Regionalne Izby Obrachunkowe

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2002 r. (Sygn. akt III SA 3224/01)
Data Tuesday, 25 January - 08:26:37
Temat: Orzecznictwo

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi W. L na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia 13 września 2001 r. Nr DF/GKO/Odw.-114/160/2001 w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych - oddala skargę.
UZASADNIENIE
Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów, po rozpoznaniu odwołania W. L - Burmistrza Miasta Z od orzeczenia Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2001 r. nr DFP -5/2001, orzeczeniem z dnia 13 września 2001 r. nr DF/GKO/Odw. -114/160/2001, na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014, ze zm.) oraz § 57 i § 62 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. Nr 42, poz. 421) utrzymała w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W orzeczeniu tym uznano p. W. L. winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny budżetowej poprzez to, iż pełniąc funkcję Burmistrza nie zarządził przeprowadzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. inwentaryzacji finansowych składników majątku trwałego, czyli udziałów i rozrachunków, naruszając art. 26 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. Nr 121, poz. 591, ze zm.) czym popełnił czyn określony w art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 1951 r. Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993r. Nr 72, poz. 344, ze zm.) oraz nie zarządził przeprowadzenia na dzień 31 grudnia 1999 r. inwentaryzacji finansowych składników majątku trwałego, czyli udziałów i rozrachunków oraz inwentaryzacji materiałów w Urzędzie Miejskim w Z , naruszając art. 26 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o rachunkowości, czym popełnił czyn, o którym mowa w art. 138 ust. 1 pkt 13 ustawy o finansach publicznych. Za przypisane czyny wymierzono p. W. L karę upomnienia i zasądzono zwrot kosztów postępowania w wys. 165, 50 zł.
W uzasadnieniu podniesiono, że organ pierwszej instancji uznając nieumyślną winę Obwinionego, przy dokonywaniu wymiaru kary uwzględnił bezsporność popełnienia czynu, który był i jest wymieniony w powołanych przepisach jako naruszenie dyscypliny budżetowej, a obecnie dyscypliny finansów publicznych, a ponadto wpłynął na sporządzenie nierzetelnych sprawozdań finansowych oraz fakt, że na p. W. L ciążył z mocy art. 26 ustawy o rachunkowości obowiązek przeprowadzenia inwentaryzacji.
Organ drugiej instancji po rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz wyjaśnień Obwinionego doszedł do następujących wniosków:
1) Za błędne uznał stanowisko zawarte w odwołaniu, że zarządzenie przeprowadzenia inwentaryzacji było wystarczającą przesłanką do uznania, że wymóg ustawowy został w tym zakresie spełniony, zaś nie zinwentaryzowanie w latach 1998 - 1999 udziałów i rozrachunków oraz w 1999 r. materiałów nie stanowiło naruszenia dyscypliny budżetowej i odpowiednio dyscypliny finansów publicznych. Przepisy o inwentaryzacji, wynikające z ustawy o rachunkowości określają jakie składniki majątkowe mają być nią objęte, w jakiej formie ma być przeprowadzona oraz jaka ma być jej częstotliwość. W gminie kierowanej przez Obwinionego nie objęto inwentaryzacją niektórych składników majątkowych . Skutkiem takiego zaniechania było przedstawienie w księgach rachunkowych i sporządzonych na ich podstawie sprawozdaniach finansowych nieprawidłowych, nierzetelnych (niezgodnych z prawdą materialną i nieodzwierciedlających rzeczywistości) niejasnych danych o sytuacji majątkowej i finansowej gminy. Naruszono tym również art. 61 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) i zasadę jawności gospodarki finansowej gminy, co skutkowało błędnym przedstawieniem jej mieszkańcom danych dot. budżetu i możliwości w zakresie prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej gminy.
2) Nie podzielił też poglądu Obwinionego, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż przedmiotowy czyn zaniechania ma ustawowe znamiona czynu zabronionego. Skoro, czego p. W. L nie neguje, część składników majątkowych nie została zinwentaryzowana, to zaniechano realizacji postanowień art. 26 ustawy o rachunkowości w stosunku do udziałów, rozrachunków i materiałów. To z kolei było czynem stanowiącym, określone w pkt 13 art. 138 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, za które odpowiedzialność ponoszą m.in. pracownicy sektora finansów publicznych.
3) Wymierzona kara upomnienia mieściła się w katalogu kar za taki czyn zarówno pod rządami przepisów obowiązujących przed 1999 r., jak i w czasie orzekania.
4) Personalna odpowiedzialność burmistrza za taki czyn wynika z faktu, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o rachunkowości za wykonywania obowiązków w zakresie rachunkowości jednostki ponosi odpowiedzialność jej kierownik. Kierownik jest zwolniony od takiej odpowiedzialności, jeżeli obowiązki w tym zakresie zostaną przypisane innej osobie, za jej zgodą, potwierdzoną w odpowiednim dokumencie stwierdzającym przejęcie przez nią odpowiedzialności za rachunkowość, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
5) Zgodnie z art. 141 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych następuje również wówczas gdy naruszenie to miało charakter nieumyślny, a takowe zachodzi, gdy sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia, nie zachowuje ostrożności wymaganej w danych okolicznościach mimo, że możliwości takiego naruszenia przewidywał lub co najmniej mógł przewidzieć. Taką postać winy można przypisać p. W. L . Jego zachowanie po ujawnieniu zarzutu, przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw czynu, miało natomiast wpływ na wymiar kary jako okoliczność łagodząca, tak jak i wcześniejsze wypełnianie obowiązków zawodowych oraz niekaralność w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
W skardze do NSA na powyższe orzeczenie GKO p. W. L wniósł o jego uchylenie z powodu:
1) naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 138 ust. 1 pkt 13 ustawy o finansach publicznych, mianowicie dokonanie zabronionej, rozszerzającej wykładni przepisów karnych (art. 42 ust. 1 Konstytucji RP - nullum crimen sine lege),
2) naruszenia prawa procesowego, przez kontynuowanie postępowania w sprawie, mimo negatywnej przesłanki procesowej z art. 10 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia - tj . braku ustawowych znamion czynu zabronionego,
3) naruszenie prawa procesowego, art. 7 § 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, przez rozstrzygnięcie nie dających się rozstrzygnąć wątpliwości na niekorzyść obwinionego (naruszenie zasady in dubio pro reo).
Uzasadniając swoją skargę p. W. L podniósł, że zarządził przeprowadzenie inwentaryzacji w latach 1998 i 1999, ale Skarbnik Gminy przygotowujący projekt zarządzenia pod wpływem błędu uczynił to w sposób niezupełny, pomijając niektóre składniki. Ustawa o finansach publicznych penalizuje zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonania inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. Zaskarżone orzeczenie przypisuje mu natomiast winę za czyn, który nie jest zabroniony ustawą tj. za niezarządzenie inwentaryzacji (...) udziałów i rozrachunków (..i..) materiałów". Tak więc organy orzekające obu instancji dokonały wykładni rozszerzającej dyspozycji normy karnej. Nie wykazały też jakichkolwiek skutków społecznej szkodliwości czynu z zaniechania, a ponadto błędem Skarbnika Gminy obciążyły kierownika jednostki.
W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2002 r. skarżący złożył wniosek o wystąpienie przez NSA w trybie art. 193 Konstytucji z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego:
1) Czy przepis art. 138 ust. 1 pkt 13 ustawy o finansach publicznych jest zgodny z art. 2 Konstytucji?
2) Czy przepisy działu V rozdziału 3 i 4 dotyczące ustroju komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i zasad ich postępowania są zgodne z art. 42 ust. 3 Konstytucji?
Strona przeciwna - pełnomocnik Głównej Komisji Orzekającej oponowała przeciwko uwzględnieniu wniosku i zawieszaniu z tego powodu postępowania sądowego.

Sąd po analizie postanowił wniosek oddalić, nie podzielając wątpliwości skarżącego co do konstytucyjności rozwiązań związanych z odpowiedzialnością za czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Co do zagadnienia zawartego w pierwszym pytaniu Sąd uważa, że ustalanie katalogu czynów uznanych w art. 138 ustawy o finansach publicznych przez ustawodawcę za naruszenie dyscypliny finansów publicznych należy do jego suwerennej decyzji i nie koliduje z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Samo zaś dyscyplinowanie podmiotów odpowiedzialnych za gospodarowanie środkami publicznymi przyczynia się do właściwego wykonywania ustawy budżetowej i służy gwarantowaniu uzyskiwania równowagi budżetowej, co także mieści się w porządku demokratycznego państwa prawnego.
Druga wątpliwość wynikająca ze stanowiska skarżącego, iż orzekanie o tego rodzaju odpowiedzialności powinno należeć do sądów powszechnych z uwagi na fakt, że ocenia się stopień zawinienia sprawcy oraz odpowiednio stosuje niektóre przepisy kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia także zdaniem Sądu nie skutkuje naruszeniem art. 42 ust. 3 Konstytucji. Sąd nie wypowiada się przy tym w kwestii tego czy sposób uregulowania zagadnień ustrojowych i proceduralnych w ustawie o finansach publicznych i przyjęta metoda odesłań, która zresztą z uwagi na zmiany procedury wykroczeniowej będzie musiała być przez ustawodawcę zmieniona i ma obecnie charakter tymczasowy, jest optymalnym rozwiązaniem. Podobnie jak nie ocenia kwestii dostosowania upoważnień zawartych w dziale V ustawy o finansach publicznych do wydania aktów wykonawczych do wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu te zagadnienia nie rzutują na możliwość dokonania oceny zaskarżonego orzeczenia. Natomiast Sąd nie podziela poglądu, że orzekanie w tego rodzaju sprawach nie może w świetle Konstytucji należeć do organów, działających w ramach administracji publicznej, poddanych z punktu widzenia zgodności z prawem, kontroli NSA. Należy bowiem wziąć pod uwagę wewnętrzny charakter tej odpowiedzialności. Podlegają jej pracownicy sektora finansów publicznych oraz inne osoby dysponujące środkami publicznymi. Z tego punktu widzenia ten rodzaj odpowiedzialności zbliżony jest do odpowiedzialności dyscyplinarnej, która w zasadzie ma charakter korporacyjny, z możliwością sądowej kontroli ostatecznych orzeczeń, a nie odpowiedzialności karnej, należącej w całości do kompetencji organów zewnętrznych, jakimi są sądy powszechne.
Przechodząc zaś do oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego, ani innych kwalifikowanych naruszeń, które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu, organy orzekające w tej sprawie nie dokonały rozszerzającej wykładni art. 138 ust. 1 pkt 13 ustawy o finansach publicznych (odpowiednio art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budżetowego). Stan prawny w tym zakresie zarówno określony Prawem budżetowym, jak i ustawą o finansach publicznych jest taki sam. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonanie inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. (Ustawodawca penalizuje w tym przypadku wszelkie odstępstwa od wymogów inwentaryzowania, wynikających z ustawy o rachunkowości, a więc zarówno niepodjęcie inwentaryzacji, jak i niepełne jej przeprowadzenie czy też przeprowadzenie jej w taki sposób, że nie zostanie odzwierciedlony stan rzeczywisty dotyczący wszystkich składników majątkowych danej jednostki). Skarżący sam przyznaje, co zresztą zostało stwierdzone w toku postępowania, że "Osoba przygotowująca projekt zarządzenia burmistrza, Skarbnik Gminy, uczyniła to w sposób niezupełny, pominęła niektóre składniki inwentaryzacji - jak wyjaśniła <pod wpływem błędu>". Przy czym należy podkreślić, że błędy Skarbnika nie zwalniały skarżącego z odpowiedzialności. Jego personalna odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie rachunkowości, w tym inwentaryzację, jako kierownika jednostki, w której nie przekazano innym osobom w odpowiednim trybie odpowiedzialności za rachunkowość, wynikała w tym przypadku z art. 4 ust. 4 ustawy o rachunkowości. Zostało to zresztą szczegółowo i wyczerpująco przedstawione w pkt 4 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.
Także zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są, zdaniem Sądu, trafne.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia skarżący wskazuje na naruszenie art. 1 Kodeksu wykroczeń podnosząc, iż nie wykazano, że popełnił czyn społecznie szkodliwy. Odnosząc się do tej kwestii Sąd zauważa, że po pierwsze w odesłaniu do wskazanych w art. 170 ustawy o finansach publicznych przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia wyraźnie zaznaczono konieczność ich odpowiedniego stosowania, po drugie w art. 142 zawartym w dziale V, rozdziale 1 ustawy o finansach publicznych, dotyczącym zasad odpowiedzialności w art. 142 odsyła się tylko do odpowiedniego stosowania art. 2, 4, 7 i 17 Kodeksu wykroczeń, nie wskazując w tym przepisie na art. 1 tego Kodeksu. Wszystkie czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymienione w art. 138 ustawy o finansach publicznych są szkodliwe społecznie. Natomiast stosownie do art. 148 tej ustawy stopień szkodliwości konkretnego czynu danego sprawcy dla ładu finansów publicznych jest elementem, który musi analizować komisja, podejmując decyzję co do wymiaru kary. W rozpatrywanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego, że "organy obu instancji nie tylko nie udowodniły, ale wręcz nie wskazały na jakiekolwiek skutki społecznej szkodliwości czynu z zaniechania" w uzasadnieniu orzeczenia na s. 5 w pkt 1 odniesiono się do tych skutków wskazując na konsekwencje tego naruszenia dla pełnej realizacji zasady jawności gospodarki finansowej gminy.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia w postępowaniu zasady in dubio pro reo. Sprawa została szczegółowo wyjaśniona. Organy nie miały biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności wątpliwości, co do popełnienia czynu przez skarżącego. Natomiast stopień jego zawinienia i okoliczności wpływające na wymiar kary, o których mowa w art. 148 ust. 1 i art. 149 ustawy o finansach publicznych zostały wzięte pod uwagę przy określeniu wymiaru kary. Sąd nie stwierdził, aby wymierzając skarżącemu karę upomnienia organy przekroczyły granice uznania, do którego zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, mają prawo.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) skargę oddalił.

Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe
https://archiwum.rio.gov.pl/

Adres WWW tego artykułu to:
https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=832