Wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 października 2000r. (Sygn. akt III SA 1387/00) Data Tuesday, 22 October - 13:52:04 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 3 października 2000 r. sprawy ze skargi Gminy Barciany na rozstrzygnięcie nadzorcze – uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2000 nr VII/116/00 w przedmiocie nieważności uchwały Zarządu Gminy Barcianach o dotacjach dla niepublicznych przedszkoli w 2000 r. – skargę oddala. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 2000.10.03 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 3 października 2000 r. sprawy ze skargi Gminy Barciany na rozstrzygnięcie nadzorcze – uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2000 nr VII/116/00 w przedmiocie nieważności uchwały Zarządu Gminy Barcianach o dotacjach dla niepublicznych przedszkoli w 2000 r. – skargę oddala. UZASADNIENIE W dniu 30 grudnia 1999 r. Zarząd Gminy, powołując się na art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz uchwałę Rady Gminy Nr X/58/99 z dnia 28 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie B., podjął uchwałę Nr 38/63/99 w sprawie ustalenia dotacji na 2000 rok dla niepublicznych przedszkoli w Gminie B. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 6 kwietnia 2000 roku, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), podjęto uchwałę NR VII/116/2000 w sprawie badania zgodności z prawem Uchwały Nr 38/63/99 Zarządu Gminy dotyczącej ustalenia kwoty dotacji na 2000 rok dla niepublicznych przedszkoli w gminie B. Orzekło ono o nieważności postanowień § 1 i § 2 badanej uchwały, obejmujących sformułowanie "...w oparciu o imienny wykaz dzieci, których rodzice uiścili opłatę stałą". W skardze do naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono: Zarząd Gminy uważa, że organem uprawnionym do badania w trybie nadzoru unieważnionej uchwały z 30 grudnia 1999 r. był Wojewoda, a nie Kolegium RIO, które uchwały dotyczące zasad i zakresu przyznawania dotacji bada w trybie nadzoru od wejścia w życie powołanej w zarzutach ustawy z 21.01.2000 roku, ogłoszonej w dniu 23.02.2000 r. (Dz. U. Nr 12, poz. 136). Podniesiono w niej również, co następuje: w rozstrzygnięciu RIO wskazano sprzeczność § 1 uchwały Zarządu z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego, sprzeczność taka nie istniała. Fakt, że wysokość dotacji określono kwotowo, nie oznacza, iż wyliczona dotacja nie równa się ustawowo przewidzianym 50- procentowym wydatkiem bieżącym ponoszonym w przedszkolach tego samego typu. Z uwagi na fakt, iż na terenie gminy B. jest tylko jedno przedszkole niepubliczne - do wyliczeń przyjęto średnią z kilku miejscowości regionu, w tym tych, które przedstawili rodzice dzieci z przedszkola "B." (chodzi m.in. o koszty z przedszkola w T., gm. B. ). Tak ustalona kwota dotacji na jedno dziecko (167 zł) obowiązywał od czasu wejścia w życie uchwały Zarządu z 20.X.1999 r. i uchwałą z 30.III.1999 roku dotacja w tej samej wysokości została ustalona przez Zarząd Gminy na rok 2000. Po wejściu w życie ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw (w tym o systemie oświaty) związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 23.II.2000 r. Nr 12, poz. 136, art. 25 pkt 29), podstawą do ustalenia kwoty dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę w wysokości nie niższej niż 50%. Kolegium RIO zastrzegło, aby przy zmianie treści uchwały Zarząd uwzględnił wyżej przywołaną ustawę. Kwestionując sens tego sformułowania w skardze podkreślono, że organ nadzoru nie wykorzystał innych, mniej dotkliwych instrumentów nadzoru (np. wskazania ewentualnych uchybień). Podano też, iż jeden z pracowników RIO - jako osobiście zainteresowany sprawą - podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzorczym. To ostatnie powinno zaś być prowadzone z urzędu, a nie na czyjkolwiek wniosek (w tym przypadku państwa W., zarzucono, że to właśnie p. Andrzej W., mąż właścicielki przedszkola "B.", jest pracownikiem RIO). W podsumowaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdzono: Błędne jest twierdzenie skarżącego, iż zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136, art. 33 pkt 3), gdyż w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano art. 18 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 160, poz. 1062). Fakt, iż Regionalna Izba Obrachunkowa była właściwa do badania jako organ nadzoru uchwał zarządu w sprawie ustalenia kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli w 1999 r., wynikał przede wszystkim z dyspozycji art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z art. 90 ust. 1 wójt lub burmistrz obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady..., a z ust. 2 wynika, że wójt lub burmistrz przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby. Z treści art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wyraźnie wynika, iż izba bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, a w szczególności uchwały stanowiące o podstawie do dokonywania wydatków, do których zaliczono uchwałę w przedmiotowej sprawie. W dniu 27 czerwca 2000 r. Zarząd Gminy uchwałą Nr 51/89/2000, wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz Uchwały Rady Gminy Nr XVIII/104/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 roku, zmienioną uchwałą Rady Gminy z dnia 21 czerwca 2000 roku Nr XX/117/2000 w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w gminie B., postanowił, że z dniem wejścia w życie Uchwały Nr 51/89/2000 (zgodnie z § 5 uchwała miała wejść w życie z dniem 1 lipca 2000 r.) traci moc uchwała Nr 38/63/99 Zarządu Gminy będąca przedmiotem sporu między stronami. W związku z powyższym skarga w zakresie dotyczącym Uchwały Zarządu Nr 38/63/99 stała się - w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej - bezprzedmiotowa. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wobec zarzutu skarżącego o zaniechaniu wyłączenia pracownika lub organu, na podstawie art. 24 § 3 w związku z § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), wyjaśniła, że nie zachodzą w tej sprawie okoliczności, na które powołuje się skarżący. Wskazano mianowicie, że Andrzej W. jest zatrudniony w Regionalnej Izbie Obrachunkowej na stanowisku inspektora w wydziale kontroli, nie jest więc członkiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej i w ramach powierzonych obowiązków nie prowadzi spraw związanych z wydaniem rozstrzygnięć nadzorczych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie znalazło wobec tego podstawy prawnej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi powinno nastąpić wyłączenie organu lub członka organu kolegialnego (art. 25 i 27 kpa) Regionalnej Izby Obrachunkowej w tej sprawie. W związku z powyższym, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim zauważyć, iż nie znalazł potwierdzenia sformułowany w skardze zarzut dotyczący naruszenia właściwości przez organ nadzoru - Regionalną Izbę Obrachunkową. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, to właśnie ten organ umocowany jest do badania zgodności z prawem uchwał organów samorządowych w przedmiocie przyznawania dotacji. Wniosek ten daje się wywieść wprost z treści art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Stanowi on, że izby badają uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji. Całkowicie chybiony okazał się również zarzut odnoszący się do braku wyłączenia pracownika lub organu od udziału w postępowaniu nadzorczym. Jest faktem bezspornym, iż w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do odpowiedniego zastosowania (w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) przepisów art. 24 i 25 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zaistniały okoliczności wymienione w tych przepisach. Pracownik Regionalnej Izby Obrachunkowej (inspektor kontroli) nie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowym było zatem stosowanie instytucji wyłączenia. Co do sposobu wszczęcia postępowania nadzorczego wypada zaznaczyć, iż z akt sprawy nie wynika, by prowadzono je na wniosek. Ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy doręczona uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu (złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej co do sprzeczności § 1 i § 2 uchwały nr 38/63/99 Zarządu Gminy z 30 grudnia 1999 r. z przepisem art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) Wymienione postanowienia zakwestionowanej uchwały, operując odmiennymi niż zawarte w ustawie określeniami ("Na podstawie zebranych danych dotyczących kosztów utrzymania kosztów przedszkoli samorządowych tego samego typu...") ustaliły wysokość dotacji kwotowo i wprowadziły ograniczenie w postaci obowiązku sporządzenia "imiennego wykazu dzieci, których rodzice uiścili opłatę stałą". Formułując te postanowienia, wkroczono w materię ustawową, modyfikując jej treść, co uzasadniało ingerencję nadzorczą (w ustawie o systemie oświaty stanowi się o dotacjach, które przysługują w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach lub szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem podania organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów). Trzeba zarazem dodać, że organ nadzoru zastosował środek przewidziany prawem, tj. zachował się zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami ustawowymi (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Niezrozumiały jest tym samym zarzut skargi zaniechania przez organ nadzoru użycia mniej dolegliwych czy też nieformalnych środków interwencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za trafny poglądu Regionalnej Izby Obrachunkowej na temat bezprzedmiotowości skargi z racji utraty mocy przez Zarząd Gminy nr 51/89/2000 z 27 czerwca 2000 r. Przyjęta przez art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że w sytuacji wniesienia skargi, bez rozpoznania sprawy przez Sąd, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie uzyskałoby przymiotu prawnej skuteczności. Mówiąc inaczej, jego moc wiążąca była niejako "zawieszona w czasie" do dnia oddalenia skargi przez Sąd. Nie podważa to oczywiście faktu wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze z mocą ex tunc. Za tak rozumianą koncepcją prawomocności Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się m.in. w postanowieniach z: 21 marca 1991 r., SA/Wr 168/91 (ONSA 1991 r. Nr 1, poz. 28), 16 września 1993 r., SA/Kr 1501/93 (ONSA 1994 r. Nr 4, poz. 134) i 1 czerwca 2000 r., II SA 1331-1332/00 (OSP 2000, Nr 9). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza obowiązującego prawa, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=62