Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2003 r. (Sygn. akt I SA/Łd 881/03) Data Thursday, 30 September - 15:37:32 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2003 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu Zgierskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 15 maja 2003 r. Nr 13/41/2003 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Zgierskiego w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Zgierskiego z tytułu wykonania budżetu za 2002r. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi; 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwustu złotych ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2003 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu Zgierskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 15 maja 2003 r. Nr 13/41/2003 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Zgierskiego w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Zgierskiego z tytułu wykonania budżetu za 2002r. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi; 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwustu złotych ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi uchwałą z dnia 15 maja 2003 r. Nr 13/41/2003 orzekło o nieważności Uchwały Nr VII/631/03 Rady Zgierskiego z dnia 29 kwietnia 2003r. w sprawie nieudzielania absolutorium Zarządowi Powiatu Zgierskiego za 2002 rok. Okolicznością, która przesądziła o uznaniu uchwały Rady Powiatu Zgierskiego za sprzeczną z prawem było stwierdzenie nieudzielenia Zarządowi Powiatu absolutorium za 2002 rok z tytułu niewykonania budżetu. Kolegium RIO w Łodzi wyraziło pogląd, że naruszenie prawa przez uchwałę o nieudzieleniu zarządowi absolutorium może wystąpić jedynie w przypadku pełnej zgodności budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. W przedmiotowej sprawie wystąpiła właśnie taka sytuacja: przy pełnej zgodności budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym, Rada Powiatu nie udzieliła Zarządowi absolutorium. W 2002 roku Zarząd Powiatu zgromadził dochody przekroczył plan jednak o 0,5%, dokonał natomiast wydatków w kwocie 76 254 454 zł, co stanowi 99,4% wykonania planu, przy czym zostały zrealizowane wszystkie zadania inwestycyjne, przychody wyniosły 3 417 899 zł., co stanowi 100% wykonania, zaś rozchody wyniosły 836 659 zł., co stanowi 100% wykonania planu. Kwota brakująca po stronie wydatkowej budżetu, w zestawieniu z pozostałymi danymi oraz wykonaniem zadań inwestycyjnych, jest taka, że pozwalała na przyjęcie, iż budżet Powiatu Zgierskiego za 2002 rok został wykonany w całości. Przy tym rzędzie wielkości różnicy między wydatkami uchwalonymi a wykonanymi nie można uznać, że nieudzielenie absolutorium Zarządowi nastąpiło z tytułu niewykonania budżetu. Skoro Rada Powiatu Zgierskiego odrzuciła w głosowaniu uchwałę o udzieleniu Zarządowi Powiatu Zgierskiego absolutorium za 2002 r. z innego tytułu niż niewykonanie budżetu (bo budżet został w pełni wykonany), to uchwała w tym przedmiocie naruszyła art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (tj.; Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn.zm.) Naruszenie to miało charakter kwalifikowany (nie było tylko nieistotnym naruszeniem prawa), bo gdyby Rada kierowała się wykonaniem budżetu, to podjęłaby uchwałę odmiennej treści. Na rozstrzygnięcie nadzorcze złożona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Jedynie bowiem w przypadku pełnej zgodności budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym można mówić - zdaniem strony skarżącej - o naruszeniu prawa poprzez podjęcie uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Pogląd ten potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1997 r. sygn. akt FPS 8/96 (ONSA 1997/2/52). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd stwierdził m. in., że jeżeli według sprawozdania z wykonania budżetu (tzn. jego strony dochodowej i wydatkowej) wynika jego wykonanie, co odpowiada w całości budżetowi uchwalonemu, to brak jest podstaw do negatywnej oceny wykonania budżetu wyrażającej się w nieudzieleniu absolutorium. Budżet Powiatu Zgierskiego za 2002 rok nie został w całości wykonany po stronie wydatkowej. Nie została przez to zrealizowana zasada gospodarki finansowej określona w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych ( Dz.U. z 2003r., Nr 15, poz. 48 z późn. zm.), która stanowi, że w toku wykonywania budżetu następuje pełna realizacja zadań. Zasada ta obowiązuje jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 129 ustawy o finansach publicznych. Do wyłącznej kompetencji Rady należy to, czy uzna za usprawiedliwione niewykonanie budżetu i udzieli zarządowi absolutorium, czy też odmówi takiego udzielenia, niezależnie od stopnia, w jakim budżet został niewykonany. Kolegium RIO nie ma uprawnień do decydowania o tym, czy niewykonanie budżetu było usprawiedliwione. W związku z tym nie ma też potrzeby ustosunkowywania się w skardze - pod kątem zgodności z prawem - do zawartych w zaskarżonej uchwale Kolegium wywodów dotyczących przyczyn niewykonania w pełni budżetu. Są to kwestie, które można rozważać co do słuszności, lecz nie co do zgodności lub niezgodności z prawem. Kolegium niesłusznie zarzuciło radnym, iż nie wzięli pod uwagę zasady gospodarki finansowej określonej w art. 92 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że w toku wykonywania budżetu wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel. Zasady gospodarki finansowej wymienione w art. 92 ustawy o finansach publicznych obowiązują "w toku wykonywania budżetu", a więc ich naruszenie może nastąpić wskutek działalności zarządu powiatu, do którego zadań należy - zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym wykonywanie budżetu powiatu. Uchybienie zasadzie zawartej w art. 92 pkt 7 może polegać na niedokonaniu wydatku zgodnie z tą zasadą. Nietrafnie zatem Kolegium zarzuciło radnym, że podnosili na sesji, iż wydatki związane z wykonaniem wyroków sądowych nie zostały przed końcem roku pokryte, skoro art. 92 pkt 7 ustawy o finansach publicznych przewiduje bezzwłoczną płatność wydatków wynikających z wyroków sądowych, bez względu na poziom środków zaplanowanych na ten cel. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W dodatkowym piśmie procesowym strona skarżąca podniosła, że właściwa regionalna izba obrachunkowa stwierdza nieważność uchwały finansowej organu gminy tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa wskazując, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony i na czym polega naruszenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w Łodzi zawarte są natomiast sprzeczne twierdzenia. Z jednej strony Kolegium stwierdza, iż podziela pogląd skarżącego, że o naruszeniu prawa przez uchwałę o nieudzieleniu zarządowi absolutorium można mówić jedynie w przypadku pełnej zgodności budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym, ale dalej wyraża pogląd, że gdy budżet jest tylko w znikomej części niewykonany to należy go uznać za w całości wykonany. Jakikolwiek stopień niewykonania budżetu, jakkolwiek by nie był on znikomy, powoduje, iż - zdaniem strony skarżącej - budżet nie jest wykonany w pełni. Granicą taką jest nieudzielenie absolutorium zarządowi pomimo wykonania budżetu w całości po stronie dochodowej i wydatkowej. Kolegium w niniejszej sprawie usiłuje przekroczyć tę granicę chcąc uzyskać wyrok stwierdzający, że nieznaczne niewykonanie budżetu nie przeszkadza przyjęciu, że został on wykonany w pełni. Niewykonanie budżetu w jakimkolwiek stopniu jest naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, który stanowi, że w toku wykonywania budżetu następuje pełna realizacja zadań. Termin "pełna realizacja zadań" należy rozumieć dosłownie, bez wyjątków. Rada Powiatu Zgierskiego nie udzielając zarządowi absolutorium działała zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje ustalenie faktyczne, iż budżet Powiatu Zgierskiego nie został w pełni wykonany. Niewielkie - w wymiarze procentowym – różnice pomiędzy planem a jego realizacją tylko tę tezę potwierdzają. Spór pomiędzy stronami sprowadza się do tego czy w takiej sytuacji faktycznej zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionujące uchwałę o nieudzieleniu absolutorium. Skład orzekający w sprawie przychyla się do poglądu zaprezentowanego w wywodach strony skarżącej. Nie podlega bowiem kwestionowaniu twierdzenie, iż nadzór sprawowany przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest nadzorem wspartym o kryterium legalności. Innymi słowy: tylko wtedy, gdy naruszony został przepis prawa możliwa jest legalna interwencja i stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to konieczność poszukiwania tego typu relacji, które bez wątpienia wypełnią hipotetyczny stan nierównowagi pomiędzy naruszeniem a normą prawa wskazaną jako naruszona. Skoro pewne jest, iż niezgodne z prawem są ( będą) uchwały o nieudzieleniu absolutorium w sytuacji pełnego wykonania budżetu, to należy udzielić odpowiedzi czy istnieją inne sytuacje, które ten standard wypełniają. Czy niewykonanie budżetu (w jakimkolwiek wymiarze) uprawnia do postawienia tezy, że - z uwagi na skalę tego niewykonania - obowiązkiem Rady (tak jak w tym przypadku - Rady Powiatu ) było udzielenie Zarządowi absolutorium? Zdaniem Sądu wprowadzenie takiego elementu (skalowania stopnia niewykonania budżetu) wprowadza do procesu nadzorczego nowy i nieznany przepisom prawa element, który zakłóca przebieg prawidłowej (legalnej) rekonstrukcji podstaw interwencji wobec uchwał jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium RIO posłużyło się kryterium ocennym, którego nie mogło rozważać wkraczając w sferę chronionej przez prawo samodzielności Rady Powiatu. W istocie rzeczy uznało, że niewykonanie budżetu - w stopniu uznanym za znikomy – obliguje Radę do udzielenia absolutorium. Tego typu konstatacja nie może być uznana za prawidłową otwiera bowiem pole do przedstawionych przez stronę skarżącą rozważań w części dotyczącej wyznaczenia dającego się zweryfikować stanu, w którym niewykonanie budżetu uniemożliwi udzielenie absolutorium. ( por. także wywody zawarte w artykule Zbigniewa Kmieciaka : " W kwestii wykładni przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym regulujących tryb podejmowania uchwał w sprawie absolutorium dla zarządu gminy "Wspólnota" 6 /1997, str.35 - 39 ). Rozstrzygnięcie Kolegium RIO jest zatem wadliwe. Organ nadzoru zastąpił Radę w wykonywaniu przypisanych jej zadań. Działał przeto w granicach własnego uznania, a nie w oparciu o kryterium legalności. Z tych zasad uchwała Kolegium RIO podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ku tezie takiej skłania nie tylko wzgląd na niebezpieczeństwo jakie stwarza rozszerzanie granic interwencji nadzorczych poza dopuszczalne ramy - to bowiem w istotny sposób ogranicza sferę samodzielności samorządu terytorialnego - ale także preferowana w takich przypadkach metoda interpretacji prawa. Jeżeli prawo (przypomnieć należy, że prawo publiczne) wskazuje na pełną realizację zadań jako jedną z zasad wskazywanych jako regułę powinnego, zachowania się organu, to trudno stosując podstawowe (semantyczne) rozumienie zwrotu "pełna realizacja" upatrywać możliwości wartościowania owej "pełnej" realizacji. Z tych też względów rozstrzygnięcie organu nadzoru nie jest trafne, a zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. W konkluzji stwierdzić trzeba, iż sądowa kontrola aktów i czynności administracyjnych jest sprawowana pod względem ich legalności to jest zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Wymogi praworządnego działania, które dotyczą - co zostało wcześniej wywiedzione tak organów nadzoru, jak i organów jednostek samorządu terytorialnego – nakazywały skonstruowanie podstawy prawnej uchwały nadzorczej w sposób jasny i precyzyjny. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=689