Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2001 r. (Sygn. akt III SA 593/01) Data Tuesday, 22 October - 13:30:38 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2001r. sprawy ze skargi Miasta Korsze na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2001 r Nr II/40/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Korszach o określeniu stawek podatku od nieruchomości obowiązujących na terenie miasta i gminy Korsze - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2001r. sprawy ze skargi Miasta Korsze na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2001 r Nr II/40/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Korszach o określeniu stawek podatku od nieruchomości obowiązujących na terenie miasta i gminy Korsze - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. UZASADNIENIE W dniu 21 grudnia 2000 roku Rada Miejska w Korszach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), art. 5 ust. 1 i art. 7 ust.2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 31 z późn. zmian.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2000 roku w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 105, poz. 1115) podjęła uchwałę Nr VIII/59/2000 w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości obowiązujących na terenie Miasta i Gminy Korsze. W § l pkt 4 rozgraniczono wysokość rocznych stawek podatku w zakresie "pozostałych budynków" na dwie kategorie: garaże i pozostałe budynki (przydomowe komórki, szopki, chlewiki). Wprowadzając szczegółowe stawki podatkowe uznano, ze przepis art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie wyklucza wprowadzenia w uchwale dalszych podziałów nieruchomości na miejsce gminy i różnicowanie w nich stawek podatkowych pod warunkiem, ze nie przekroczy to maksymalnej stawki podatkowej. W dniu 18 stycznia 2001 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt l w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 425 z późn. zmian.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zmian.) podjęło uchwałę Nr II/40/2001 w sprawie badania zgodności z prawem, uchwały Nr VIII/59/2000 Rady Miejskiej w Korszach z dnia 21 grudnia 2000 roku w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości obowiązujących na terenie Miasta i Gminy Korsze. W swojej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie orzekło o nieważności § 1 pkt 4 lit. "a" badanej uchwały, w którym ustalona została odrębna stawka podatku od nieruchomości dla garaży. Według Kolegium, Rada Miejska Korsze nie miała podstaw prawnych do wprowadzenia nowych kategorii przedmiotu opodatkowania, nie wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie stała się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano w niej, ze narusza ona art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W skardze podniesiono, ze "sztywne podejście" do problemu opodatkowania "pozostałych budynków" do konfliktowej i paradoksalnej sytuacji, w której podatek "od szopek" okazałby się wyższy od ich wartości, czego nie można mówić w przypadku podatku od garaży. Analizując zarzuty przedstawione w skardze, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie stwierdziło: • Argument iż Rada Miejska Korsze ustalając stawki podatku od nieruchomości nie przekroczyła stawek maksymalnych, nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ tego zarzutu Kolegium nie postawiło. • Błędne jest twierdzenie, iż Rada Miejska działała w tej sprawie prawidłowo, gdyż przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych nie wyklucza wprowadzenia przez Radę w uchwale dalszych podziałów nieruchomości. Organy samorządu terytorialnego mogą tworzyć akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Przepisy gminnego prawa podatkowego mogą być zatem wydawane tylko wówczas gdy istnieje wyraźna ku temu podstawa prawna, zawarta w ustawie, a ponadto wyłącznie w granicach określonych przez ustawy, Powołano się przy tym na tezę wyroku NSA z 24 maja 1993r., sygn. akt III SA 2017/92 (ONSA 1993 Nr 4 poz. 113, iż do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". W ocenie organu nadzoru, chcąc dopuścić możliwości różnicowania stawek podatku od środków transportowych, ustawodawca w art. 10 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych postanowił, iż przy określaniu stawek, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, rada gminy może uwzględnić rodzaj środka transportowego, ładowności masę całkowitą, wiek, nacisk na siodło ciągnika lub liczbę miejsc do siedzenia. Tym samym w sposób wyraźny przewidział możliwość dalszego różnicowania stawek określonych w art. 10 ust. 1 ustawy, precyzując jednak jakie elementy mogą wpłynąć na to zróżnicowanie. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, postulat racjonalnego prawodawcy pozwala przyjąć, iż gdyby chciał on dopuścić możliwość dalszego różnicowania stawek podatku od nieruchomości, wyraziłby to wprost, stosując tę samą technikę legislacyjną w obrębie jednego aktu prawnego. W stosunku do podatku od nieruchomości przedmiot opodatkowania został -jak przyznano -zróżnicowany w sposób szczegółowy przez samego prawodawcę. • Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie nie zgodziło się też ze stwierdzeniem strony skarżącej, iż postąpiła prawidłowo, ponieważ nie wprowadziła nowego podmiotu podatku tylko rozszerzyła zapis. Przepis art. 168 Konstytucji pozwala jednostkom samorządu terytorialnego na ustalanie wysokości podatków w zakresie określonym w ustawie, a więc w tym przypadku w zakresie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Jest bezsporne, iż rada gminy nie jest uprawniona do ustalania stawek podatku od nieruchomości dla przedmiotów nim nie objętych. Zdaniem Kolegium nie można też przyjąć następujących argumentów: "sztywne podejście do problemu opodatkowania pozostałych budynków doprowadziłoby do konfliktowej i paradoksalnej sytuacji..." oraz nie da się porównać sytuacji materialnej podatników użytkujących szopki i chlewiki, a podatników posiadających garaże". Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13, Nr 74) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i Regionalna Izba Obrachunkowa nie ma możliwości stosowania innych kryteriów przy badaniu legalności uchwał. Również podnoszony fakt, iż w wyniku orzeczenia Kolegium budżet gminy został pozbawiony dochodów, których wydatkowanie było przewidziane na walkę z bezrobociem nie może prowadzić do wniosku, iż w tej sytuacji należało błędne zapisy w uchwale uznać za zgodne z prawem. Dla poparcia zaprezentowanego stanowiska Kolegium Izby przytoczyło zbieżne z nim poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroków NSA: z 28 czerwca 1994r., SA/Wr 812/94 oraz z 16 października 1996r., SA/Lu 2352/95. Uznając skargę za bezzasadną Kolegium Izby wniosło ojej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego, podejmując zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze dopuszczono się naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w związku z nim także art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Pierwszy z powołanych przepisów uzależnia ingerencję organu nadzoru od stwierdzenia sprzeczności konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego z prawem. Ustalenie owego stanu nie może być dorozumiane czy też oparte na domniemaniu. Przeciwnie powinno ono być następstwem sformułowania poddającego się weryfikacji tzw. zwrotu stosunkowego o zgodności / niezgodności postanowień określonego aktu z normą prawną. Oznacza to, że organ nadzoru obowiązany jest wykazać na czym polega odstępstwo od normatywnego wzorca zachowania, a ponadto sprecyzować jego skalę (sprawdzić, czy naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany). Ustalenie tak rozumianego stanu kolizji prawnej nie może być w żadnym wypadku rezultatem zbiegów interpretacyjnych zmierzających do uszczegółowienia normy prawnej bądź zacieśnienia granic dopuszczonej przez nią swobody działania jej adresata.. Dostrzegając zatem fakt, iż tak przepisy konstytucji RP, jak i ustaw zwykłych wyznaczają dla organów samorządu terytorialnego granice w korzystaniu z tego, co umownie określa się mianem "władztwa podatkowego", nie wolno tracić z pola widzenia innej okoliczności, tj. potrzeby respektowania jasnych "reguł gry" i dążenia do zapewnienia jednolitości w stosowaniu prawa. Skoro tak , nie sposób w drodze złożonych zabiegów wykładni, abstrahując od bezpośredniego i nie nasuwającego wątpliwości brzmienia przepisu ustawy wywodzić, jaki jest rzeczywisty zakres swobody organu czyniącego w pewnej sferze stosunków użytek ze swych kompetencji prawotwórczych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie nie wykazała zaistnienia stanu sprzeczności badanej uchwały z prawem, a co więcej - prawo to (przepis art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) zinterpretowała w sposób dowolny. W ocenie Sądu, o naruszeniu prawa przez Radę Miejską w Korszach można by mówić wyłącznie wtedy, gdyby przeprowadzone przez nią zróżnicowanie stawek podatkowych wykraczało poza limity ustawowe lub łączyło się z przesunięciami "międzykategorialnymi" (powodowało modyfikację ustawowej konstrukcji podatku od nieruchomości). Zaprezentowany punkt widzenia nie pozostaje w sprzeczności z tezami orzecznictwa NSA, w tym poglądami powołanymi w odpowiedzi na skargę. W przytoczonym przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Olsztynie wyroku z 16 października 1996r., SA/Lu 2352/95 wskazano, że do kompetencji rady gminy należy wyłącznie określenie stawek podatku od nieruchomości i tylko w granicach określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Granice te - o czym już była mowa - nie zostały w rozpoznanym przypadku przekroczone. Ingerencja organu nadzoru musi więc być tym samym uznana za bezprawną. Wypada przy okazji zaznaczyć, iż w sentencji zaskarżonej uchwały -rozstrzygnięcia nadzorczego, w § 2 zamieszczono całkowicie niezrozumiały zwrot "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Jego sensu nie da się ustalić odwołując się do przyjętej przez przepisy ustaw samorządowych konstrukcji prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego. Zwrot ten -zapożyczony jak można przypuszczać z terminologii dotyczącej działalności uchwałodawczej organów samorządu terytorialnego - nie przystaje też do konstrukcji i rozwiązań prawnych właściwych dla sfery podejmowania indywidualnych aktów administracyjnych (stosowania prawa w sferze administracji publicznej). Jeżeli nie zawiera on żadnej uchwytnej i zrozumiałej dla adresata aktu treści, to wyłania się pytanie, na które Sad nie potrafi znaleźć odpowiedzi: po co go zamieszczać w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego? W tym stanie rzeczy, na mocy przepisu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=57