Regionalne Izby Obrachunkowe

Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 6 grudnia 2001 r. (Sygn. akt I SA/Łd 1015/01)
Data Thursday, 21 October - 10:41:00
Temat: Orzecznictwo

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi
po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2001 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w Osjakowie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 21 maja 2001 r. Nr 21/143/2001 stwierdzającej nieważność uchwały Rady Gminy w Osjakowie z dnia 21 kwietnia 2001 r. XXXIV/196/2001 w przedmiocie udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
UZASADNIENIE
Rada Gminy w Osjakowie w dniu 21 kwietnia 2001 roku podjęła uchwałę Nr XXXIV/196/2001 w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi uchwałą Nr 21/143/2001 z dnia 21 maja 2001 r. stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy. W ocenie organu nadzoru narusza ona prawo, bowiem podjęta została z obrazą przepisu art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1998 r. Nr 13, poz. 74 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że przy głosowaniu nad uchwałą o absolutorium uczestniczyło 8 radnych na 18 wchodzących w skład Rady, co oznacza że nie został spełniony wymóg wynikający z powołanego przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym.

Na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi strona skarżąca - Rada Gminy w Osjakowie - złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o jej uchylenie.
Wskazano, że przed przyjęciem uchwały w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy, część radnych w liczbie 8 osób opuściła salę obrad w wyrazie protestu wobec nieprzyjęcia wniosku zmierzającego do tego, by głosowanie odbyło się w trybie tajnym. Wniosek taki nie mógł być jednak przyjęty, gdyż naruszony zostałby wówczas przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym i § 17 Statutu Gminy Osjaków (uchwały rady podejmowane są zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, z wyjątkiem tych spraw, dla których przewidziany jest inny tryb głosowania). Podkreślono, że w chwili głosowania nad absolutorium, na sali obrad obecnych było 9 radnych, gdyż jeden radny - Henryk O. - powrócił na salę obrad. Henryk O. wprawdzie formalnie nie głosował, ale był obecny w trakcie aktu głosowania. Oznacza to, iż zostały spełnione przesłanki określone w przepisie, który traktuje o głosowaniu w obecności, a nie o ilości głosujących nie precyzując w jaki sposób ta obecność ma się przejawiać. Za przyjęciem absolutorium głosowało aż 8 radnych, czyli bez znaczenia w tej sprawie byłoby stanowisko radnego Henryka O.,a wymóg zaś zwykłej większości głosów został spełniony. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w odpowiedzi na skargę nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów i wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało pogląd, iż udzielenie absolutorium Zarządowi Gminy w Osjakowie zostało dokonane z naruszeniem przepisów art. 14 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Ustawowy skład Rady Gminy w Osjakowie wynosi 18 radnych. Prawomocne podjęcie uchwały absolutoryjnej w Gminie Osjaków mogło nastąpić w obecności co najmniej 9 radnych. Bezspornym w sprawie jest, iż w sesji uczestniczyło 16 radnych, jednakże przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy część radnych ( 8 osób) opuściło salę obrad. Na sali obrad pozostało 8 radnych. Jak wynika z protokołu sesji, mimo braku quorum jako warunku prawomocności uchwały, Przewodniczący Rady poddał uchwałę pod głosowanie. W tym momencie na salę obrad wszedł radny Henryk O.. Przewodniczący stwierdził, że na sali obecnych jest 9 radnych.
Organ nadzoru badając legalność podjęcia uchwały absolutoryjnej wziął jednak pod uwagę oświadczenie złożone przez radnego Henryka O. na posiedzeniu Kolegium w dniu 21 maja 2001 r.
Henryk O. złożył wtedy do protokołu oświadczenie, że nie był obecny na sali obrad podczas głosowania i nie uczestniczył w głosowaniu. Skoro zaś radny nie był obecny na sali obrad w czasie głosowania i nie brał udziału w głosowaniu, nie został spełniony wymóg wynikający ze wskazanego art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Za tym, że radny O. nie był obecny na sali obrad i nie brał udziału w głosowaniu przemawia również zapis protokołu z sesji dotyczącej głosowania nad uchwałą absolutoryjną, że uchwała Rady Gminy Nr XXXIV/196/2001 w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy w Osjakowie została podjęta przy 8 głosach "za". Kolegium RIO uznało, że radni mogą nie tylko głosować "za" lub "przeciw" uchwale, ale dysponują też prawną możliwością wyrażenia swej woli "wstrzymania się od głosu". Suma głosów "za", "przeciw" i "wstrzymujących się" pozwala na ustalenie liczby osób obecnych na sali obrad w czasie głosowania. W protokole z sesji nie zakwalifikowano radnego Henryka O. a do żadnej z grup głosujących nad uchwała absolutoryjną. Opuszczenie sali obrad przez część radnych przed rozpoczęciem głosowania nad absolutorium w tym celu, aby zablokować możliwość prawomocnego podjęcia uchwały nie może być traktowane jako nadużycie prawa. Stanowisko takie zajął NSA w wyroku z dnia 18 września 1990 r. SA/Wr. 849/90 (OSP 1991 r. z 2, poz. 34).
W wyroku tym NSA stwierdził "wykorzystywanie warunku zachowania quorum przez mniejszość dla blokowania rozstrzygnięć sprzecznych z jej - nawet subiektywnie pojmowanym - interesem, nie może być traktowane jako nadużycie prawa. W demokratycznym państwie prawa mechanizmy podejmowania rozstrzygnięć w sprawach publicznych nie powinny służyć dyktatowi większości, lecz muszą pozwalać na artykułowanie w tym procesie także interesów mniejszości". Strona skarżąca dołączyła do akt postępowania sądowego postanowienie Prokuratury Rejonowej w Wieluniu (DS 1539/01 z dnia 24 września 2001 r.) umarzające śledztwo w sprawie poświadczenia nieprawdy w protokole posiedzenia Rady Gminy Osjaków w dniu 21 kwietnia 2001 r. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że z zapisu magnetofonowego z przebiegu sesji wynika, iż radny O. w trakcie głosowania był obecny na sali obrad. Prokurator podkreślił też, że nawet gdyby przyjąć, że Henryk O., jak zeznał, stał w otwartych drzwiach sali przysłuchując się obradom i wykazując nimi zainteresowanie (w sytuacji, gdy pozostali protestujący radni opuścili ją) to okoliczność ta nie może świadczyć o tym, iż nie był obecny w trakcie głosowania. Przepis ustawy stanowi bowiem o obecności, a nie ilości głosujących radnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Spór pomiędzy organem nadzoru a strona skarżącą sprowadza się do kwestii dochowania warunku quorum podczas udzielania absolutorium Zarządowi Gminy. Brzmienie przepisu art. 14 powoływanej poprzednio kilkakrotnie ustawy o samorządzie gminnym nie wzbudza - zdaniem Sądu - wątpliwości w tej części, w której ustawodawca wskazał, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu w głosowaniu jawnym. Niezależnie zatem od oceny jakości i precyzji tej regulacji nie jest możliwe wywodzenie - tak jak to uczynił organ nadzoru w uzasadnieniu swojej uchwały - że decydujące znaczenie ma okoliczność, iż jeden z radnych nie wziął udziału w głosowaniu, co ma oznaczać, iż faktycznie głosowało (uczestniczyło w głosowaniu) 8 osób. Tego typu konkluzja sprzeczna jest wprost z treścią przepisu powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia ("... w głosowaniu uczestniczyło 8 radnych. Oznacza to, że nie został spełniony wymóg wynikający ze wskazanego art. 14 ustawy..."). Poprawna formuła uwzględniająca brzmienie przepisu winna adekwatnie do powołanej podstawy prawnej odnosić się do obecności. Nie można przy tym w każdym przypadku postawić znaku równości pomiędzy obecnością na sali a sumą oddanych wszystkich oddanych głosów. Na niebezpieczeństwo uproszczeń w tym zakresie wskazywał zresztą NSA w wyroku 1990 r. SA/Wr. 849/90 z dnia 18 września 1990 r. - powołanym przez organ nadzoru. Sąd akceptuje przy tym stanowisko prezentowane już w orzecznictwie - na które wskazuje również organ nadzoru - dotyczące uzasadnionej ochrony praw mniejszości, na przykład poprzez stosowanie pewnego rodzaju zabiegów (obstrukcji parlamentarnej) zmierzających do zablokowania podejmowania uchwał, w tym poprzez świadome zmniejszanie składu uprawnionego do skutecznego podejmowania uchwał (zdolności uchwałodawczej). Jednakże po to, by przyjąć, iż takie intencje zostały wyraźnie wyrażone przez protestującą mniejszość stan faktyczny nie może wzbudzać wątpliwości. W sprawie niniejszej jeden z radnych zachowywał się tak, że przyjęcie jego nieobecności w akcie głosowania jest przynajmniej - zdaniem Sądu - przedwczesne. Nie tylko dlatego, że prokurator badający sprawę w odrębnym postępowaniu powołał się na zapis magnetofonowy, i także nie z tego względu, iż ograniczono się do dania wiary oświadczeniu złożonemu przez radnego na posiedzeniu Kolegium ( choć w postępowaniu karnym ustalano, iż radny stał w otwartych drzwiach ), lecz przede wszystkim z tego względu, iż przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym oprócz przywołanej przez organ nadzoru funkcji ma także służyć realizacji praw większości.
Tego typu regulacje dotyczą wymaganej proporcji głosów oddanych za uchwałą w stosunku do liczby osób biorących udział w głosowaniu lub uprawnionych do głosowania (większość) albo określenia liczby osób, których obecność na sali obrad jest konieczna do podjęcia uchwały (quorum). W powołanym przez organ nadzoru wyroku NSA z 18 września 1990 r. podkreślono, iż ustaleniu treści pojęcia "w obecności" nie może być pomocne odwołanie się do judykatury bądź literatury prawniczej.
Jednak właściwie rozumiany cel ustanowienia warunku quorum nakazuje przyjąć, że będzie on dotrzymany tylko w razie obecności odpowiedniej liczby członków ciała kolegialnego na sali obrad, i to obecności faktycznej. W przypadku uchwał podejmowanych w głosowaniu jawnym określenie tego momentu oraz ustalenie zachowania quorum nie powinno w przekonaniu Sądu ograniczać się do prostego zsumowania głosów. Jeżeli zatem - i to także nie budzi wątpliwości - rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter wyjątkowy i powoduje ingerencję w sferę samorządności gminy, to powinno ono starannie odtwarzać okoliczności powołane jako stan faktyczny. Skoro jeden z radnych - w przeciwieństwie do pozostałych protestujących, którzy opuścili salę obrad i na nią nie powrócili - nadal był obecny w trakcie głosowania, to nie można stwierdzić, iż zdolność uchwałodawcza nie była zachowana. Dopiero w przypadku jego faktycznej nieobecności - zgodnie z dyspozycją art. 14 ustawy o samorządzie gminnym i jej literalnym brzmieniem - nastąpiłoby naruszenie procedury głosowania. Przyjęciu tej tezy nie stoi na przeszkodzie - a wręcz ją potwierdza - okoliczność, iż radny Henryk O. całą postawą demonstrował sprzeciw wobec trybu podejmowania uchwały. Oznacza to, że był świadom użytego środka i celu jaki chciał osiągnąć. Nie można w tym kontekście pominąć, iż w istocie szło o głosowanie tajne. Jednakże ze specyfiki komunalnej gospodarki finansowej wynika podstawowa konieczność zachowania jej jawności. Ustawa o samorządzie gminnym podniosła ją zresztą do rangi zasady. Nieprzypadkowo komunalna gospodarka finansowa mieści się przecież w szerszym pojęciu gospodarki finansami publicznymi. Z powołanych powyżej względów rozstrzygnięcie organu nadzoru jest nietrafne, a zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy na podstawie art.24 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późniejszymi zmianami) orzec należało jak w sentencji.

Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe
https://archiwum.rio.gov.pl/

Adres WWW tego artykułu to:
https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=776