Wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2000r. (Sygn. akt III SA 2262-2263/00) Data Tuesday, 22 October - 15:19:00 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2000r. sprawy ze skarg Zarządu Powiatu Ełk na uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2000r. z dnia 13 lipca 2000r. Nr XIV/193/2000 i Nr XV/197/2000 w przedmiocie nieważności uchwał zarządu Powiatu Ełk o budżecie - oddala skargi. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2000r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2000r. sprawy ze skarg Zarządu Powiatu Ełk na uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2000r. z dnia 13 lipca 2000r. Nr XIV/193/2000 i Nr XV/197/2000 w przedmiocie nieważności uchwał zarządu Powiatu Ełk o budżecie - oddala skargi. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciami nadzorczymi z dn. 30.VI.2000r Nr XIV/193/2000 oraz z dn. 13.VII.2000r Nr XXII/240/2000 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dn. 7.X.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.) oraz art. 79 ustawy z dn. 5. VI. 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) stwierdziło nieważność § 1B.II.2 i § 3 II.1 oraz § 1 cz.I.1 uchwał Nr 44/2000 z dn. 15.VI.2000r i Nr 47/2000 z dn. 30.VI.2000r Zarządu Powiatu w Ełku w sprawie zmian w budżecie Powiatu Ełckiego na rok 2000. W pierwszej z tych uchwał Zarząd Powiatu zwiększył budżet Powiatu o kwotę 8.400 zł w ten sposób, że zwiększył dochody w dz. 86 - Opieka społeczna, które to zwiększenie nie było przewidziane w budżecie Rady Powiatu oraz zwiększył kwotę dotacji celowej na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, w tym na wynagrodzenia i należności pochodzące od wynagrodzeń. W ocenie Kolegium RIO dokonując powyższych zmian Zarząd ustanowił nowy budżet powiatu naruszając kompetencje Rady Powiatu. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit a oraz pkt 11 ustawy z dn. 26.XI.1998r.o finansach publicznych wynagrodzenia oraz pochodne od wynagrodzeń, a także dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego określa uchwała budżetowa. Natomiast w uchwale z dn. 30.VI.2000r Zarząd Powiatu Ełk dokonał zmiany w dziale 91, rozdz. 9192 § 11 zwiększając wydatki na rok 2000. Zmiana ta została dokonana na podstawie upoważnienia wynikającego z § 9 pkt 3 uchwały Rady Powiatu Ełk z dn. 21.XII. 1999r w sprawie budżetu powiatu na rok 2000. Zdaniem RIO Zarząd Powiatu może dokonywać zmian w planie wydatków, zwiększając lub zmniejszając pozycje w budżecie nie zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady. Z art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że do wyłącznej kompetencji rady należy uchwalenie budżetu w pozycjach wynagrodzenia wraz pochodnymi, dotacji, wydatków na obsługę długów, wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji oraz wydatków majątkowych. Zmian w nich może dokonywać zarząd tylko na podstawie specjalnych upoważnień od rady, jednakże upoważnienia te nie mogą wykraczać poza wymogi ustawowe. Z art. 96 ust. 5 w zw. z art. 92 pkt 8 ustawy o finansach publicznych wynika, że przeniesienia wydatków dokonane przez dysponenta części budżetowych nie mogą zwiększać planowanych wydatków na wynagrodzenia, co uczynił Zarząd Powiatu. W skargach na rozstrzygnięcia nadzorcze (uchwały) Kolegium RIO w Olsztynie Zarząd Powiatu w Ełku wniosło o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi na uchwałę Kolegium RIO z dn. 30.VI.2000r skarżący podniósł, że po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji budżetowej w swojej uchwale z dn. 15.VI.2000r dokonał m.in. zmian planu dochodów i wydatków związanych z wprowadzeniem do budżetu w trakcie roku budżetowego uzyskanej kwoty dotacji celowej z innej jednostki samorządu terytorialnego na funkcjonowanie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ełku. Podstawę wprowadzenia tych zmian stanowił art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ponadto Zarząd na podstawie art. 128 ust. 2 powołanej ustawy oraz § 9 pkt 3 uchwały Rady Powiatu z dn. 21.XII.1999r dokonał przeniesień wydatków pomiędzy paragrafami klasyfikacji budżetowej polegających m.in. na zmniejszeniu dodatkowego wynagrodzenia rocznego i zwiększaniu wydatków rzeczowych. Zdaniem skarżącego powyższa uchwała Zarządu Powiatu nie ustanowiła nowego budżetu i nie naruszała kompetencji Rady Powiatu, gdyż do takiego działania był on upoważniony na podstawie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz uchwały Rady Powiatu z 21.XII.1999r. Nie miał też zastosowania w tej sprawie art. 96 ust. 5 powołanej ustawy, gdyż przepis ten zabrania zwiększenia wydatków na wynagrodzenia, a nie ich zmniejszenia. W skardze na uchwałę Kolegium RIO w Olsztynie z dn. 13.VII.2000r Zarząd Powiatu w Ełku podniósł, iż nie ma uzasadnienia by angażować organ stanowiący w tak drobne sprawy jak przeniesienie wydatków, chociażby dotyczyły one nawet wynagrodzeń. Zarząd Powiatu skorzystał z możliwości przeniesienia wydatków na wynagrodzenia przewidzianej w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i w § 9 uchwały Rady Powiatu w Ełku z dn.21.XII.1999r. W ocenie skarżącego art. 129 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazujący na odpowiednie stosowanie art. 92 tej ustawy należy interpretować w powiązaniu art. 128 ust. 2. Ten ostatni przepis uprawnia organ stanowiący gminy do upoważnienia zarządu do dokonywania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień między działami. Zmiany te mogą powodować potrzebę zwiększenia wydatków w zakresie wykraczającym poza ograniczenie wynikające z art. 96 ust. 5 omawianej ustawy i upoważnienie do takiego zwiększenia otrzymał Zarząd Gminy w uchwale Rady Gminy z dn. 21.XII.1999r. Uchwałami z dn. 12.X.2000r Kolegium RIO w Olsztynie podtrzymało stanowiska zawarte w swoich uchwałach z dn. 30.VI.2000r i z dn. 13.VII.2000r. W uchwale dotyczącej nieważności części uchwały Zarządu Powiatu Ełk z dn. 15.VI.2000r Kolegium RIO stwierdziło, iż do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy stanowienie budżetu w kształcie określonym przez art. 124 ustawy o finansach publicznych. Tworzenie budżetu jest pewnym procesem i już we wstępnej fazie ustalane są wskaźniki do nowotworzonego budżetu. Uchwalając budżet Rada uchwala go co najmniej ze wskazaniem na wysokość wydatków na wynagrodzenia z pochodnymi, dotacji wszelkiego rodzaju, wydatków na obsługę długu i z tyt. poręczeń oraz gwarancji (art. 124 ust. 1 pkt 2), a także dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań (art. 124 ust. 1 pkt 11). Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy o finansach publicznych rada może w uchwale budżetowej upoważnić zarząd do dokonywania zmian w budżecie, ale może to uczynić tylko na zasadzie wskazanej w art. 128 ust. 2, tzn. z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Mając na uwadze przepisy art. 124 ust. 2 i art. 128 ust. 2 pkt 2 Kolegium RIO uznało, że rada pragnąc powierzyć dokonywanie zmian w tak ważnych pozycjach budżetu, winna uczynić to w sposób wyraźny. Życzeniem zaś Rady wyrażonym w § 9 uchwały budżetowej Powiatu Ełk było dopuszczenie do dokonywania zmian w budżecie poza priorytetowymi pozycjami budżetu o jakich mowa w art. 124 ust. 1 pkt. 2. Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego (art.5 ust. 2 ustawy z 5.VI.1998r. o samorządzie powiatowym). W uchwale budżetowej Rada winna więc zapisać dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych w drodze umowy czy porozumienia z inną jednostką samorządu terytorialnego (art. 124 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych). Wobec tego, że Rada nie podpisała takiego porozumienia. Zarząd nie mógł przyjąć dotacji celowej przekazanej z innej jednostki samorządu terytorialnego na funkcjonowanie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ełku. Ponieważ Zarząd Powiatu Ełk nie posiadając upoważnienia dokonał zmian w budżecie naruszył w ten sposób przepis art. 12 pkt ustawy o samorządzie powiatowym. Kolegium RIO w Olsztynie nie podzieliło również zarzutów zawartych w skardze na uchwałę z dn. 13.VII.2000r. Wyjaśniło, że Zarząd Powiatu Ełk nie uwzględnił art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 12 pkt 5 ustawy z dn. 5.VI.1998r o samorządzie powiatowym. Stwierdziło, że do wyłącznej właściwości rady należy stanowienie budżetu i określenie w nim wielkości podstawowych tj. prognozowanie dochodów oraz bieżących wydatków jakimi są wynagrodzenia i od nich pochodne, dotacji oraz wydatków na obsługę długu, wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji, jak również wydatków majątkowych. Rada udzieliła Zarządowi upoważnienia do dokonywania zmian w planie wydatków lecz nie upoważniła Zarządu do dokonywania innych zmian, a więc nie wyzbyła się swoich uprawnień do stanowienia budżetu w częściach podstawowych, do których należy m.in. decydowanie o wielkości wynagrodzeń wraz z pochodnymi. Ponadto art. 96 ust. 5 ustawy o finansach publicznych uniemożliwia przeniesienie wydatków między rozdziałami i paragrafami w pozycji dotyczącej wynagrodzeń. Zarząd Powiatu naruszył więc art. 12 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym dokonując zmian w budżecie, do których nie był upoważniony. Rozpoznając skargi Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ani uchwala Kolegium RIO z dn. 30.VI.2000r ani uchwała z dn. 13. VII. 2000r nie naruszały przepisów prawa w sposób określony w art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dn. 11.V.1995r o NSA (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) co mogłoby stanowić podstawę do uchylenia tych uchwał na podstawie art. 24 ust. 2 tej ustawy. Kolegium RIO zasadnie stwierdziło, że zgodnie z art. 124 ustawy o finansach publicznych do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie budżetu gminy. Zmiana dokonana przez Zarząd Gminy dotyczyła przeniesień wydatków między działami związanych z porozumieniami zawartymi z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, jednakże w uchwale budżetowej Rady Gminy nie znalazły się zapisy dotyczące dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań wspólnych w drodze umowy lub porozumienia z inną jednostką samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 11 ustawy o finansach publicznych dochody i wydatki związane z realizacją takich wspólnych zadań powinny być określone w uchwale budżetowej. Ponieważ Rada Gminy nie podpisała takiego porozumienia Zarząd nie mógł przyjąć dotacji celowej z innej jednostki samorządu terytorialnego. Poza tym zgodnie z art. 96 ust. 5 omawianej ustawy Zarząd nie był uprawniony do przeniesienia wydatków pomiędzy rozdziałami i paragrafami w pozycji dotyczącej wynagrodzeń. Za prawnie uzasadnione należało również uznać stanowisko Kolegium RIO wyrażone w uchwale z dn. 13.VII.2000r, że upoważnienie wynikające z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz zawarte w § 9 pkt 3 uchwały Rady Gminy z dn. 21.XII.1999r. nie upoważniało Zarządu do dokonywania zmian w budżecie dotyczących wielkości podstawowych tj. m.in. dochodów oraz bieżących wydatków na wynagrodzenia i od nich pochodnych. Zarząd został upoważniony przez Radę Gminy do dokonywania zmian w planie wydatków lecz nie do dokonywania innych zmian, do których należy m.in. decydowanie o wielkości wynagrodzeń wraz z pochodnymi. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wydatki bieżące, w tym w szczególności na wynagrodzenia i pochodne od nich stanowią materię uchwały budżetowej. Zasadny więc był zarzut Kolegium RIO, że Zarząd Powiatu naruszył przepis art. 12 pkt 5 ustawy z dn. 5.VI.1998r o samorządzie powiatowym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dn. 11.V.1995r o NSA orzekł jak w sentencji. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=73