlega oddaleniu. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=340