Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 14 lutego 2000 r. (Sygn. akt I SA/Ka 2355/99) Data Friday, 11 October - 08:32:50 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2000r. sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy o dotacji oddala skargę. Sygn. akt I SA/Ka 2355/99 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2000r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2000r. sprawy ze skargi Gminy B. - Rada Miejska w B.na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 21 października 1999r. nr 2825/XLIV/99 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy o dotacji oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą nr XVIII/202/99 z dnia 28 września 1999r. Rada Miejska w B. określiła zasady udzielania dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym posiadającym uprawnienia szkoły lub placówki publicznej. Działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 13 poz. 74 z 1996r. ze zm.) art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91 poz. 578 z 1998r. ze zm.), art. 90 ust. 1,2,3,3a i 4 ustawy z dnia 7 września 1991roku o systemie oświaty (Dz.U. nr 67 poz. 329 z 1996r. ze zm.) oraz art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 155 poz. 1014 z 1999r. nr 38 poz. 360, nr 49 poz. 485 i nr 70 poz. 778) w § 2 załącznika do rzeczonej uchwały Rada Miejska postanowiła, że dotacji udziela się: 1) z budżetu gminy niepublicznym przedszkolom, w tym specjalnym, szkołom podstawowym i gimnazjom w tym z oddziałami integracyjnymi, 2) z budżetu powiatu niepublicznym szkołom podstawowym specjalnym i gimnazjom specjalnym, szkołom artystycznym i szkołom ponadgimnazjalnym, w tym z oddziałami integracyjnymi (lit. a) i placówkom niepublicznym, o których mowa w § 1 pkt 5, 6 (lit. b). W § 1 pkt 1 postanowiono, że wysokość dotacji określona jest w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i wynosi 50 % wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na 1 ucznia w szkołach lub placówkach tego samego typu, dla którego organem prowadzącym jest Miasto Bielsko-Biała. § 3 pkt 4 określał, że placówkom wymienionym w § 1 pkt 5 i 5a, a także bursom i internatom szkolnym dotacja przysługuje w wysokości 100% wydatków bieżących ponoszonych przez publiczne placówki tego samego typu prowadzonych przez Miasto Bielsko- Biała. W kolejnym pkt 5 paragrafu 3 postanowiono, że Rada upoważnia Zarząd Miasta do udzielenia dotacji w wysokości większej niż 50%, a nie większej niż 100% kosztów utrzymania w szkołach publicznych dla instytucji prowadzących szkołę niepubliczną, które nie pobierają czesnego, a w przypadku przedszkoli, w których odpłatność nie jest wyższa od odpłatności stałej za przedszkola publiczne. Zaskarżoną uchwałą nr 2825/XLV/99 z dnia 21.10.1999r. Kolegium RIO w Katowicach, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. nr 85, poz. 428 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. nr 13 z 1996r. poz. 74 ze zm.) stwierdziła nieważność części rzeczonej uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej nr XVIII/202/99 w zakresie zapisu ujętego w § 3 ust. 5 załącznika do tej uchwały, który narusza przepisy zawarte w art. 90 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 67, poz. 329 z 1996r. ze zm.). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja w tym z oddziałami integracyjnymi z wyjątkiem szkół podstawowych i specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych (art. 90 ust. 1 ustawy) otrzymują dotacje z budżetu gminy, a niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne, szkoły artystyczne i szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym oddziały integracyjne (art. 90 ust. 2 ustawy) otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Dotacje przysługują w wysokości 50% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach i szkołach publicznych tego samego typu w przeliczeniu na 1 ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę przedstawi organowi właściwemu do udzielania dotacji, planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). W świetle tych regulacji uregulowania zawarte w § 3 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej stanowią istotne naruszenie prawa, gdyż szkoły i przedszkola wymienione w art. 90 ust. 1 i 2 nie mogą otrzymać dotacji ani większej, ani mniejszej niż 50% wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3 ustawy. Również art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych nie stanowi podstawy prawnej do udzielania dotacji podmiotowych dla niepublicznych szkół i przedszkoli wymienionych w art. 90 ust. 1 i 2, 3a i 3b ustawy o systemie oświaty. Upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawarte w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych odnosi się do dotacji udzielanych z budżetów j.s.t., zlecanych do realizacji innym podmiotom na podstawie umów, na których realizacje podmiot nie zaliczany do sektora finansów publicznych otrzymuje dotację celową, a nie podmiotową jakimi sa dotacje dla szkół i przedszkoli, o których stanowią powołane przepisy ustawy o systemie oświaty. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w fakcie odesłania do odpowiedniego zastosowania art. 71 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zawarte w art. 118 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Reasumując przedstawione wywody, Kolegium RIO w Katowicach stwierdziło, że: 1) osoby prawne i osoby fizyczne prowadzące szkoły i przedszkola wymienione w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty mogą otrzymywać dotacje z budżetu gminy i powiatu w wysokości określonej w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, czyli w wysokości 50% wydatków określonych w tym przepisie, 2) art. 118 ustawy o finansach publicznych nie stanowi podstawy prawnej do przekazywania podmiotom spoza sektora finansów publicznych prowadzących szkoły i przedszkola dotacji na ich działalność bieżącą, 3) organ stanowiący j.s.t. ustala szczegółowe zasady udzielania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1, 2, 3a i 3b na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, przy czym nie mogą one naruszać zasad określonych w ustawie. W skardze do NSA Gmina Bielsko-Biała - Rada Miejska w Bielsku-Białej wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci uchwały nr 2825/XLIV/99 Kolegium RIO w Katowicach jako niezgodnego z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi skoncentrowano się na wykazaniu trafności tezy, iż organ nadzorczy dokonał błędnej wykładni przepisów art. 90 ustawy o systemie oświaty. W punkcie wyjścia powołano się na przepis art. 7 ust. 1 pkt 8 o ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że zadaniem własnym gminy są sprawy oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo - wychowawczych. Podobnie ustawa o samorządzie powiatowym w art. 4 ust. 1 pkt 1 jako zadanie własne wykazuje edukację publiczną (Bielsko-Biała to miast na prawach powiatu). Ustawa o systemie oświaty stanowi, że kształcenie, wychowanie, opieka nad dziećmi i młodzieżą mogą wykonywać placówki niepubliczne. Wśród tych placówek pojawiają się w ostatnim czasie szkoły, które nie pobierają czesnego oraz przedszkola, w których pobierane są opłaty mniejsze niż w przedszkolach gminnych. Wobec tego szkoły te o uprawnieniach szkół publicznych jak i przedszkola niejako przejmują i faktycznie wykonują część zadań własnych j.s.t. Dlatego też skarżąca uznała, że takim szkołom i przedszkolom winna udzielić szczególnej pomocy. Zdaniem skarżącej - adresatem normy art. 90 ust. 3 są w szczególności szkoły i placówki opisane w art. 90 ust. 1 i 2, a przepis ten oznacza, że tym szkołom i placówkom, w przypadku realizacji przesłanki ustawowej z jednej strony przysługuje roszczenie skierowane do j.s.t. o dotację w wysokości 50% wydatków bieżących, a z drugiej strony j.s.t. jest ustawowo zobowiązana do wypłaty tej wysokości dotacji. Nie oznacza to jednak, że organ stanowiący j.s.t. określając w oparciu o przepis art. 90 ust. 4 ustawy zasady udzielania dotacji nie może skutecznie zdecydować w kwestii określenia kategorii podmiotów, którym na podstawie uchwały tego organu będą przysługiwać wyższe dotacje. Organ taki jest w pełni uprawniony do wydania takiej uchwały. Wniosek taki można wyprowadzić z analizy wszystkich przepisów art. 90 ustawy o systemie oświaty. Powiat (miasto na prawach powiatu) może zgodnie z art. 90 ust. 3b przekazać dotację w wysokości nieokreślonej przepisem, a więc nawet w wysokości 100% czy 200% wydatków bieżących na rzecz określonych szkół i placówek, np. szkoły niepublicznej nie posiadającej uprawnień szkoły publicznej. Skarżąca w związku z tym prezentuje pogląd, iż takie rozumienie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty może w efekcie prowadzić do dyskryminowania szkół i placówek określonych w art. 90 ust. 1 i 2, a zdaniem skarżącej wolą ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie tym szkołom i placówkom minimalnego - gwarantowanego poziomu dotacji, których to dotacji te szkoły i placówki mogą skutecznie dochodzić w postępowaniu przed sądami. Nie zgadza się też skarżąca ze stanowiskiem organu nadzoru co do tego, że przepis art. 118 ustawy o finansach publicznych nie może stanowić dodatkowej podstawy prawnej do przekazywania podmiotom spoza sektora finansów publicznych prowadzącym szkoły i przedszkola dotacji na ich działalność bieżącą. Przepis ten ma charakter generalny i stanowi podstawę do udzielania dotacji na cele publiczne związane z realizacją zadań j.s.t. , podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych i nie działającym w celu osiągnięcia zysku. Przepis ten może znaleźć zastosowanie także w takich przypadkach, gdy z mocy przepisów szczególnych określonemu podmiotowi przysługuje dotacja na ustalonych zasadach. W zakwestionowanym w zaskarżonej uchwale zapisie nie została przesądzona kwestia dotycząca zawierania bądź nie zawierania stosownych umów, a ustalony został wyłącznie górny, maksymalny pułap takich dotacji. Odpowiadając na skargę Kolegium RIO w Katowicach wniosło ojej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaakcentowano dodatkowo, że zaprezentowana w skardze łączna wykładnia przepisów ustawy o systemie oświaty i finansach publicznych nie tylko narusza art. 90 ustawy o systemie oświaty, ale pomija odrębność trybów udzielania dotacji na podstawie dwóch różnych przepisów proponując możliwość ich bezpodstawnego łączenia bądź wzajemnego dowolnego zastępowania. Udzielenie dotacji na mocy art. 118 ustawy o finansach publicznych następuje w całkiem innym trybie i też nie jest wbrew poglądowi skarżącej dowolne, a uwarunkowane m.in. jawnością postępowania, co w powiązaniu z art. 28 ust. 4 tej ustawy wymaga odpowiedniego stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, a nie arbitralnego ustalania zarówno podmiotu mającego realizować określone zadania własne j.s.t. jak i wysokość dotacji przeznaczonej na ten cel z budżetu. Dopiero porównanie możliwości lub ofert doprowadza do zawarcia umowy na najkorzystniejszych dla budżetu danej jednostki warunkach (art. 71 w związku z art. 118 ust. 2 ). W uchwale nie ustalono takiego trybu wbrew wymogom zawartym w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Proponowana w skardze wykładnia art 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 118 i 26 ust.2 ustawy o finansach publicznych rażąco te przepisy narusza. Skoro środki przewidziane do wydatkowania z budżetów j.s.t. należą do kategorii publicznych środków finansowych to wszelkie akty prawne administracji publicznej musza być oparte na obowiązujących ustawach i aktach wykonawczych, gdyż to decyduje o ich zgodności z prawem (teza druga wyroku NSA z dnia 4 lutego 1992r. sygn. akt SA/Ka 1010/91 Samorząd Terytorialny z 1992r. nr 6 str. 65). W końcu stwierdzono, że obu omawianym przepisom ustawodawca wyznaczył jako cel nie zwiększenie nakładów budżetowych - do czego zmierza uchwała skarżącej - a wprost przeciwnie - do ich racjonalizowania. NSA zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przyznał tym organom w zakresie spraw budżetowych uprawnienie do badania uchwał budżetowych rad gminy, przedkładanych w trybie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 16 poz. 95). Z mocy art. 86.1 ustawy o samorządzie gminnym - organem nadzoru w stosunku do gminy w zakresie spraw budżetowych jest regionalna izba obrachunkowa. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w Katowicach trzeba w punkcie wyjścia zauważyć, iż w pełni zasadne jest zakwestionowanie w niej dopuszczalności uczynienia podstawą prawną uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej równocześnie dwóch przepisów: art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 67 z 1996r. poz. 329) i art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 155 poz. 1014). Wynika to głównie z faktu, że przepisy te zawierają upoważnienie dla organów stanowiących j.s.t. dla wydania aktów dotyczących odmiennych materii prawnych. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnia do szczegółowego określenia zasad udzielania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1, 2, 3a i 3b, zaś drugi z wymienionych przepisów upoważnia rzeczone organy do określenia trybu postępowania i udzielania dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonania zleconego zadania. Skoro kontrolowana uchwała dotyczyła zasad udzielania dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym posiadającym uprawnienia szkoły lub placówki publicznej, to jej podstawą prawną mógł być wyłącznie przepis art. 90 ust. 4. Gdyby organ gminy zamierzał jednocześnie skorzystać z upoważnienia zawartego w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych to winien uczynić przedmiotem swojego stanowienia tryb postępowania o udzielenie dotacji uregulowanej w ustawie o finansach publicznych, określić sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania, zapewniając - jak wymaga tego przepis - jawność postępowania o udzielenia dotacji i jej rozliczania, a nie ograniczać się wyłącznie - jak twierdzi się w skardze - do ustalenia [...górnego maksymalnego pułapu...] takich dotacji. Jeśli zatem istotnie zamiarem Rady Miejskiej w Bielsku-Białej było stanowienie w takim ograniczonym zakresie, to zrealizowano to ustawowe uprawnienie z naruszeniem art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Niezależnie od tego, podzielić należy w pełni wywody zawarte w zaskarżonej uchwale o tym, iż omawianych przepisów nie można traktować zamiennie przy określaniu zasad udzielania dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym, o których stanowi art. 90 ustawy o systemie oświaty. Przepisy tego artykułu w sposób ścisły i wyczerpujący określają zasady udzielania dotacji przewidzianych w ustawie o systemie oświaty, a wprowadzenie do tych regulacji elementów wyprowadzonych z innego aktu prawnego nosi znamiona próby obejścia przepisów ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją takiego traktowania regulacji prawnych zawartych w różnych aktach prawnych jest udzielenie w skardze pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy organ stanowiący j.s.t. określając w oparciu o przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty zasady udzielania dotacji może skutecznie zdecydować w kwestii określenia kategorii podmiotów, którym na podstawie uchwały tego organu przysługiwać będą wyższe dotacje. Pogląd taki pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Nie może być bowiem żadnych wątpliwości, że przepis ten określa nieprzekraczalną granicę wysokości dotacji do otrzymania których uprawnione są podmioty wymienione w ust. 1 i 2 art. 90 ustawy. Z faktu, że przepis art. 90 ust. 3b nie zawiera takiego ograniczenia wobec szkół niepublicznych nie mających uprawnień szkoły publicznej oraz placówek niepublicznych, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, które mogą ale - oczywiście nie muszą - otrzymać dotacje z budżetu powiatu, nie można wyprowadzić poprawnego wniosku, że takie ograniczenie może nie dotyczyć także podmiotów wymienionych w art. 90 ust. 1 i 2. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów prowadzi do jednoznacznych wniosków, nie ma tu zatem miejsca na posługiwanie się wykładnią celowościową. W istocie również strona skarżąca podziela ten pogląd, skoro możliwości określenia w trybie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty kategorii podmiotów, którym będą przysługiwać dotacje wyższe niż wynikające z art.. 90 ust. 3 ustawy dokonuje się w uzupełnieniu tej regulacji elementami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że skarga nie wykazała, by zaskarżona nią uchwał Kolegium RIO stwierdzająca częściowo nieważność uchwały nr XVIII/202/99 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 28 września 1999r. naruszyła prawo. Dlatego podlega ona oddaleniu w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.). Źródło: OWSS 3/2000 Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=4