Regionalne Izby Obrachunkowe

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 2003 r. (Sygn. akt III SA 683/03)
Data Thursday, 30 September - 22:31:16
Temat: Orzecznictwo

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
po rozpoznaniu w dniu 30 września 2003 r. sprawy ze skargi Rady m.st. Warszawy na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 19 stycznia 2003 r. Nr 57/K/03 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego /dotacją/- oddala skargę.
UZASADNIENIE
Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięciem nadzorczym Nr 57/K/03 z 19 lutego 2003 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie stwierdziło nieważność uchwały Nr V/73/2003 Rady M. i St. Warszawy z dnia 16 stycznia 2003 r. w sprawie trybu przyznawania, rozliczania oraz kontroli wykorzystania dotacji przyznawanym podmiotom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych na wykonywanie zadań związanych z realizacją zadań M. St. Warszawy oraz dzielnic M. St. Warszawy na lata 2003-2004, w części dotyczącej: § 1 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 i § 7 z powodu sprzeczności z art. 118 ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru wskazał, że w § 1 ust. 2 i § 7 uchwały Rada M. St. Warszawy postanowiła o udzieleniu w trybie art. 118 ustawy o finansach publicznych dotacji nie tylko na cele publiczne związane z realizacją zadań miasta, o których mowa w § 1 ust. 1 uchwały ale także na zakupy inwestycyjne oraz inwestycje jeżeli jest to niezbędne do realizacji zleconego zadania.

W ocenie Kolegium z przepisu art. 118 ustawy o finansach publicznych nie wynika, by dotacje na cele publiczne obejmowały finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji podmiotów nie zaliczanych do sfery finansów publicznych w celu realizacji przez me zadań publicznych bądź też wydatki przeznaczone na finansowanie inwestycji komunalnych zleconych jednostkom spoza sektora finansów publicznych w celu realizacji zadań publicznych. Powyższe zdaniem organu nadzoru stanowiłoby finansowanie celów prywatnych tych podmiotów co wynika z treści § 7 ust. 2 uchwały. Przepis ten dotyczy finansowania z dotacji inwestycji wspólnej miasta i jednostki niepublicznej. Powyższe wynika z rozliczenia dotacji na inwestycje w wyniku, którego miasto i dotowany podmiot staliby się współwłaścicielami wybudowanego obiektu proporcjonalnie do wartości nakładów i wartości gruntu.

Rada m. st. Warszawy w złożonej skardze na wymienioną uchwałę Nr 57/K/03 z 19.02.2003 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej uchylenie.

W ocenie strony skarżącej Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie zarzuciła Radzie m.st. Warszawie naruszenie prawa w zakwestionowanej części uchwały nr V/73/2003 z dn. 16.01.03. sprowadzające się w swej istocie do założonej w tej części uchwały Rady możliwości udzielania dotacji w ramach art. 118 ustawy z dnia 26.11.98 o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148), na zakupy inwestycyjne.

Argumentacji Izby, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały skarżąca nie podzieliła ponieważ:

Konstrukcja normy art. 118 ustawy o finansach publicznych wskazuje na uniwersalny jej charakter w zakresie możliwości udzielania dotacji na cele publiczne związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego przez podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i nie działające w celu osiągnięcia zysku. Tak więc zachodzi wyraźna różnica między art. 71 ust. 1, a art. 118 ustawy tj. między potencjalną możliwością udzielania dotacji przez administrację rządową, a możliwością udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zakresy: przedmiotowy i podmiotowy w przypadku dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są szersze niż przy dotowaniu na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy.
Norma art. 118, w ust. 2 rozstrzyga, że podstawą zlecenia zadania jest umowa, zastrzegając, że umowa taka winna określać wszystkie dane wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy nie czyniąc innych odesłań odpowiedniego stosowania w tym zakresie do przepisów Działu III ustawy poświęconego budżetowi państwa, a w szczególności do normy art. 71 ust. 1 ustawy.
Norma art. 71 ust. 1 ustawy nie wiąże jednostek samorządu terytorialnego lecz adresowana jest wprost i wyłącznie do dysponentów budżetu państwa, zawierając w swej treści także podstawę (umowa) na jakiej jednostki nie zaliczone do sektora finansów publicznych mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa.

Powyższe pozwala na dotowanie wydatków inwestycyjnych jednostek spoza sfery finansów publicznych w związku np. z zadaniami miasta z zakresu kultury fizycznej. Zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej zadaniami j.s.t oraz klubów sportowych i stowarzyszeń kultury fizycznej i ich związków jest tworzenie, utrzymywanie i udostępnianie bazy sportowo-rekreacyjnej. W tej sytuacji w/w kluby i stowarzyszenia mogą uzyskać z budżetu miasta dotacje na budowę lub rozbudowę ich bazy sportowej. Istota tych dotacji wiązać się będzie ze sposobem ich rozliczenia gwarantującym miastu własność (współwłasność) nakładów na wypadek gdyby podmiot nie wykorzystał powstałego majątku na cele publiczne związane z realizacją zadań gminy.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba w Warszawie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wniosła ojej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdziła, że Kolegium nie kwestionuje możliwości udzielania jednostkom nie zaliczanym do sfery finansów publicznych dotacji majątkowych na cele publiczne związane z realizacją zadań miasta lecz dotacje inwestycyjne o których mowa v § 1 ust. 2 i § 7 uchwały Rady M. St. Warszawy. W ocenie organu dotacji te nie stanowią dotacji majątkowych udzielanych z budżetu miasta na rzecz jednostek spoza sfery finansów publicznych lecz finansowanie inwestycji wspólnej miasta i podmiotu niepublicznego w celu realizacji zleconego zadania. Powyższe wynika z określonego przez radę sposobu rozliczania i trybu udzielania dotacji na inwestycje.

Zdaniem organu nadzoru dotacjami majątkowymi na cele publiczne związane z realizacją zadań j.s.t są wydatki budżetowe polegające na finansowaniu bezzwrotnym (niepożyczkowym) i nieekwiwalentnym na rzecz podmiotów nie zaliczonych do sfery finansów publicznych czyli podmiotów wyodrębnionych pod względem prawno-finansowym w stosunku do podmiotu dotującego. Dotacje te są rodzajem wydatku o charakterze transferowym.

Z treści § 1 ust. 2 i § 7 ust. 2 uchwały wynika, że w przypadku gdy jest to niezbędne dla prawidłowej realizacji zadania Prezydent może przyznać dotacje na inwestycje. Jeżeli budowa lub rozbudowa obiektu lub urządzenia finansowanego z dotacji jest realizowana na gruncie stanowiącym własność podmiotu nie zaliczanego do sektora finansów publicznych lub udzielenia dotacji na częściowe sfinansowanie budowy lub rozbudowy obiektu lub urządzenia dotacje te są rozliczane na zasadzie zagwarantowania miastu prawa własności (współwłasności) obiektów lub urządzeń proporcjonalnie do poniesionych nakładów i wartości gruntu.

Powyższe oznacza, że dotacje na inwestycje udzielane w przypadku gdy jest to niezbędne do realizacji zadania nie są bezzwrotnymi i nieekwiwalentnymi wydatkami budżetowymi miasta ponoszonymi na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

W polskim prawie finansowym nie występują dotacje majątkowe w zamian za udziały we własności majątku finansowanego z dotacji. Przepis § 7 ust. 2 uchwały jest zatem sprzeczny z art. 118 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Ponadto zgodnie z art. 118 ust. 3 tej ustawy organ stanowiący j.s.t określa tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania, zapewniając jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Zdaniem organu przepisy § 1 ust. 2 i § 7 ust. 2 uchwały nie zapewniają jawności postępowania o udzielenie dotacji majątkowych. Mając na uwadze określony w § 7 ust. 2 uchwały sposób rozliczania tych dotacji, w jakim celu np. kluby sportowe i stowarzyszenia kultury fizycznej miałyby ubiegać się o dotacje majątkowe i co w tej sytuacji oznacza udzielanie dotacji inwestycyjnej „niezbędnej do prawidłowej realizacji zadania"? Przepis art. 118 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie wiąże możliwości udzielania dotacji majątkowych z realizacją zadań zleconych, lecz z finansowanym celów publicznych związanych z realizacją zadań j.s.t.

Zakwestionowane przepisy nie określaj ą zatem w sposób jasny i logiczny przeznaczenia dotacji majątkowych a w konsekwencji postępowania o ich udzielanie.

Z kolei przepis § 7 ust. 1 uchwały dotyczy udzielania podmiotom nie zaliczanym do sfery finansów publicznych w trybie art. 118 ustawy środków na finansowanie inwestycji komunalnych miasta Warszawy. Dotacje te stanowiłyby zatem wydatki majątkowe realizowane za pośrednictwem a nie na rzecz tych podmiotów.

Nie można także uznać by przepis § 5 ust. 2 uchwały był zgodny z prawem. Z proceduralnego punktu widzenia dotowanie odbywa się na podstawie umowy j.s.t z dotowanym podmiotem. Powyższe wyklucza rozliczanie dotacji na wydatki poniesione przed zawarciem umowy. W pismach procesowych z dnia 2 lipca 2003 r. strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w skardze, zaś w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2003 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zajęło takie samo stanowisko jak w zaskarżonej uchwale.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W świetle art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. A zatem przesłanką przesądzającą o możliwości zlecenia prowadzenia zadań publicznych i przekazywanie na ten cel dotacji oprócz działania poza sferą finansów publicznych jest to, aby dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. A zatem przesłanką przesądzającą o możliwości zlecenia prowadzenia zadań publicznych i przekazywanie na ten cel dotacji, oprócz działania poza sferą finansów publicznych jest to, aby dotacje te były przyznawane jedynie (podkr. Sądu) na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki.

A zatem należało ustalić, czy możliwość rozliczenia dotacji na wydatki poniesione wg preliminarza po dacie przyznawania dotacji, a przed datą zawarcia umowy (§ 5 ust. 2 Uchwały Nr V/73/2003), możliwość rozliczenia z tytułu zakupów inwestycyjnych po wykonaniu zadania publicznego (§ 6 Uchwały), udzielenie dotacji na wybudowanie lub rozbudowę obiektów i przekazanie podmiotów spoza sfery finansów publicznych w bezpłatne użytkowanie na czas realizacji zadania (§ 7 ust. 1 uchwały) oraz udzielanie dotacji celowych na budowę lub rozbudowę obiektów lub urządzeń wzniesionych na gruncie stanowiącym własność tego podmiotu a przedmiotowe obiekty i urządzenia miałyby stanowić z tytułu rozliczenia dotacji współwłasność miasta i tego podmiotu proporcjonalnie do poniesionych nakładów i wartości gruntu (§ 7 ust. 2 Uchwały) znajduje pokrycie w treści art. 118 ustawy o finansach publicznych.

W punkcie wyjścia należało zaznaczyć, na co także zwróciło uwagę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i „określone w przepisach prawa normy powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny, czytelny i wyczerpujący, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyrok NSA z 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94), gdyż „w ocenie zgodności z prawem nie może świadczyć intencja jego wydania lecz jego brzmienia" (wyrok NSA SA/Kr/169/94).

Powołane tezy znalazły swój wyraz w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „zasad techniki prawodawczej", w którym w sposób jednoznaczny unormowano, iż zasady techniki prawodawczej mają także zastosowanie do tworzeni i projektów aktów prawa miejscowego (Dział VI).
Wskazać trzeba, że izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych m.in. jednostek samorządu terytorialnego.

A zatem już z tych względów, iż interpretacja uchwały mogła budzić wątpliwości interpretacyjne, to z racji funkcji jaką pełni organ nadzoru, miał on pełne prawo zakwestionować te części uchwały. To, że treść uchwały mogła budzić wątpliwości interpretacyjne także u skarżącej .świadczy treść skargi oraz pism procesowych skierowanych do Sądu. A więc Rada Miasta Stołecznego Warszawy podejmując uchwałę o takiej treści mogła sobie zdawać sprawę, iż może ona zostać zakwestionowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

Przechodząc do meritum sprawy należy przyznać rację organowi nadzoru, że § 5 ust. 2 w/w uchwały narusza art. 118 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

§ 5 ust. 2 uchwały dopuścił w uzasadnionych przypadkach możliwość rozliczania dotacji na wydatki poniesione wg preliminarza po dacie dotacji, a przed datą zawarcia umowy w sytuacji, gdy art. 118 ust. 2 ustawy wykluczał możliwość rozliczania wydatków przed datą. zawarcia umowy. Również posłużenie się pojęciem „uzasadnionych przypadków" w treści uchwały bez jednoznacznego określenia takich przypadków, stanowiło podstawę do zakwestionowania § 5 ust. 2 uchwały. § 1 ust. 2 uchwały umożliwił przyznawanie jeżeli jest to niezbędne dotacji na zakupy inwestycyjne oraz inwestycje a § 7 ust. 1 tej uchwały także na wybudowanie lub rozbudowę obiektów - nie wskazując jakich - które zostaną na czas realizacji inwestycji przekazane temu podmiotowi. Natomiast § 7 ust. 2 przewidywał udzielenie dotacji celowych na budowę i rozbudowę, które miałyby stanowić z tytułu rozliczenia dotacji współwłasność miasta i podmiotu proporcjonalnie do poniesionych nakładów i wartości gruntu. Powyższe stanowiłoby w istocie finansowanie lub dofinansowanie podmiotów celem realizacji ich celów prywatnych.

Z treści art. 118 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie przecież wynika, że dotacje celowe mogą być udzielane w celu realizacji zadań publicznych a cel publiczny dotacji celowych wynika z publicznego ich charakteru.

Z kolei w § 6 uchwały Rady zawierał pojęcie nieostre ,przez co w sposób ewidentny naruszony został art. 118 ust. 1 ustawy i art. 118 ust. 3 ustawy. Wykonanie zleconego zadania przez podmiot niepubliczny winno skutkować rozliczeniem dotacji zgodnie z ustalonym przez radę w trybie art. 118 ust. 3 sposobem rozliczenia dotacji.
Omawiając powyższe kwestie należy przypomnieć, iż właściwe określenie zakresu finansowania zadania przez jednostkę samorządu terytorialnego celów publicznych oznacza, że powinien być wcześniej określony i podany do publicznej wiadomości. Powyższe stanowi gwarancję jawności, o której mowa w art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Z tych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.

Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe
https://archiwum.rio.gov.pl/

Adres WWW tego artykułu to:
https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=692