Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2003 r. (Sygn. akt SA/Bk 682/03) Data Thursday, 30 September - 08:54:14 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2003 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku - uchwałę Nr 1705/03 z dnia 16 kwietnia 2003 roku w przedmiocie stwierdzenia częściowej nieważności uchwały Rady Powiatu z 19 marca 2003 roku w sprawie budżetu powiatu na 2003 r. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2003 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku - uchwałę Nr 1705/03 z dnia 16 kwietnia 2003 roku w przedmiocie stwierdzenia częściowej nieważności uchwały Rady Powiatu z 19 marca 2003 roku w sprawie budżetu powiatu na 2003 r. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. UZASADNIENIE Uchwałą Nr 1705/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego stwierdziło nieważność uchwały Nr IV/18/03 Rady Powiatu z 19 marca 2003 r. w sprawie budżetu powiatu na rok 2003 w części dotyczącej: dochodów objętych załącznikiem Nr 1 „Plan dochodów" w dziale 710 "Działalność usługowa" rozdział 71030 „Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym" w kwocie 290.000,00 zł, wydatków objętych załącznikiem Nr 2 „Plan wydatków" w działach: 010 „Rolnictwo i łowiectwo" i 710 „Działalność usługowa" i wymienionych w nich rozdziałach, w których w/w kwota dotacji została rozdysponowana, załącznika Nr 8 „Zestawienie przychodów i wydatków PFGZGiK na 2003 r. w części III pkt. 1 w pozycji obejmującej kwotę 290.000,00 zł, stanowiącej dotację przekazaną z funduszy celowych na realizację zadań bieżących dla jednostek sektora finansów publicznych. W uzasadnieniu kolegium izby obrachunkowej przytoczyło następującą argumentację: Rada Powiatu uchwałą budżetową przyjęła w budżecie we wskazanej klasyfikacji po stronie dochodów i wydatków środki stanowiące dotację z Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. W świetle wyjaśnień Ministerstwa Finansów z w/w funduszu nie mogą być przekazywane dotacje do budżetu, ani finansowane wynagrodzenia pracowników starostw. Stanowisko Ministerstwa Finansów koresponduje ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2000 r. sygn. I SA/Kr 1073/99. w którym NSA stwierdził, iż finansowanie zadań w zakresie gromadzenia i prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczącym zasobów powiatowych powinno odbywać się z dwóch niezależnych od siebie źródeł. tj. z budżetu i ewentualnie Funduszu. Wszak po to się tworzy fundusze, by wyodrębniać środki z budżetu. Należy więc przyjąć, że zastosowanie ma ogólna zasada odrębności źródeł finansowania (zadań z zakresu geodezji i kartografii) z PFZGiK. Zbieżność celu, na który mogą być przeznaczone środki Funduszu (...) nie uzasadnia dotowania budżetu, czyli wprowadzenia jedności środków". Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku zaakcentowało, że umożliwiło Radzie Powiatu podjęcie uchwały korygującej stwierdzone uchybienia ale w zakreślonym przez RIO terminie Rada Powiatu nie nadesłała korekty budżetu, co obligowało organ nadzoru stosownie do art. 42 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do orzeczenia o nieważności uchwały rady powiatu. W skardze wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat zarzucił mu naruszenie art. 9 pkt. 3 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003, art. 18 ust. 1, 28 ust. 1 i 3 pkt. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy z 17 maja 1998 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. Nr 207, poz. 1759). Podnosząc powyższy zarzut skarżący powiat wniósł o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi położono nacisk na następujące argumenty: brak wskazania w rozstrzygnięciu nadzorczym, jakie przepisy prawa zostały naruszone przy uchwalaniu budżetu, fakt pozytywnego zaopiniowania projektu budżetu przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku włącznie z częściami teraz zakwestionowanymi, zwrócenie uwagi na to, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej funkcjonuje w strukturze Starostwa Powiatowego w ramach Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, a starostwo pokrywa swoje wydatki z budżetu powiatu i odprowadza dochody do tego budżetu, przy czym finansowanie zadań starostwa w ramach budżetu odbywa się z trzech źródeł, tj.: a) dotacji celowej z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej, b) środków PFGZGiK, c) dochodów własnych budżetu powiatu, w/g art. 41 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego środki pochodzące z PFGZGiK są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenia lokali do prowadzenia tego zasobu, nieaktualność wyroku NSA z 30 marca 2000 r. oraz brak mocy wiążącej wyjaśnień Ministerstwa Finansów. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku wniosło o jej oddalenie. Przyznało dyskusyjność zagadnień prawnych na tle zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego uznając za wiążące stanowisko Ministra Finansów wyrażone w piśmie dołączonym do odpowiedzi na skargę (Nr FS8-0602/115/2002). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego może opierać się wyłącznie na kryterium zgodności z prawem, tj. kryterium legalności. Działalność jednostek samorządu terytorialnego - oceniana jest więc pod względem przestrzegania reguł zawartych w obowiązujących przepisach prawnych. Organy uprawnione do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym, tj. Prezes Rady Ministrów, wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe mogą wkraczać w działalność gminy, powiatu i województwa tylko w przypadkach określonych ustawami i wyłącznie w sposób prawem nakazany. Jak stanowi przepis art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa. Zasadniczym środkiem tego nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nieważna jest uchwała powiatu sprzeczna z prawem, przy czym w przypadkach nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydaną z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 ustawy). Zatem rozstrzygnięciem nadzorczym w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu może być objęta tylko taka uchwała, która narusza prawo w sposób istotny. Zgodzić się należy z zarzutem skarżącego powiatu, iż w niniejszej sprawie kolegium regionalnej izby obrachunkowej w ogóle nie wskazało, który z przepisów prawa został naruszony zakwestionowanymi regulacjami uchwały budżetowej. Organ nadzoru w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nadzorczego zacytował jedynie fragment motywów jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odwołując się do norm prawnych ani nie analizując argumentacji zawartej w cytowanym wyroku w aspekcie naruszonych przepisów prawa. Już z tych wyłącznie względów zaskarżony akt nadzoru należałoby uchylić jako nienależycie uzasadniony, tym bardziej, że zakwestionowane nim ustalenia budżetu były wcześniej pozytywnie przyjęte przez regionalną izbę obrachunkową na etapie wydawania opinii o projekcie budżetu, czego potwierdzeniem jest dołączona do skargi uchwała Nr II/3/45/02 z 17 grudnia 2002 r. zawierającą pozytywną opinię o projekcie uchwały budżetowej Powiatu na 2003 r., podjęta po przeprowadzeniu analizy projektu budżetu w trybie art. 121 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Ani przywołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani wyjaśnienia Ministra Finansów, do których także nawiązał organ nadzoru, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem wyłącznie same w sobie nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu. Merytorycznie brak było podstaw do postawienia uchwale budżetowej zarzutu naruszenia prawa. Przy ocenie wzajemnych powiązań między budżetem a Powiatowym Funduszem Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym należy na uwadze to. że z mocy ustawy środkami takiego funduszu dysponuje starosta (vide: art. 41 ust. 5 pkt. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. - tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), że są one prowadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym (vide: art. 41 art. 8 cyt. wyżej ustawy) i że są one przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu (vide: art. 41 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy). Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest funduszem celowym, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z póżn. zm.), szczegółowe zasady gospodarki finansowej, którego w zakresie nieuregulowanym ustawą tworzącą fundusz (tu ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne) określa minister nadzorujący fundusz w porozumieniu z Ministrem Finansów. Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1759) środki funduszu są przeznaczane na finansowanie zadań wskazanych w art. 41 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności na: 1) usługi związane z gromadzeniem, utrzymywaniem w gotowości użytkowej, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem oraz zabezpieczaniem zasobu, a także wyłączaniem materiałów z zasobu; 2) modernizację i adaptację lokali przeznaczonych do prowadzenia zasobu; 3) wyposażenie i utrzymanie w należytym stanie technicznym lokali przeznaczonych do prowadzenia zasobu; 4) informatyzację zasobu; 5) zakładanie, aktualizację i modernizację krajowego systemu informacji o terenie, map topograficznych i tematycznych, osnów geodezyjnych, mapy zasadniczej, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, ewidencji gruntów, budynków i lokali (katastru), a także działalność wydawniczą Służby Geodezyjnej i Kartograficznej; 6) kontrolę opracowań przyjmowanych do zasobu, sposobu prowadzenia, gromadzenia i udostępniania zasobu, a także gospodarowania środkami Funduszu; 7) wykonywanie ekspertyz dotyczących oceny gospodarowania Funduszem i opracowań dotyczących stanu zasobu oraz jego potrzeb rozwojowych; 8) opracowywanie, drukowanie i dystrybucję standardów i instrukcji technicznych, a także materiałów informacyjnych dotyczących zasobu oraz promocję zasobu; 9) zakup urządzeń, oprzyrządowania, sprzętu informatycznego, oprogramowania oraz sprzętu poligraficznego, niezbędnych do realizowania zadań wymienionych w pkt 1-8; 10) szkolenia pracowników Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zatrudnionych w związku z prowadzeniem zasobu w zakresie aktualizacji i utrzymywania tego zasobu; 11) prowizje i opłaty bankowe, związane ź obsługą Funduszu." Użycie sformułowania "w szczególności" wskazuje, iż wyliczenie zadań finansowanych ze środków funduszu nie jest katalogiem zamkniętym, a jedynie przykładowym. Nie da się odmówić racjonalności w twierdzeniach skargi, iż zadań wymienionych w § 6 pkt. 1, 4, 5, 6, 7, 10 (zwłaszcza w odniesieniu do zadań polegających na kontroli opracowań - pkt. 6 oraz wykonywania ekspertyz - pkt. 7) cytowanego rozporządzenia nie da się wykonać bez zaangażowania wydatków na wynagrodzenia pracowników wykonujących owe zadania, zwłaszcza, że środki przekazywane na wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej są niewystarczające. Jak podano, w Powiecie już w trybie wykonywania budżetu przestrzegana jest zasada, że środki z PFGZGiK uruchamiane są tylko na wykonywane usługi materialno-techniczne, w tym na pokrycie kosztów wynagrodzeń pracowników Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zatrudnionych przy bezpośrednim wykonywaniu prac wymienionych w § 6 rozporządzenia. Nie sposób też nie zgodzić się z zawartym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem regionalnej izby obrachunkowej, że istniejące w art. 41 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne sformułowanie „na uzupełnianie środków budżetowych'' oznaczać może, iż ze środków funduszu uzupełniane mogą być te wydatki, które są i mogą być pokrywane z budżetu. Wydatki na wynagrodzenia są wydatkami budżetu, a zatem mogą być uzupełniane z funduszu, o ile jest to „niezbędne do finansowania zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Zwrócić wreszcie należy uwagę na brzmienie art. 9 pkt. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. z 1998 r. Nr 150, poz. 983 ze zm.), który wprost stanowi o tym, że dotacje z funduszów celowych mogą stanowić dochód powiatu oraz na art. 56 ust. 6 pkt. 3 ustawy o samorządu powiatowym z 5 czerwca 1998 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592), który jako źródło dochodów powiatu przewiduje „dotacje z państwowych funduszów celowych". Skoro z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika zakaz przekazywania środków z celowego funduszu do budżetu w formie dotacji ani finansowania wynagrodzeń poprzez dotację lub bezpośrednio z funduszu, brak było podstaw prawnych do podważenia legalności zakwestionowanych przez nadzór regulacji uchwały budżetowej. Stąd na mocy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zmianami) orzeczono jak w sentencji. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=683