Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 8 listopada 2001 r. (Sygn. akt I SA/Po 1916/01) Data Thursday, 24 October - 15:27:40 Temat: Orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 30 października 2001 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Czerwonak na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 30 maja 2001 r. Nr 920/2001 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy o udzielenie absolutorium - oddala skargę. Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 08 listopada 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 30 października 2001 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Czerwonak na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 30 maja 2001 r. Nr 920/2001 w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy o udzielenie absolutorium - oddala skargę. UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 maja 2001 r. Nr 920/2001 Izby Obrachunkowej w Poznaniu na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych orzekło o nieważności uchwały nr 258/XLI/2001 Rady Gminy Czerwonak z dnia 25 kwietnia 2001 r. w sprawie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2000 rok i udzielenia z tego tytułu absolutorium Zarządowi Gminy Czerwonak. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia- Kolegium wskazało, iż brak było merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny wykonania budżetu wyrażającej się w akcie nieudzielenia absolutorium oraz uznało, iż w akcie absolutoryjnym Rada Gminy Czerwonak dokonała także oceny działalności Zarządu Gminy w zakresie wykraczającym poza ocenę wykonania budżetu, czym naruszone zostały w sposób istotny przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Izby Rada Gminy Czerwonak zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu nadzoru, zarzucając, iż został on wydany z rażącym naruszeniem prawa poprzez: 1) naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, 2) skarżący zarzuca także, iż organ nadzoru w toku postępowania administracyjnego doprowadzającego do wydania skarżonego aktu dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, 3) w toku postępowania administracyjnego doprowadzającego do wydania skarżonego aktu dopuścił się rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność tegoż aktu z mocy prawa (art. 156 kpa). Zdaniem skarżącego organ nadzoru, podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze pominął ocenę wykonania budżetu, dokonaną przez Radę pozostając tylko przy jednym elemencie oceny, to jest "formalnej" ocenie sprawozdania złożonego przez Zarząd. Skarżąca Gmina twierdzi, iż Regionalna Izba Obrachunkowa usiłowała "pozbawić radę" przyznanego jej ustawowego uprawnienia do oceny wykonania budżetu. Skarżący zarzuca także: - "iż Regionalna Izba Obrachunkowa w skarżonym postępowaniu przyjęła rolę strony postępowania" - "rażące naruszenie prawa to także nakładanie i przeplatanie się w tym postępowaniu funkcji organu i strony" - przyjęcie, "... że półrocze nie jest częścią roku, albowiem zarzuty urzędowo sformułowane i dotyczące półrocza, nie mogą być jednym z elementów oceny wykonania budżetu w ciągu roku i za tym w całym roku" - "... wielokrotne zapytywanie obecnych na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, tak Przewodniczącej Rady Gminy jak i radnego Gminy Czerwonak o okolicznościach i sprawach, w których jedynie władnie może wypowiedzieć się organ" którego zapytywani są tylko poszczególnymi członkami..." - "a następnie uwzględnianie odpowiedzi na takie pytania jako okoliczności badanych w postępowaniu, dowodowym (co zostało udokumentowane w uzasadnieniu do uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej) i następnie interpretowanie udzielonych odpowiedzi na niekorzyść organu, którego uchwała była analizowana" (k. 2 - 9), Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 94 - 99). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zanim rozważy się zarzuty skargi należy poczynić kilka uwag ogólnych. Mianowicie w ramach funkcji politycznych budżetu samorządu terytorialnego można wyodrębnić tzw. funkcje prawną. Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. W ten sposób rada gminy dokonuje autoryzacji przedłożonego jej preliminarza budżetowego, a wyznaczone przez radę gminy granice cyfrowe budżetu stają się jednocześnie granicami prawnymi działalności zarządu gminy. Różny jest przy tym charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować (wykonywać) zarząd gminy. Ustalone bowiem w budżecie kwoty dochodów są. wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla. osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Zarząd gminy winien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy tenże pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu, ani też żadnych szczególnych upoważnień. Podobnie ma się rzecz w przypadka nie osiągnięcia planowanej wielkości dochodów budżetowych, co również nie wymaga zmian proceduralnych budżetu. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów spowodowane być może czynnikami zewnętrznymi, na które zarząd gminy nie ma większego wpływu; nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie; ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe; zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian: w ustawie budżetowej; pojawieniem się; procesów gospodarczych, na. które organy gminy nie mają większego wpływu; pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych, dotykających podatników. Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają one inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są bowiem wiążące dla zarządu gminy, gdyż może on wydatkować środki pieniężne tylko na cele określone w uchwale budżetowej przez radę gminy i najwyżej do granic pieniężnych tam określonych. Wydatki budżetowe są zatem wiążące dla zarządu gminy jako wykonawcy budżetu, gdyż wyznaczają granice jego legalnego zachowania się; wyznaczają zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian (np. poprzez uchwalenie dodatkowych budżetów, zmiany dotychczasowej uchwały budżetowej czy też tzw. virement); zakaz zmiany przeznaczenia uchwalonych przez radę gminy wydatków, tj. przeznaczenia pieniędzy budżetowych na inne cele niż wynikające z uchwały budżetowej, chyba że sięgnięto do specjalnej procedury dokonania takich zmian. Limity wydatków budżetowych wynikające z uchwał budżetowych rad gmin nie mogą być jednak żadną miarą absolutyzowane. Zarząd gminy ma bowiem prawo i obowiązek kierowania się oprócz kryteriów legalnych, również zasadami gospodarczymi, celowościowymi czy też oszczędnościowymi. I tak przykładowo pozytywnie należy ocenić takie zachowania zarządu gminy, gdy zadania wyznaczone przez radę gminy wykonuje mniejszym niż przewidywano nakładem: środków pieniężnych, bez uszczerbku dla jakości wykonywanego zadania-budżetowego. Ujęte w budżecie gminy kwoty wydatków nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie. Uchwałodawca budżetowy nie jest w stanie, z jednej strony przewidzieć wszelkich stanów wymagających sfinansowania z budżetu, z drugiej natomiast strony pewne zadania przewidziane dla sfinansowania mogą się z takich lub innych powodów okazać nieaktualne. Instytucja absolutorium związana jest ściśle w państwach demokratycznych z kontrolą przez organ przedstawicielski wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Ta. ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez organ przedstawicielski ma na celu ustalenie czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres; roku budżetowego był zgodny z uchwalonym budżetem. W procesie udzielania absolutorium mamy zatem uzyskać odpowiedź na pytanie jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet. Regulacje prawne dotyczące absolutorium budżetu gminnego wynikały w 2000 r. z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) który stanowi, że do wyłącznej właściwości gminy należą kompetencje w zakresie rozpatrywania sprawozdań z wykonania budżetu oraz podejmowania uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. Skutki natomiast nieudzielenia absolutorium przewidziane zostały art. 28b ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Nowe uregulowania prawne związane z udzielaniem absolutorium zarządowi gminy w związku z prowadzeniem gospodarki budżetowej - są od 1996 r. w znacznie większym stopniu niż poprzednio sformalizowane. I tak tylko przykładowo należy wskazać na postanowienia art. 18a ustawy o samorządzie terytorialnym które w tymże procesie zwiększają niepomiernie rolę komisji rewizyjnej rady gminy. Do wyłącznej bowiem kompetencji komisji rewizyjnej rady gminy należy opiniowanie całościowego wykonania budżetu gminy i występowanie z formalnym wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi w kwestii wykonania budżetu za rok poprzedni. Wniosek w sprawie udzielenia absolutorium podlega ponadto zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Opinia składu orzekającego RIO, tak zresztą jak każda opinia, nie ma charakteru wiążącego dla rady gminy. Jednakże rada gminy winna mieć na; uwadze to, iż pochodzi ona od fachowego organu, sprawującego nadzór nad komunalną działalnością w zakresie spraw budżetowych. Opinia RIO jest zatem obiektywnym stanowiskiem fachowego organu oceniającego sprawozdanie zarządu gminy z wykonania budżetu za rok ubiegły, w którym to sprawozdaniu wyjaśniono m. in. ewentualne rozbieżności pomiędzy planowanymi wielkościami budżetowymi a wielkościami rzeczywistymi. Z tego też względu, organy niefachowe takie jak rada gminy czy jej organy wewnętrzne winny brać pod; uwagę opinie składu orzekającego RIO w kwestii wykonania, budżetu przez zarząd, co nie oznacza jednakże tego, iż organy te muszą w pełni podzielać, wnioski zawarte w tych opiniach. Swe opinie skład, orzekający RIO formułuje m. in. w oparciu o kryterium legalności wynikające z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85, poz. 428 ze zm.). Rada gminy podejmując uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi gminy z tytułu wykonania budżetu za rok ubiegły nie może nie brać pod uwagę stanowiska własnej komisji rewizyjnej w tym względzie, stanowisk wszystkich komisji branżowych badających szczegółowo wykonanie budżetu w określonych obszarach ich zainteresowań, jak i opinii składu orzekającego RIO. Przechodząc zaś do zarzutów skargi, należy podzielić stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, iż na izbie obrachunkowej spoczywa obowiązek badania uchwał rad gmin w sprawie udzielenia i nieudzielenia absolutorium, głównie pod kątem tego, czy podjęte zostały w wyniku rozpatrywania przez radę sprawozdania z wykonania budżetu w taki sposób, iż zostało zapewnione, że uchwały te podjęto z "tytułu wykonania budżetu", tzn. na zasadach i w trybie zapewniającym w możliwie najpełniejszym zakresie ocenę wykonania budżetu. Poza tym ustawodawca w przepisie art. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych postanowił, iż regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Instytucja nadzoru ma na celu badanie prawidłowości działań jednostki nadzorowanej. A zatem daje możliwość organowi - takim jakim jest regionalna izba obrachunkowa - na wkraczanie w sferę prowadzonej przez gminę działalności, tylko w przypadkach i formach wyraźnie przewidzianych przez prawo. Zatem zarzut postawiony przez skarżącego, iż organ nadzoru dokonał błędnej wykładni przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje potwierdzenia w uchwale Kolegium Izby, ani też we wcześniejszych działaniach Izby związanych z procedurą absolutoryjną tj. w toku podejmowania opinii przez Składy Orzekające Izby w odniesieniu do przedłożonego przez Zarząd sprawozdania z wykonania budżetu i wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia Zarządowi absolutorium. Trafnie też Izba Obrachunkowa podnosi, iż komisja rewizyjna jako organ wewnętrzny Rady powołany do kontroli działalności Zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych swoje funkcje kontrolne sprawuje na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Powyższe wynika wprost z § 1. ust. 2. zał. Nr 5 do Statutu Gminy Czerwonak uchwała Nr XXIII/110/96 Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 czerwca 1996 r. Dz.Urz: Woj. Poznańskiego Nr 21 poz. 231 ze zm. Należy też podzielić stanowisko Izby, że wniosek komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Radzie nie został w sposób dostatecznie uzasadniony. Nadto Izba dokonała też oceny sprawozdania z wykonania budżetu wydając opinię o tym sprawozdaniu i odniosła się do oceny jego wykonania przez Radnych na sesji absolutoryjnej. Słusznie też Izba zwraca uwagę, iż oceniając realizację budżetu Rada Gminy Czerwonak winna uwzględnić następujące czynniki: jaki jest stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do planowanych i jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy planem a jego realizacją oraz czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy. Natomiast w toku postępowania nadzorczego Kolegium Izby ustaliło, iż Rada Gminy na sesji absolutoryjnej w toku dyskusji nad sprawozdaniem z wykonania budżetu nie wykazała że wykonanie przez Zarząd budżetu gminy na 2000 rok było niezgodne z uchwalonym i że przedłożone przez Zarząd sprawozdanie nie odzwierciedla rzeczywistego i pełnego przebiegu wszystkich czynności faktycznych i prawnych składających się na wykonanie tego budżetu. Podniesione zarzuty nie odnoszą się do oceny wykonania przez Zarząd strony dochodowej i wydatkowej budżetu raczej zaś dotyczą one sfery uchwalania budżetu i dokonywania w nim zmian. Z protokołu: sesji absolutoryjnej wynika, że w toku dyskusji nad sprawozdaniem z wykonania, budżetu tylko dwóch radnych wyraziło swoją negatywną ocenę, przy czym obie wypowiedzi cechuje ogólnikowość. W toku dyskusji na sesji absolutoryjnej nad przedstawionym przez Zarząd sprawozdaniem z wykonania budżetu nie sformułowano konkretnych zarzutów dotyczących zarówno sprawozdania z wykonania budżetu jak i. wykonania budżetu. Na tej podstawie trudno jest też przyjąć, że radni Gminy Czerwonak dokonali oceny wykonania budżetu w toku debaty na sesji absolutoryjnej. Słusznie też organ nadzoru zwraca uwagę, iż ocena wykonania budżetu wyrażona w uzasadnieniu do uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Gminy Czerwonak sporządzona została, przez Przewodniczącą Rady po podjęciu, przez Radę uchwały i nie była przedstawiona Radzie na sesji absolutoryjnej. Powyższe przyznane zostało przez Przewodniczącą Rady na posiedzeniu Kolegium Izby. Z końcowej części uzasadnienia do uchwały wynika natomiast, że decyzja o nieudzieleniu absolutorium jest konsekwencją ustaleń dokonanych przez radę gminy w debacie absolutoryjnej, "ale też przy uwzględnieniu wniosków i zastrzeżeń co do współpracy pomiędzy radą i zarządem gminy narosłych w toku tej kadencji". Organ nadzoru wyraźnie wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że udzielenie lub nieudzielenie przez Radę Gminy absolutorium Zarządowi Gminy może być związane tylko z wykonaniem lub niewykonaniem budżetu. Tym samym inne przesłanki np. natury politycznej, zastrzeżenia dotyczące współpracy między organami nie mogą mieć wpływu na wyrażenie woli Rady w sprawie ewentualnego nieudzielenia absolutorium. W niniejszej sprawie należy wskazać na to, iż opinia składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu pozytywnie oceniła wykonanie budżetu przez Zarząd Gminy Czerwonak za 2000 r. Sąd Administracyjny nie kwestionując prawa wartościowania zastosowanych przez Radę Gminy Czerwonak kryteriów w ocenie realizacji budżetu z 2000 r. przez Zarząd Gminy podziela jednakże stanowisko organu nadzoru, iż w. przeprowadzonej procedurze absolutoryjnej Rada dokonała oceny działalności Zarządu w zakresie znacznie wykraczającym poza realizację budżetu (jej stronę dochodową i wydatkową). Z protokołu obrad plenarnych Rady Gminy Czerwonak nie wynika, iżby sprawozdanie z wykonania budżetu gminy przedłożone przez Zarząd, mogło zostać uznane za nierzetelne, by podważona została pozytywna opinia składa RIO. Nieudzielenie zatem absolutorium Zarządowi Gminy z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu miasta stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie. Z tych zatem powodów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 no Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe https://archiwum.rio.gov.pl/ Adres WWW tego artykułu to: https://archiwum.rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=93