Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 października 2003 r. (Sygn. akt SA/Gd 719/03)
Data Thursday, 30 September - 13:03:17
Temat: Orzecznictwo

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku
po rozpoznaniu w dniu 29 października 2003 r. sprawy ze skargi Gminy Gardeja na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 15 maja 2003r. Nr 244/2003 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Gardei w sprawie udzielenia dotacji na dofinansowanie programu promocji zdrowia pod nazwą „Polskie Sztuczne Serce” - oddala skargę.


Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku
po rozpoznaniu w dniu 29 października 2003 r. sprawy ze skargi Gminy Gardeja na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 15 maja 2003r. Nr 244/2003 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Gardei w sprawie udzielenia dotacji na dofinansowanie programu promocji zdrowia pod nazwą „Polskie Sztuczne Serce” - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 26 marca 2003r. Rada Gminy w Gardei podjęła uchwałę Nr VI/37/2003 w sprawie udzielenia dotacji w kwocie 500 zł na dofinansowanie programu promocji zdrowia pod nazwą „Budowa Polskiego Sztucznego Serca” realizowanego przez Fundację Rozwoju Kardiochirurgii w Zabrzu.

Uchwała ta została unieważniona przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku. Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale 244/2003 z dnia 15 maja 2003r. uznało, że realizowanie przez Fundację Rozwoju Kardiochirurgu projektu budowy polskiego sztucznego serca nie należy do zadań własnych gminy. Zatem dotacja ze strony gminy naruszała art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz.408 ze zm.).

Gmina Gardeja wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając uchwale Kolegium RIO naruszenie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 55 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz pominięcie art. 118 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003r., Nr 15, poz. 148). Ponadto Gmina zarzuciła ww. uchwale naruszenie przepisów z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 Kpa przez niepowiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania.

Rada Gminy podjęła uchwałę dla wsparcia symboliczną kwotą projektu mogącego przynieść korzyść także mieszkańcom gminy. Adresatem uchwały jest podmiot nie zaliczany do sektora finansów publicznych, stąd zastosowanie znajduje art. 118 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Rada Gminy nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu i nie mogła złożyć stosownych wyjaśnień. O sprawie dowiedziała się dopiero z samego rozstrzygnięcia nadzorczego. Na istotność takiego uchybienia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 października 2002r. OPS 9/2002.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku wniosła o oddalenie skargi. W myśl postanowień art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz.391 ze zm.) do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu ochrony zdrowia wspólnoty gminnej.

Konkretyzacja powyższych zadań została dokonana w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 8 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania z zakresu ochrony zdrowia przy pomocy utworzonych przez siebie publicznych zakładów opieki zdrowotnej które, w myśl postanowień art. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, są powołane w celu udzielania świadczeń zdrowotnych członkom danej wspólnoty lokalnej.

Zatem, zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 przywołanej wyżej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, obowiązkiem gminy jest zapewnienie jej mieszkańcom możliwości uzyskania świadczeń zdrowotnych, tj. podjęcie przez gminę działań służących zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia jej mieszkańców oraz podjęcie innych działań medycznych wynikających z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, w szczególności związanych z:
  1. badaniem i poradą lekarską,
  2. leczeniem,
  3. badaniem i terapią psychologiczną,
  4. rehabilitacją leczniczą,
  5. opieką nad kobietą ciężarną i jej płodem, porodem, połogiem oraz nad noworodkiem,
  6. opieką nad dzieckiem zdrowym,
  7. badaniem diagnostycznym, w tym analityką medyczną,
  8. pielęgnacją chorych,
  9. pielęgnacją niepełnosprawnych i opieką nad nimi,
  10. opieką paliatywno-hospicyjną,
  11. orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia,
  12. zapobieganiem powstawania urazów i chorób poprzez działania profilaktyczne oraz szczepienia ochronne,
  13. czynnościami technicznymi z zakresu protetyki i ortodoncji,
  14. czynnościami z zakresu zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze.
Ponadto gmina może, w myśl postanowień art. 54 ust. 1 pkt 2 i ust.2-5 ww. ustawy, przeznaczyć środki na realizację programów zdrowotnych oraz programu Zintegrowane Ratownictwo Medyczne, przekazując na ten cel dotację wyłonionemu w drodze konkursu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej.

Jednocześnie, w myśl art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej gmina może udzielić utworzonemu przez siebie samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej dotacji na:
  1. realizację zadań w zakresie zapobiegania chorobom i urazom lub innych programów zdrowotnych oraz promocję zdrowia,
  2. pokrycie kosztów kształcenia i podnoszenia kwalifikacji osób wykonujących zawody medyczne,
  3. inwestycje, w tym zakup wysoko specjalistycznej aparatury i sprzętu medycznego,
  4. na realizację dodatkowego zadania, jeżeli jest to niezbędne ze względu na potrzeby systemu opieki zdrowotnej, w przypadku klęski żywiołowej lub w celu wykonania zobowiązań międzynarodowych,
  5. cele szczególne, przyznawane na podstawie odrębnych przepisów.
Gmina, zgodnie z regulacją zawartą w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, może ponadto zlecić realizację swojego zadania w zakresie ochrony zdrowia podmiotowi spoza sektora finansów publicznych, jednak zlecenie to może dotyczyć jedynie udzielenia zamówienia na świadczenia zdrowotne i tylko:
  1. niepublicznemu zakładowi opieki zdrowotnej - w zakresie zadań określonych w statusie tego zakładu,
  2. osobie wykonującej zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,
  3. grupowej praktyce lekarskiej i grupowej praktyce pielęgniarek i położnych prowadzących działalność na zasadach określonych w odrębnych przepisach lub
  4. osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny, dysponującej lokalem oraz aparaturą i sprzętem medycznym, odpowiadającym wymaganiom przewidzianym dla zakładów opieki zdrowotnej oraz spełniającej warunki określone w przepisach o działalności gospodarczej.
Zatem żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje możliwości finansowania przez gminę działalności naukowo-badawczej w zakresie ochrony zdrowia prowadzonej przez podmiot spoza sektora finansów publicznych nie działający na terenie danej gminy.

Działalność naukowo-badawcza nie jest bowiem świadczeniem zdrowotnym, którego realizacja mogłaby być zlecona podmiotowi spoza sektora finansów publicznych. Nie służy ona również bezpośrednio promocji zdrowia, która to działalność jak wyżej wykazano mogłaby być przez j.s.t. zlecona jedynie samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej utworzonemu przez daną jednostkę.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku nie zgadza się również z twierdzeniem, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Kolegium naruszyło przepisy proceduralne poprzez niepowiadomienie gminy Gardeja o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z regulacjami dotyczącymi postępowania nadzorczego prowadzonego przez regionalne izby obrachunkowe jedynie w stosunku do uchwał budżetowych j.s.t. oraz uchwał w sprawie zmian w budżetach j.s.t. podejmowanych przez ich organy stanowiące istnieje rozbieżność czasowa pomiędzy czynnością wszczęcia postępowania nadzorczego a podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego. Możliwość taką przewiduje art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz.577 z późn. zm.) mówiący o tym, iż w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w uchwale budżetowej j.s.t. organ nadzoru wzywa organ stanowiący j.s.t. do usunięcia tego naruszenia określając jednocześnie termin do dokonania powyższej czynności przez radę. Natomiast w stosunku do pozostałych uchwał podlegających nadzorowi izb „wszczęcie postępowania nadzorczego” i podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego odbywa się podczas jednego posiedzenia kolegium izby. W związku z powyższym w celu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego podległym nadzorowi Izby udziału w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem są uchwały w sprawach określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 i 3-6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w piśmie z dnia 21 maja 2001 r. poinformował o fakcie wywieszania na ogólnodostępnych tablicach ogłoszeń znajdujących się w: siedzibie Izby w Gdańsku oraz w siedzibie Zespołu Zamiejscowego w Słupsku informacji o terminach posiedzeń i badanych na tych posiedzeniach uchwałach j.s.t. Zgodnie z treścią powyższego pisma ogłoszenia takie wywieszane są w Izbie na cztery dni przed planowaną datą posiedzenia Kolegium. W ogłoszeniu tym znajdują się również informacje o naruszeniach prawa stwierdzonych podczas wstępnego badania uchwał. W omawianym piśmie podano również informację o możliwości telefonicznego ustalenia terminu, w którym Kolegium Izby będzie rozpatrywało przesłaną przez j. s.t. uchwałę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002r. OPS 9/02 (ONSA 2003/2/43) przyjęto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 61 § 1 i 4 Kpa. Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszym przypadku organ nadzoru nie wszczął postępowania w sprawie, a w świetle rozważań cyt. uchwały brak jest podstaw do uznania, że postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały wszczyna się z dniem doręczenia uchwały organu gminy organowi nadzoru.

Zgodnie z art. 91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio do postępowania nadzorczego. Odpowiednie stosowanie przepisów Kpa nie może być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad postępowania, jak zasada udziału stron w postępowaniu i dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej.

Równocześnie jednak w omawianej uchwale NSA przyjął, że jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutku byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania.

Do sądu administracyjnego należy więc każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

To samo dotyczy problematyki powiadomienia strony o terminie posiedzenia Kolegium RIO.

W niniejszym przypadku strona została pisemnie powiadomiona o sposobie informowania o terminach posiedzeń. Przyjęty przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku tryb wywieszania informacji o terminach badania uchwał poprzez wywieszanie ogłoszeń w siedzibie Izby i zespole Zamiejscowym w Słupsku nawiązuje do art. 49 Kpa, który to przepis wymaga dla skuteczności doręczenia upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Tymczasem Prezes RIO w Gdańsku ustalił termin 4 dniowy. Powyższe uchybienie nie mogło jednak być wystarczające dla uchylenia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 22 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zatem wykazać istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Przywołać w tym miejscu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1984r. I SA 508/84 (ONSA 1984/2/110), w którym za naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy uznano sytuację, że na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych, nie można stwierdzić, czy rozstrzygnięcie, sprawy przez organ administracyjny jest zgodne z prawem oraz wyrok z dnia 25 czerwca 1985r. I SA 281/85 (OSPiKA 1986/9-10/178), zgodnie z którym przez „inne naruszenie” przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć takie naruszenie przepisów proceduralnych, które gdyby nie nastąpiło w sprawie zapadłaby najprawdopodobniej decyzja innej treści.

W niniejszym przypadku nie sposób dostrzec związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy uchybieniami przepisom postępowania a możliwością wydania przez Kolegium RIO odmiennego rozstrzygnięcia. Zaskarżona uchwała w pełni odpowiadała bowiem prawu materialnemu. Uchylenie tej uchwały powodowałoby dopuszczenie do sytuacji, w której obowiązywałaby uchwała Rady Gminy w Gardeł, pozostająca w oczywistej sprzeczności z prawem.

Zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Tymczasem projekt budowy polskiego sztucznego serca stanowi ideę o zasięgu ogólnonarodowym.

Konkretyzację zadań własnych gminy z zakresu ochrony zdrowia wspólnoty lokalnej zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz.408 ze zm.). Z przepisów tej ustawy nie wynika aby dotowany przez skarżącą gminę projekt i podmiot (fundacja) stanowił zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma możliwości finansowania przez gminę działalności naukowo-badawczej w zakresie ochrony zdrowia prowadzonej przez podmiot spoza sektora finansów publicznych, działający poza terenem gminy.

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 marca 2000r. I SA/Lu 31/00 (OSS 2001/1/30) stwierdzając, że w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko tyle, ile pozwalają im ustawy.

Skoro z art. 118 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz.148 ze zm.) wynika, że przedmiotem finansowania mogą być jedynie zadania mieszczące się w kompetencjach gminy, a program budowy sztucznego serca w tych kompetencjach się nie mieści, należało skargę oddalić w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.).



Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe
https://archiwum.rio.gov.pl/

Adres WWW tego artykułu to:
https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=686