Regionalne Izby Obrachunkowe

Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 13 marca 2002 r. (Sygn. akt I SA/Lu 23/02)
Data Friday, 08 October - 14:42:58
Temat: Orzecznictwo

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie
po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2002 r. sprawy ze skargi Miasta Zamość na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z dnia 4 grudnia 2001 r. Nr 420/2001 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Zamościa Nr XXXVI/48; 3/2001 z dnia 29 października 2001 r, w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2001 r. - skargę oddala.
UZASADNIENIE
Zaskarżona uchwała Nr 420/2001 z dnia 4 grudnia 2001 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie, na podstawie art. 91ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1980r. o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych, stwierdziło nieważność uchwały Nr XXXVI/489/2001 Rady Miejskiej Zamościa z dnia 29 października 2001 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2001 rok, w części dotyczącej ustalenia wydatków bieżących w kwocie 3.000.000 zł (zał. Nr 2 do uchwały; dz. 851, rozdz. 8511, cz. powiatowa budżetu) przeznaczonych na pokrycie ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego Z0Z w Zamościu i zwiększeniu o tę kwotę przychodów budżetu miasta z tytułu kredytu zaciągniętego na finansowanie wyniku finansowego SPZZOZ. jako sprzecznej z art. 60 ust 3 ustawy z dnia 30. sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408, z późn. zm.).
W uzasadnieniu swojej uchwały Kolegium RIO wskazało, iż podjęta uchwała Rady Miejskiej Zamościa narusza art. 60 ust 3 ww. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem pokrycie ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przez organ, który go utworzył - stosownie do zapisu art. 60 ust 4 wskazanej ustawy - możliwe jest dopiero wtedy, gdy organ prowadzący zakład podejmie uprzednio, w związku z niemożliwością pokrycia przez zakład ujemnego wyniku finansowego, uchwałę o zmianie jego formy gospodarki finansowej. W sytuacji bowiem, gdy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może pokryć we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego - organ prowadzący zakład zobligowany jest do podjęcia uchwały o zmianie jego formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji - art. 60 ust 3 cyt ustawy. Decyzja o likwidacji powoduje, że zobowiązania i należności zlikwidowanego zakładu stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego - art. 60 ust. 6 cyt. ustawy.
W przypadku zaś podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu - organ, który go utworzył jest zobowiązany do pokrycia ujemnego wyniku finansowego i określenia formy jego dalszego finansowania. Do uznania organu założycielskiego pozostawiono jedynie decyzję o wyborze formy finansowania zakładu tylko na zasadach określonych w art. 35 c cyt. ustawy / zakład budżetowy lub jednostka budżetowa/.
Rada Miejska nie podjęła dotychczas uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej SPZOZ w Zamościu, a zatem przeznaczenie w budżecie miasta środków na częściowe pokrycie, tego ujemnego wyniku finansowego jest przedwczesne i w konsekwencji narusza wskazany przepis art. 60 ust 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Konsekwencją stwierdzenia nieważności wydatków, o których mowa wyżej będzie zmniejszenie przychodów z tytułu kredytu zaciągniętego na sfinansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach.
W skardze na tę uchwałę złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto Zamość wnosiło o uchylenie zaskarżonej uchwały i zarzucało organowi nadzoru błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust 3 i 4 w zw. z art. 60 ust 2 i 35c ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu skargi podnosiło, iż po przeanalizowaniu przesłanek wskazanych w art. 60 ust 2 Zarząd Miasta podjął decyzję o dalszym funkcjonowaniu PSZZOZ w Zamościu na zasadach określonych w art. 35 b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uwzględniając stanowisko Zarządu Rada Miejska podjęła stosowną uchwałę nr XXXVI/489/2001, której nieważność została stwierdzona przez RIO. Interpretacja przepisów art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przedstawiona przez RIO w znacznym stopniu ogranicza uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego decydowania o kształcie polityki zdrowotnej na własnym terenie. Art. 57 ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym nie przewiduje możliwości zawierania kontraktów ze szpitalami działającymi w formie zakładów budżetowych lub jednostek budżetowych. Samodzielne finansowanie kosztów działalności szpitala przez jednostkę samorządu terytorialnego przekracza możliwości finansowo-ekonomiczne średniej wielkości miasta jakim jest Zamość. Rada Miasta nie podejmuje decyzji o likwidacji lub przekształceniu SPZOZ ze względu na uzasadnione prawo mieszkańców do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Tym samym organ założycielski dokonał prawnie dopuszczalnego wyboru dalszej formy finansowania SPZOZ w Zamościu i podjął decyzję o pokryciu ujemnego wyniku finansowego Szpitala, przez co nie naruszył prawa.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wnosiła o oddalenie skargi i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Atrybutem samodzielności publicznego ZOZ jest zasada pokrywania we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego - art. 60 ust. 1. Jeżeli ZOZ nie jest w stanie pokryć ujemnego wyniku finansowego, nie może być już samodzielnym publicznym ZOZ i dlatego organ, który go utworzył, podejmie uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej takiego zakładu lub o jego likwidacji. Przepis ten w swej treści jest kategoryczny.
Takie rozumienie wzmacniają przepisy art. 35 b i c ustawy, bowiem dopiero po zmianie formy gospodarki finansowej dotychczasowego samodzielnego ZOZ mogą być pokryte przez budżet samorządowy zobowiązania i należności takiego zakładu. Inaczej budżet stawiany byłby wobec nieplanowanych i nieprzewidzianych wydatków, co trudno pogodzić ze społeczno-gospodarską funkcją budżetu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Spór miedzy stronami sprowadza się do interpretacji art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408, z późn. zm.). W świetle uregulowań cyt. ustawy, zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - art. 1 ust. 1. Zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez podmioty określone w art. 8, przy czym stosownie do ust 2 tego art., publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organy określone w ust. 1 pkt 1-3 (m.in. jednostkę samorządu terytorialnego). Formy prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej określają przepisy Rozdziału 1a cyt. ustawy.
Z przepisu art. 35 b ust. 1 wynika, że publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez organ określony w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań, z zastrzeżeniem art. 35 c i 35 d. Zakład ten prowadzi gospodarkę finansowaną na zasadach określonych w ustawie - art. 35b ust. 12. Prowadzenie zakładu opieki zdrowotnej w formie samodzielnego zakładu jest więc zasadą (prowadzony jest).
Publiczny zakład opieki zdrowotnej może być prowadzony w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej byłoby niecelowe lub przedwczesne – art. 3 5 c ust. 1.
Decyzję w tej sprawie podejmuje organ założycielski po dokonaniu analizy okoliczności wskazanych w art. 35 c zd. 2.
Zakład taki prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w Prawie budżetowym, z zastrzeżeniem art.50 - art. 35 c ust 2. Zasady gospodarki publicznych zakładów opieki zdrowotnej regulują przepisy Rozdziału 4 cyt. ustawy.
Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym (otrzymanym i zakupionym). Może uzyskiwać środki finansowe na zasadach określonych art. 54 oraz dotacje budżetowe na cele określone art. 55 cyt. ustawy. Powyższe przepisy gwarantują zasadę samodzielności i samofinansowania samodzielnym publicznym zespołom opieki zdrowotnej, które są odrębnymi osobami prawnymi zdolnymi do tego by być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków majątkowych, co było celem reformy wprowadzonej cyt. ustawą. Przepis art. 60 usytuowany jest również w Rozdziale 4. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 tej ustawy - samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. Przepis ten jest konsekwencją przyznania samodzielnym zakładom opieki zdrowotnej pełnej samodzielności w ramach przyznanej im osobowości prawnej. Ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego ZOZ nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością - art. 60 ust 2 cyt. ustawy.
Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty we własnym zakresie przez samodzielny publiczny ZOZ, organ który go utworzył wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji – art. 60 ust 3.
W świetle powyższych uregulowań niewątpliwe pozostaje, iż samo istnienie ujemnego wyniku finansowego nie może a priori przesądzać o likwidacji samodzielnego publicznego ZOZ, a decyzja w sprawie likwidacji może być podjęta po analizie wskazanych w nich przesłanek faktycznych.
Tak więc likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest ustawowo ograniczona.
Ujemny wynik finansowy nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w art. 60 ust 2 ustawy.
W tym ostatnim wypadku możliwa jest tylko zmiana formy organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, przy czym formę tę wskazuje art. 35 c ustawy (zakład budżetowy lub jednostka budżetowa).
Z treści skargi wynika, iż Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Zamościu od kilku lat nie jest w stanie pokryć kosztów swojej działalności, a sytuacja ta nie ma charakteru przejściowego. W ocenie strony skarżącej SPZZOZ nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a więc utracił przymiot samodzielności. Obligowało to wiec organ założycielski do podjęcia działań określonych w art. 60 ust, 3 ustawa, na co zasadnie wskazała zaskarżona uchwała. Podnieść przy tym należy, iż przytoczenie przesłanek ustawowych wskazanych w art. 60 ust 2 cyt. ustawy, bez uzasadnienia celowości utrzymania zakładu oraz wykazania, że zadań jego nie może przejąć inny zakład, nie jest wystarczające do przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych zaistniały rzeczywiście przesłanki przemawiające za utrzymaniem dalszej działalności SPZZOZ.
W takiej sytuacji zarzuty podniesione w skardze uznać należało za pozbawione podstaw prawnych, co stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 3ó8 z późn. zm .) prowadziło do oddalenia skargi.

Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe
https://archiwum.rio.gov.pl/

Adres WWW tego artykułu to:
https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=713