CZĘŚĆ I - Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych w 2001 roku
Rodzaje stwierdzonych nieprawidłowości
Wybrane ustalenia niektórych kontroli przeprowadzonych w I półroczu 2002 r.
Zgodnie z ustawą o regionalnych izbach obrachunkowych, izby prowadzą kontrole gospodarki finansowej i zamówień publicznych następujących podmiotów:
jednostek samorządu terytorialnego - gmin, powiatów i województw samorządowych,
związków gmin oraz związków powiatów,
stowarzyszeń gmin, stowarzyszeń gmin i powiatów oraz stowarzyszeń powiatów,
samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym mających osobowość prawną,
innych podmiotów - w zakresie dotyczącym wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Czynności kontrolne prowadzone są w ramach kontroli kompleksowych, problemowych i doraźnych.
Ponadto izby przeprowadzają kontrole sprawdzające wykonanie wniosków pokontrolnych.
Przedmiotem kontroli kompleksowych jest ogół zjawisk dotyczących przygotowania i realizacji operacji finansowych związanych z gromadzeniem i wykorzystaniem środków finansowych, ich ewidencji i sprawozdawczości. Kontrole problemowe obejmują wybrane zagadnienia z zakresu gospodarki finansowej bądź zamówień publicznych kontrolowanych jednostek. Kontrole kompleksowe i kontrole problemowe są wykonywane na podstawie rocznego planu kontroli, uchwalanego przez kolegium izby. Kontrole doraźne są realizowane poza planem kontroli. Zarządza je prezes izby, w miarę potrzeby.
W 2001 roku izby przeprowadziły łącznie 1 316 kontroli, obejmując nimi w szczególności jednostki samorządu terytorialnego oraz ich jednostki organizacyjne. Kontrole przeprowadzono w 12 województwach samorządowych, w 151 powiatach, w 1018 gminach oraz w 135 pozostałych podmiotach podlegających kontroli regionalnych izb obrachunkowych.
W 2001 roku izby przeprowadziły 789 kontroli kompleksowych, 263 kontrole problemowe, 173 kontrole doraźne oraz 91 kontroli sprawdzających.
Działalność kontrolna regionalnych izb obrachunkowych, w 2001 roku, realizowana była przede wszystkim poprzez kontrole kompleksowe (59,9% przeprowadzonych kontroli). Wynikało to z wypełniania przez izby ustawowego obowiązku przeprowadzenia kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego nie rzadziej niż raz na cztery lata. W ramach kontroli o charakterze kompleksowym regionalne izby obrachunkowe obejmowały badaniem występujące w jednostce procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych, zaciąganiem zobowiązań, gospodarowaniem majątkiem, funkcjonowaniem mechanizmów kontroli wewnętrznej, zarządzaniem środkami publicznymi - składające się na obraz gospodarki finansowej danego podmiotu.
Do zagadnień najczęściej obejmowanych kontrolami problemowymi należały:
wydatki na wynagrodzenia osób pełniących funkcje kierownicze oraz wydatki z tytułu diet radnych,
stosowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,
gospodarka mieniem komunalnym (sprzedaż mienia, wnoszenie mienia do spółek, pobieranie pożytków z majątku),
przygotowanie i realizacja inwestycji oraz prawidłowość finansowania zadań,
prawidłowość wykorzystania i rozliczania dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
gospodarka finansowa samorządowych jednostek organizacyjnych (w tym mających osobowość prawną),
prawidłowość pobierania dochodów budżetowych,
wykonywanie przez powiat zadań w zakresie prowadzenia biblioteki.
Podstawą do przeprowadzenia kontroli doraźnych były otrzymywane przez izby różnorodne sygnały o nieprawidłowościach występujących w jednostkach samorządu terytorialnego oraz ich jednostkach organizacyjnych, a także w innych jednostkach podlegających kontroli izb.
Wśród zagadnień, które najczęściej były przedmiotem kontroli doraźnych, można wskazać:
gospodarowanie majątkiem (w tym jego sprzedaż),
stosowanie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,
wydatki na infrastrukturę,
wynagrodzenia członków zarządu i diety radnych,
ustalanie i pobór podatków i opłat,
prawidłowość gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych,
legalność wydatków budżetowych.
Stwierdzone w wyniku przeprowadzonych w 2001 r. kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego i innych podmiotach nieprawidłowości, wystąpiły w różnych obszarach ich gospodarki finansowej. Łącznie stwierdzono 14 471 nieprawidłowości w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów objętych kontrolami.
Stwierdzone uchybienia i naruszenia prawa miały różną wagę gatunkową. Podkreślić należy jednakże, że część z nich miała wpływ - bezpośrednio lub pośrednio - na poziom realizowanych dochodów oraz wartości posiadanego majątku. Z drugiej strony wielokrotnie przedmiotem wystąpień pokontrolnych były sytuacje, w których doszło do bezpodstawnego poniesienia wydatków, co oznaczało uszczuplenie środków publicznych.
Najwięcej uchybień wystąpiło w zakresie spraw związanych z planowaniem i wykonywaniem budżetu (planu finansowego), prowadzeniem ewidencji księgowej oraz udzielaniem zamówień publicznych. Wskazać jednakże należy, że w ramach kontroli planowania i wykonywania budżetu badaniu podlegał cały szereg różnorodnych zagadnień, obejmujących między innymi kwestie: prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), przestrzegania unormowań określających zasady zaciągania zobowiązań, wykorzystania otrzymanych dotacji zgodnie z przeznaczeniem, przestrzegania zasad ustalania wynagrodzeń dla pracowników i rozliczania kosztów podróży służbowych, czy wreszcie udzielania i rozliczania dotacji na rzecz podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych.
Stwierdzone w wyniku przeprowadzonych kontroli nieprawidłowości grupowane były według określonych kategorii tematycznych, dotyczących:
spraw organizacyjnych i unormowań wewnętrznych,
planowania i wykonywania budżetu (planu finansowego),
gospodarki kasowej,
ewidencji księgowej i sprawozdawczości,
gospodarowania majątkiem,
realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat lokalnych,
realizacji zadań inwestycyjnych,
udzielania zamówień publicznych.
Poniżej przedstawiono najważniejsze rezultaty działań kontrolnych w układzie wyżej zaprezentowanych kategorii tematycznych.
Do najważniejszych rezultatów działań kontrolnych należy:
Stwierdzono liczne nieprawidłowości w odniesieniu do pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego oraz pobierania, przez gminy, opłat za wydawanie i korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Wykazano szereg przypadków dokonywania wydatków z przekroczeniem limitów wyznaczonych przez plan finansowy oraz zaciągania zobowiązań ponad granice wydatków określone w budżecie (planie finansowym). Przekroczenie upoważnienia do zaciągania zobowiązań stwierdzano, z reguły, przy zawieraniu umów dotyczących wykonania wieloletnich zadań inwestycyjnych oraz przy zaciąganiu kredytów i pożyczek ponad granice wskazane przez organy stanowiące lub w sytuacji braku odpowiednich uchwał tych organów.
Stwierdzone naruszenia dotyczyły również zasad dotowania, z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych (na podstawie art. 118 ustawy o finansach publicznych), co polegało w szczególności na braku zapewnienia jawności postępowania o udzielenie dotacji, jawności rozliczenia dotacji, jak również na niepodejmowaniu działań mających na celu kontrolę sposobu wykorzystania udzielonej dotacji.
Ujawnione nieprawidłowości związane były ponadto z: realizacją zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej (np. finansowanie, przez gminy, funkcjonowania jednostek ochotniczych straży pożarnych poza zakresem wyznaczonym przez ustawę o ochronie przeciwpożarowej); realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi (np. wydatkowanie, przez gminy, środków uzyskanych z opłat za wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na cele nie związane z profilaktyką przeciwalkoholową); wykonywaniem obowiązków zarządcy dróg publicznych (np. załatwianie spraw w zakresie zarządu drogami przez osoby do tego nieupoważnione); ustaleniem i wypłatą wynagrodzeń, diet, kosztów podróży służbowych (np. zwrot kosztów radnym za podróże nie mające charakteru podróży służbowych, wypłaty na rzecz pracowników samorządowych składników wynagrodzeń nie przewidzianych przez obowiązujące przepisy).
W 2001 roku szczegółowej kontroli poddano przestrzeganie przepisów ograniczających wysokość wynagrodzeń pracowników oraz wysokość diet przysługujących radnym, wprowadzonych ustawą z 3 marca 2000 roku o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. Stwierdzić należy, że przepisy te były zasadniczo przestrzegane. W wypadkach naruszenia przedmiotowych przepisów regionalne izby obrachunkowe wskazywały na konieczność podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania zwrotu do budżetu bezpodstawnie wypłaconych kwot (nagród, wynagrodzeń, diet).
Przekazywane przez regionalne izby obrachunkowe wystąpienia pokontrolne miały na celu zapewnienie przestrzegania, przez podmioty objęte kontrolą, podstawowych zasad obowiązujących w odniesieniu do planowania i wykonywania budżetu (planu finansowego), a w szczególności: ustalania i pobierania należnych dochodów w prawidłowej wysokości i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów; dokonywania wydatków w granicach kwot określonych przez plan finansowy; zaciągania zobowiązań w ramach przewidzianych przez plan finansowy; wykorzystywania otrzymanych dotacji zgodnie z przeznaczeniem; dokonywania wydatków z zachowaniem przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków; przestrzegania zasad udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; pełnej realizacji zaplanowanych zadań, czy wreszcie przestrzegania unormowań dotyczących wysokości wynagrodzeń i diet. Realizacja zaleceń pokontrolnych skutkować będzie zwiększeniem dyscypliny finansowej w kontrolowanych podmiotach, co bezpośrednio wpłynie na wysokość realizowanych dochodów, jak również ponoszonych wydatków.
Dokonane czynności kontrolne dały podstawę do sformułowania wielu zastrzeżeń co do zgodności stosowanych zasad ewidencji operacji gospodarczych i finansowych z obowiązującymi przepisami i przyjętymi, przez kontrolowane podmioty, zakładowymi planami kont. Stwierdzono także szereg naruszeń podstawowych zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez nierzetelne i niebieżące prowadzenie tych ksiąg. Uchybienia co do omawianych zagadnień dotyczyły także zaniechania prowadzenia wszystkich ksiąg rachunkowych (głównie kont ksiąg pomocniczych), braku uzgadniania sald ewidencji syntetycznej i analitycznej oraz braku ujęcia w ewidencji wszystkich zobowiązań i należności danego podmiotu. Szczególnie niepokojące naruszenia dotyczyły wykazywania w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, co dotyczyło także przedstawianych przez gminy skutków udzielonych ulg, zwolnień i obniżek stawek podatkowych.
Wykazane w zakresie gospodarki kasowej uchybienia polegały najczęściej na nieprawidłowym sporządzeniu raportów kasowych, nieterminowym odprowadzeniu przyjmowanych wpływów na rachunek bankowy, niewłaściwym dokumentowaniu ujmowanych w raportach operacji gospodarczych, braku kontroli wewnętrznej w odniesieniu do operacji kasowych.
Przekazywane przez regionalne izby obrachunkowe wystąpienia pokontrolne zmierzały do zagwarantowania prowadzenia, przez podmioty objęte kontrolą, ewidencji księgowej w sposób zapewniający rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej jednostki. Cel ten realizowany był poprzez zobowiązanie kontrolowanych jednostek do prowadzenia wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych oraz ewidencjonowania zdarzeń gospodarczych i finansowych zgodnie z postanowieniami zakładowego planu kont, przy uwzględnieniu zasad rachunkowości, określonych w ustawie o rachunkowości. Rzetelnie prowadzone księgi rachunkowe są niezbędne dla prawidłowego sporządzania sprawozdań budżetowych. Realizacja wniosków sformułowanych przez regionalne izby obrachunkowe będzie sprzyjać wykorzystywaniu ewidencji księgowej i sprawozdawczości w procesach zarządzania finansami publicznymi.
Kontrole wykazały liczne przypadki nieprawidłowości wskazujące na nienależyty nadzór nad posiadanym majątkiem. Przejawiało się to, między innymi, brakiem pełnej ewidencji mienia (w szczególności gruntów zabudowanych, dróg), brakiem inwentaryzacji majątku lub brakiem rozliczenia takiej inwentaryzacji, nieprawidłowym ustaleniem wartości środków trwałych uzyskanych w wyniku zrealizowanych inwestycji, jak również stosowaniem niedostatecznych działań mających na celu ochronę majątku przed uszkodzeniem lub zniszczeniem (co dotyczyło między innymi obiektów pozostałych po likwidacji placówek oświatowych).
Czynności kontrolne koncentrowały się również na działaniach związanych z realizacją dochodów z majątku, w wyniku czego stwierdzono szereg naruszeń skutkujących pobraniem należnych jednostce kwot w zaniżonej wysokości. Ujawniono także przypadki zaniechania ustalenia i pobrania przysługujących kontrolowanemu podmiotowi dochodów.
Liczne naruszenia prawa związane były ze stosowanymi przez jednostki samorządowe procedurami zbywania nieruchomości, szczegółowo określonymi w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do istotnych nieprawidłowości zaliczyć należy zaniechanie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego dokonania wyceny wartości nieruchomości oraz pominięcie przetargowego trybu zbywania nieruchomości - mimo braku zaistnienia pozwalających na to przesłanek ustawowych.
Podejmowane działania pokontrolne miały w szczególności za zadanie zapewnienie realizacji, przez jednostki samorządu terytorialnego, wszystkich należnych im dochodów z majątku, w prawidłowo ustalonej wysokości. W wielu przypadkach zobowiązano kontrolowane podmioty do podjęcia działań windykacyjnych, w celu wyegzekwowania należności z przysługującymi odsetkami. Dokonywane czynności kontrolne miały tutaj istotne znaczenie prowadząc do zwiększenia uzyskiwanych przez jednostkę dochodów. Przekazywane przez regionalne izby obrachunkowe wystąpienia pokontrolne obligowały jednostki samorządowe do prawidłowej, zgodnej z obowiązującymi przepisami, gospodarki posiadanymi zasobami nieruchomości - poprzez ich ewidencję, wycenę, zabezpieczenie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem oraz przestrzeganie procedur ich zbywania. W celu zagwarantowania właściwego wykonywania obowiązków w zakresie kontroli i nadzoru nad stanem posiadanego mienia, w zaleceniach pokontrolnych nakładano na podmioty poddane kontroli obowiązek terminowego przeprowadzania inwentaryzacji oraz jej rozliczenia i udokumentowania.
Ustalenia kontroli wskazały na wciąż niewystarczające działania podejmowane przez organy podatkowe, w celu wyegzekwowania zaległości podatkowych. Stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości związane były z brakiem systematycznej kontroli nad uiszczaniem zobowiązań podatkowych, nieterminowym podejmowaniem działań windykacyjnych lub całkowitym zaniechaniem takich działań. Naruszenia tego rodzaju powodowały zmniejszenie zrealizowanych dochodów, co w konsekwencji miało wpływ na stopień wykonywania zaplanowanych zadań.
Uwagi kontrolujących dotyczyły także braku kontroli składanych przez podatników wykazów i informacji podatkowych. Liczne przypadki stwierdzonych uchybień związane były z rozliczaniem inkasentów podatków i opłat lokalnych. Naruszenia prawa dotyczyły również stosowania przepisów określających przesłanki udzielania ulg i zwolnień podatkowych. Bardzo często stwierdzano również udzielanie przez organy podatkowe ulg w zapłacie podatków bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, co nadawało podejmowanym rozstrzygnięciom arbitralny - a nie uznaniowy - charakter.
Kierowane do kontrolowanych gmin wnioski pokontrolne kładły nacisk na konieczność przestrzegania zasady powszechności opodatkowania, podejmowania działań kontrolnych (kontrola podatkowa) oraz zobowiązywały jednostki do terminowego i skutecznego prowadzenia czynności windykacyjnych, co powodować powinno zwiększenie realizowanych dochodów w omawianym zakresie.
Ujawniono liczne przypadki przekroczenia, przez zarządy jednostek samorządowych, upoważnienia do zaciągania zobowiązań finansowych oraz braku kontrasygnaty skarbnika co do zawieranych umów inwestycyjnych. Świadczyło to także o wadliwym działaniu procedur kontroli wewnętrznej na wstępnym etapie realizacji określonego zdarzenia gospodarczego.
Naruszenia dotyczyły także podejmowania robót budowlanych, mimo nieuzyskania ostatecznej decyzji (pozwolenie na budowę), braku zapewnienia właściwej kontroli merytorycznej nad prowadzonymi pracami, zaniechania rozliczenia przekazanych wykonawcom materiałów. Stwierdzono także sytuacje wypłacenia wykonawcom robót zawyżonych wynagrodzeń (między innymi za prace niewykonane).
Ujawniono poważne nieprawidłowości związane ze stosowaniem ustawy o zamówieniach publicznych. Wskazać można - tytułem przykładu - na: wybieranie przez zamawiającego ofert podlegających odrzuceniu; dokonywanie podziału zamówienia w celu uniknięcia stosowania ustawy o zamówieniach publicznych lub uniknięcia stosowania procedur określonych tą ustawą oraz na udzielanie zamówień w trybach innych niż przetarg nieograniczony, mimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek zastosowania innego trybu. Szereg nieprawidłowości dotyczyło wadliwego określenia przedmiotu zamówienia i jego wartości, jak również nieopisania stosowanych (innych niż cena) kryteriów oceny ofert. Powodowało to brak możliwości weryfikacji dokonanych wyborów, oznaczając jednocześnie naruszenie jednej z podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych - zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
Wnioski zawarte w wystąpieniach pokontrolnych zmierzały do zagwarantowania zgodnego z prawem działania jednostek w zakresie planowania i wykonywania zadań inwestycyjnych. W szczególności izby zwracały uwagę na konieczność zapewnienia wystarczających środków finansowych na realizację określonych przedsięwzięć. Odmienna sytuacja prowadziła wielokrotnie do wydłużenia cyklu inwestycyjnego i zwiększenia kosztów wykonania prac. W przekazywanych zaleceniach pokontrolnych zobowiązywano kontrolowane podmioty do zapewnienia należytej kontroli merytorycznej nad realizacją inwestycji, w tym poprzez nadzór inwestorski. Znaczące miejsce w wystąpieniach pokontrolnych znalazły także sprawy dotyczące udzielania zamówień publicznych.
Regionalne izby obrachunkowe przekazywały kontrolowanym jednostkom wystąpienia pokontrolne, wskazując w nich stwierdzone nieprawidłowości, ich źródła, przyczyny, rozmiary oraz osoby odpowiedzialne, a także zamieszczając wnioski pokontrolne mające na celu usunięcie ujawnionych naruszeń oraz zapobieżenie ich powstawaniu w przyszłości.
Zgodnie z przepisami ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym właściwym organom kontrolowanych jednostek przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Podstawą zastrzeżenia może być zarzut naruszenia prawa, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Kontrolowane jednostki zgłosiły w 2001 roku 254 zastrzeżenia. Z tej liczby kolegia regionalnych izb obrachunkowych oddaliły 201 zastrzeżeń, 40 zostało uwzględnionych w całości, a 13 uwzględniono częściowo.
W związku z ustaleniami przeprowadzonych kontroli regionalne izby obrachunkowe przesłały 736 wniosków, zawiadomień, informacji i sygnalizacji organom administracji rządowej, organom Policji i prokuratury, organom kontroli państwowej, posłom i senatorom oraz komisjom orzekającym w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Z tej liczby 560 wniosków i zawiadomień skierowano do komisji orzekających, w 34 sprawach zawiadamiano prokuraturę, a w 47 Ministra Finansów.
Stosunkowo duża liczba naruszeń przepisów prawa związana była z kontrolą przestrzegania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Stwierdzone uchybienia dotyczyły zarówno zasad udzielania zamówień, jak i reguł określających przebieg postępowań o udzielenie zamówienia. Przestrzeganie przepisów o zamówieniach publicznych służy między innymi zapewnieniu jawności wydatkowania środków publicznych, z uwzględnieniem zasad uczciwej konkurencji, co oznacza w konsekwencji eliminowanie negatywnych zjawisk przyznawania kontraktów w oparciu o lokalne powiązania, czy też zjawisk o naturze korupcjogennej. Dokonywanie wyboru rzeczywiście najkorzystniejszej oferty ma bezpośredni związek z realizacją zasady oszczędnego i gospodarnego dokonywania wydatków ze środków publicznych. Wyrazić należy także obawę, że obowiązujące od niedawna zmiany w ustawie o zamówieniach publicznych przyczynić się mogą do wzrostu liczby wykazywanych w tym zakresie naruszeń.
Na podkreślenie zasługuje fakt, że prowadzone kontrole miały bezpośredni wpływ na zwiększenie poziomu dochodów budżetowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego,. W przekazywanych wystąpieniach pokontrolnych izby wielokrotnie zobowiązywały jednostki do podjęcia działań mających na celu wyegzekwowanie należnych im kwot. W największej mierze dotyczyło to zobowiązań podatkowych, w wielu gminach system kontroli terminowości regulowania zobowiązań podatkowych i prowadzenia postępowania windykacyjnego wymaga gruntownych zmian. Istotne rezerwy - w omawianym zakresie - dostrzec można również w odniesieniu do uzyskiwanych dochodów z majątku komunalnego. Działania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych spowodowały również zaniechanie dokonywania przez kontrolowane jednostki szeregu wydatków - nie mających oparcia w obowiązujących przepisach.
W ramach kontroli zagadnień związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących udzielania ulg podatkowych regionalne izby obrachunkowe odnosiły się także do przestrzegania, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2001 roku, przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2000 roku o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 60, poz. 704). Mając na uwadze znaczenie, jak również duży stopień złożoności wskazanej regulacji, działania kontrolne w tym zakresie powinny zostać zintensyfikowane.
Podobnie jak w roku poprzednim, rezultaty czynności kontrolnych wskazały na niewielkie efekty w zakresie wprowadzenia i przestrzegania w jednostkach samorządowych procedur wewnętrznej kontroli finansowej. W wielu wypadkach regionalne izby obrachunkowe stwierdziły brak wprowadzenia stosownych unormowań, zapewniających skuteczny nadzór nad gospodarowaniem środkami publicznymi. Wydaje się, że postrzeganie kontroli jako elementu sprawnego, gospodarnego i efektywnego zarządzania finansami podmiotu publicznego, w jednostkach samorządu terytorialnego, jest perspektywą wciąż dosyć odległą. Pewne zmiany w tym obszarze stymulowane winny być stymulowane przez przepisy ustawy o finansach publicznych, obligujące jednostki sektora finansów publicznych do ustalenia procedur kontroli, obejmujących całokształt procesów i zdarzeń związanych z gospodarką finansową jednostki. Pozytywną rolę odegrać powinno także unormowanie w ustawie o finansach publicznych pozycji, obowiązków i uprawnień głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych.
Regionalne Izby Obrachunkowe przeprowadziły w I półroczu 2002 r. łącznie 593 kontrole, w tym:
411 - kontroli kompleksowych,
122 - kontroli problemowych,
60 - kontroli doraźnych.
Szczegółowe dane przedstawiono w załączonych zestawieniach, stanowiących załącznik nr 1 do niniejszej Informacji.
Kontrole kompleksowe realizowane były stosownie do układu tematycznego określonego w załączniku do uchwały nr 3/2001 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z 22 marca 2001 roku w sprawie ramowego zakresu kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego. W 33 przypadkach tematyka kontroli rozszerzona została o sprawy wskazane przez prokuraturę, Policję, wojewodów.
Kontrole problemowe obejmowały swym zakresem gospodarkę finansową wybranych samorządowych jednostek organizacyjnych. Spośród jednostek budżetowych kontroli poddano szkoły różnego szczebla, zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, powiatowe zarządy dróg oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Kontrolowano ponadto prawidłowość prowadzenia gospodarki finansowej przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze.
Spośród 60 kontroli doraźnych 40 przeprowadzono na wniosek prokuratury, NIK, Policji bądź wojewodów. Pozostałe kontrole zainicjowane zostały skargami mieszkańców, radnych oraz członków zarządów poprzednich kadencji.
Nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli opisane zostały przez inspektorów RIO w protokołach kontroli. W wyniku inicjatywy inspektorów regionalnych izb obrachunkowych wiele nieprawidłowości i uchybień zostało usuniętych w czasie trwania kontroli. Tylko w trakcie (31) kontroli prowadzonych przez inspektorów z Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu wyeliminowano 139 nieprawidłowości w zakresie naliczania i poboru należnych jednostkom samorządu terytorialnego dochodów, wydatkowania środków publicznych, kompletności urządzeń księgowych i prawidłowości zapisów w ewidencji księgowej oraz w zakresie wewnętrznych regulacji organizacyjno – prawnych. Działania kierownictwa kontrolowanych jednostek prowadzące do usunięcia nieprawidłowości jeszcze w trakcie kontroli, polegały między innymi na:
dokonaniu nowelizacji i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości;
sporządzeniu wykazów programów komputerowych używanych do prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz przetwarzania danych przy użyciu komputera;
doprowadzeniu ewidencji księgowej do zgodności z dokumentacją źródłową w zakresie ilości i wartości składników finansowego majątku trwałego;
przeprowadzeniu i rozliczeniu inwentaryzacji;
dokonaniu zwrotu na rachunek budżetu jednostki nienależnie pobranych wynagrodzeń, diet radnych, zawyżonych kosztów podróży służbowych i ryczałtów za jazdy lokalne;
naliczeniu i pobraniu należnych jednostce odsetek od podatników, którym organ podatkowy nie naliczył w ogóle lub naliczył odsetki od zaległości podatkowych w nieprawidłowej wysokości;
podjęciu działań windykacyjnych wobec podatników zalegających z opłatą należnych podatków;
wprowadzeniu zmian do statutów jednostek i regulaminów organizacyjnych urzędów oraz dostosowaniu statutów jednostek pomocniczych do obowiązujących przepisów;
Z materiałów dostarczonych przez inne izby wynika również, że wiele nieprawidłowości udaje się w trybie operatywnym wyeliminować z działalności jednostek już w trakcie prowadzonych kontroli. Tryb operatywny, polegający na bieżącym informowaniu przez inspektorów o stwierdzonych nieprawidłowościach kierowników jednostek w celu uzyskania ich pozytywnej reakcji na te informacje, wpisany jest w procedurę kontrolną stosowaną przez regionalne izby obrachunkowe.
Żadna z przeprowadzonych kontroli nie zakończyła się odmową podpisania protokołu przez kierownika jednostki kontrolowanej. Opisane w protokołach ustalenia stanowiły podstawę skierowania wystąpień pokontrolnych do zarządów jednostek samorządu terytorialnego lub kierowników jednostek organizacyjnych. W wystąpieniach wskazywano na źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary oraz osoby odpowiedzialne, zawierały one także wnioski zmierzające do usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia badanej działalności.
Łącznie, w celu wyeliminowania uchybień w prowadzeniu gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz przez samorządowe jednostki organizacyjne, wydano 7 388 wniosków pokontrolnych, z czego 6779 tj. 91,8 % stanowiły wnioski będące wynikiem przeprowadzonych w jednostkach samorządu terytorialnego kontroli kompleksowych, 298 wniosków (4,0 %) wystosowano w wyniku kontroli problemowych, efektem zaś przeprowadzenia kontroli doraźnych było sformułowanie 311 wniosków pokontrolnych (4,2 %).
Do zaleceń pokontrolnych wydanych w wyniku kontroli przeprowadzonych w I półroczu br. jednostki kontrolowane złożyły 67 zastrzeżeń w trybie określonym w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. nr 55, poz. 577 z późn. zm.). Kontrolowane jednostki wniosły zatem zastrzeżenia do 0,9 % wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych. Kolegia regionalnych izb obrachunkowych uznały 17 zastrzeżeń, co w stosunku do wydanych wniosków pokontrolnych stanowi 0,2 %.
Z informacji poszczególnych izb wynika, że kontrolowane jednostki na ogół terminowo udzielały odpowiedzi na kierowane do nich wystąpienia pokontrolne, informując z reguły o pełnej realizacji wniosków pokontrolnych, bądź o przystąpieniu do ich realizacji - w przypadkach konieczności podjęcia szeregu działań mających doprowadzić do ich pełnej realizacji. Niejednokrotnie kierownicy kontrolowanych jednostek zwracali się do prezesów regionalnych izb obrachunkowych o przedłużenie terminu na odpowiedź, bądź realizację wniosków. Izby były informowane w wielu wypadkach o skutkach (także finansowych) wykonania wniosków pokontrolnych.
Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej i zamówień publicznych, jak wynika z przeprowadzonych kontroli, w decydującej większości były wynikiem nieprzestrzegania lub nieznajomości obowiązujących przepisów prawa, a także nienależytego wykonywania obowiązków przez odpowiedzialnych pracowników kontrolowanych jednostek i uchybień w sprawowaniu kontroli wewnętrznej. Łączna liczba pracowników jednostek samorządu terytorialnego (w tym członków zarządów i skarbników), którym wykazano w trakcie kontroli niestosowanie się do przepisów prawa, wyniosła 2 476.
W szpitalu w L. (województwo lubelskie) stwierdzono brak regulaminu porządkowego, który powinien określać organizację i porządek procesu udzielania świadczeń zdrowotnych, a także określać organizację i zadania poszczególnych jednostek organizacyjnych zakładu oraz warunki współdziałania między tymi jednostkami dla zapewnienia sprawności funkcjonowania zakładu pod względem leczniczym, administracyjnym i gospodarczym (art. 18 a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Regulamin taki jest jednym z podstawowych narzędzi zarządzania kosztami.
Dyrektor szpitala, będąc odpowiedzialnym za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej, nie ustalił procedur kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych, tj. nie wypełnił obowiązku wynikającego z przepisów art. 28a ust. 2 ustawy o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r.).
Podczas kontroli kompleksowej Gminy Z. (województwo pomorskie) stwierdzono, że dane zawarte w sprawozdaniach Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń nie odzwierciedlały faktycznego poziomu zadłużenia tej jednostki. W ewidencji księgowej nie zostały wykazane zobowiązania w postaci kredytów, zaciągniętych przez gminę w bankach komercyjnych, na łączną kwotę 2 470 431 zł. Gmina ta stosowała bowiem praktykę polegającą na zawieraniu trójstronnych umów pomiędzy gminą, wykonawcą zadania inwestycyjnego oraz bankiem, na mocy których bank przejmował wierzytelności wykonawcy wobec gminy. W zamian oferował gminie możliwość wieloletniej spłaty zobowiązania w ratach, powiększonych o ustalone w trakcie umowy odsetki. Po prawidłowym zaksięgowaniu powyższych obciążeń dług gminy ukształtował się, według stanu na dzień 1 stycznia 2001r., na poziomie 38,77 %. Natomiast gmina wykazała 16,39 % poziom zadłużenia.
Wójt Gminy M. (województwo świętokrzyskie) poświadczył nieprawdę w sprawozdaniu z wykorzystania dotacji celowej w kwocie 100.000 zł na budowę nieistniejącego do dnia dzisiejszego gimnazjum. Całość otrzymanej dotacji gmina przeznaczyła na regulowanie zaległych zobowiązań wobec wykonawcy szkoły podstawowej w tej miejscowości.
Stan zobowiązań Szpitala w L. (województwo lubelskie) na dzień 31 sierpnia 2001 r. wzrósł w stosunku do stanu na dzień 31 grudnia 1999 r. o 228,68 % i wyniósł 8 219 610 zł. Największe zobowiązania miał szpital z tytułu dostaw i usług. Na dzień 31 sierpnia 2001 r. wysokość zobowiązań wymagalnych z tego tytułu wyniosła 4 535 495 zł. Brak terminowego regulowania tych zobowiązań skutkował naliczeniem odsetek w kwocie 660 690 zł oraz poniesieniem wydatków w kwocie 375 532 zł z tytułu częściowej ich zapłaty. Niepokojące jest także zjawisko sprzedaży - przez kontrahentów szpitala - wierzytelności firmom zajmującym się ich obrotem. Łączna kwota sprzedanych wierzytelności na dzień 30 października 2001 r. wyniosła 2 144 005 zł. Nabywcy wierzytelności naliczyli odsetki w kwocie 434 828 zł.
W Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. (województwo lubelskie) nie naliczano i nie egzekwowano odsetek za zwłokę od podmiotów nieterminowo regulujących zobowiązania wobec jednostki. Po bezskutecznym upływie terminów płatności, zakreślonych w wystosowanych do dłużników wezwaniach do zapłaty, nie kierowano spraw na drogę postępowania sądowego, wskutek czego jednostka nie wyegzekwowała należności za sprzedane usługi w kwocie 94 362 zł.
W Gminie P. (województwo lubelskie) grunty będące własnością przedsiębiorców opodatkowywano według stawek określonych jak dla gruntów pozostałych. Skutkiem tych nieprawidłowości, występujących w latach 1997 - 2001, gmina nie uzyskała dochodów w kwocie 288 805 zł. (nie uwzględniając należnych odsetek za zwłokę), a przedawnieniu uległy należności podatkowe na kwotę 27 655 zł; w trakcie kontroli podjęto czynności zmierzające do opodatkowania gruntów rolnych i nieruchomości.
Burmistrz Miasta B. (województwo łódzkie) wydawał decyzje o umorzeniu zaległości podatkowych lub zaniechaniu poboru podatku, pomimo że podatnicy nie przedstawili dowodów potwierdzających stany faktyczne opisane we wnioskach, a organ podatkowy wbrew postanowieniom art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej nie zebrał materiału dowodowego w sprawie. W związku z powyższym uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawierało wskazania dowodów, którym organ podatkowy dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, niezgodnie z przepisem art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej.
W konsekwencji organ podatkowy nie wykonał obowiązku wyjaśnienia - na podstawie materiału dowodowego - okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia, określonych w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. W dwóch przypadkach decyzje wydano w stosunku do radnych lub ich krewnych na podstawie wniosków nieudokumentowanych w zakresie przytaczanych w nim okoliczności. Ponadto w latach 2000-2001 Burmistrz Miasta B. wprowadził zasadę umorzenia podatku od nieruchomości lub jego części za odnowienie elewacji budynków, posługując się instytucją umorzenia zaległości podatkowej z art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. Tym samym de facto wprowadził zwolnienia podmiotowe w podatku od nieruchomości. Obowiązująca w tym zakresie ustawa o podatkach i opłatach lokalnych reguluje tę kwestię odmiennie i nie przewiduje możliwości wprowadzania zwolnień innych niż przedmiotowe, a kompetencje do ich uchwalenia zastrzega dla rady gminy (art.7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Innym przykładem stosowania instytucji umorzenia zaległości podatkowej w sposób niezgodny z unormowaniami zawartymi w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej, były decyzje wydawane na wniosek podatników, którzy zobowiązywali się do czynnego udziału w pracach na rzecz miasta, wskazując jednocześnie, jakie prace już wykonali. 4 podatników korzystało ze stałych umorzeń zaległości podatkowych w latach 2000 – 2001, udzielanych im na podstawie nieudokumentowanych wniosków. W odniesieniu do decyzji wydanych w stosunku do osób prawnych stwierdzono, że w dwóch przypadkach podstawą decyzji były wnioski złożone przez podatnika dwa dni po dniu wydania decyzji. Jedna z decyzji w sprawie umorzenia zaległości w zakresie podatku od nieruchomości wydana została w stosunku do firmy A na podstawie podania wniesionego przez firmę B. Z powyższego wynika, że decyzja została wydana z urzędu, bez wniosku osoby, na której ciążył obowiązek podatkowy, niezgodnie z przepisem art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto w związku z brakiem wniosku firmy A nie wiadomo, jaki ważny interes podatnika uzasadniał umorzenie zaległości podatkowej i stanowił dla organu podatkowego podstawę wydania decyzji. W 2000 roku umorzono zaległości podatkowe lub zaniechano poboru podatku od nieruchomości w wysokości 377 877 zł (ok. 23% ogółu dochodów z tytułu podatku od nieruchomości), a w 2001 roku w wysokości 343 384 zł (ok. 17% ogółu dochodów z tytułu podatku od nieruchomości). Wymienione wskaźniki procentowe odnoszą się do zaległości głównej i nie uwzględniają wysokości umorzonych odsetek.
Gmina T. (województwo lubuskie) w latach 1998-2002 pobrała opłaty za ścieki wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność Gminy w łącznej kwocie 112 408 zł brutto, które były świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego.
Rada Gminy uchwałą z 10 grudnia 1997 r. ustaliła opłatę za ścieki wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność gminy w wysokości 0,20 zł za l m3. Następnie Zarząd Gminy w drodze kolejnych uchwał określał stawki tej opłaty, działając bez upoważnienia - rada gminy nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. l pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.) i nie upoważniła zarządu gminy do ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej gminy. Dopiero uchwałą z 22 listopada 2001 r. rada gminy upoważniła zarząd do ustalania cen i opłat za usługi komunalne.
Kontrola wykazała, że na terenie gminy nie było urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność gminy, a ścieki wprowadzane były do szczątkowej kanalizacji poniemieckiej, która również nie stanowi własności gminy. Opłaty za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych w gminie pobierane były bezpodstawnie, gdyż z § 3 ust. l pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 151, poz. 716 z późn. zm.), a od 12 listopada 1998 r. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 października 1998 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 132, poz. 862), a także art. 4 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że opłatę za ścieki wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych ustalają właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do urządzeń stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego.
Inkasent podatków z terenu jednej ze wsi Gminy N. (województwo lubuskie) w 2001 r. i I w kwartale 2002 r. nie rozliczał się w terminie określonym umową z pobranych podatków. Łączna kwota wpłaconych z opóźnieniem należności pobranych od podatników wyniosła 48 002 zł, a naliczonych z tego tytułu odsetek karnych 7 629 zł. Na 24 pozycje wpłat pobranych należności w 23 przypadkach wpłaty następowały po terminie i naliczano od nich odsetki karne. Opóźnienia wpłat pobranych podatków do kasy Urzędu sięgały 10 miesięcy.
W Gminie R. (województwo podkarpackie) stwierdzono zaległości w przekazaniu składek ZUS w wysokości ok. 1 500 000 zł.
Zarząd Miejski P. (województwo wielkopolskie) co najmniej od 1999 roku przyznał prawo do pobierania wynagrodzenia (w wysokości diet radnych – za udział w sesjach rady i posiedzeniach komisji których czas zakończenia przypadał po godzinach pracy Urzędu), następującym osobom:
członkom Zarządu nie będącym radnymi, a za udział w posiedzeniach komisji – także będących radnymi (w tym Prezydentowi i jego zastępcy),
pracownikom Urzędu w tym sekretarzowi, skarbnikowi, radcom prawnym, naczelnikom wydziałów,
kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych.
Z powyższego tytułu tylko w 2000 roku wypłacono kwotę 85 512 zł ze środków budżetu.
W Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. (województwo lubelskie) w wyniku nieprawidłowej organizacji pracy miały miejsce przypadki zawierania z pracownikami równocześnie dwóch lub więcej umów o pracę. Wystąpiły też przypadki zlecania własnym pracownikom, na podstawie umów cywilnoprawnych, wykonywania czynności objętych zakresami ich obowiązków wynikających z umów o pracę. W okresie od grudnia 2000 roku do kwietnia 2001 roku poniesiono z tego tytułu koszty w wysokości 86 113 zł.
W Powiatowym Zarządzie Dróg w B. (województwo podlaskie) ujawniono przypadki zawarcia umowy następnego dnia po rozstrzygnięciu przetargu, zlecenia wykonania robót budowlanych w trybie zapytania o cenę, naruszenia zasady wyboru oferty najkorzystniejszej w wyniku powierzenia wykonania zadania dwóm oferentom.
W Gminie P. (województwo świętokrzyskie) do przeprowadzenia przetargu nieograniczonego na udzielenie zamówienia publicznego (powyżej 30.000 EURO) powołano dwie niezależnie działające komisje. Wskutek błędnego wyliczenia średniej z ocen obydwu komisji (w kryterium cena i wiarygodność) omyłkowo przyjęto ilość punktów dla jednej z ofert. W rezultacie zaistniałej omyłki rachunkowej nie dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej. Wybrano ofertę droższą od najtańszej o 136 516 zł.
W wyniku przeprowadzonego przetargu nieograniczonego Gmina G. (województwo świętokrzyskie) zawarła umowę, której przedmiotem było zimowe utrzymanie dróg gminnych. Nieco później zawarto trzy odrębne umowy z innymi wykonawcami powierzając im wykonanie tego samego zadania, należącego w istocie rzeczy do kompetencji oferenta wyłonionego w przeprowadzonym wcześniej postępowaniu przetargowym.
W umowie zawartej przez Dom Dziecka w G. (województwo łódzkie) na wywóz nieczystości płynnych postanowiono, że rozliczenie następować będzie w oparciu o cenę wywiezienia za 1m3 nieczystości.
W trakcie realizacji zadania zmieniono postanowienia umowy ustalając, że rozliczane będą kursy – niezależnie od ilości wywiezionych nieczystości. Spowodowało to poniesienie w latach 1999 – 2001 wydatków wyższych od ustalonych w pierwotnej umowie o kwotę 54 828 zł.
Udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie międzyszkolnej krytej pływalni w Gminie B. (województwo łódzkie) nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, które miało wpływ na wynik postępowania. W szczególności, specyfikacja istotnych warunków zamówienia nie zawierała opisu kryterium „doświadczenie i wiarygodność”, z którego wynikałoby, jakie istotne elementy będą decydujące przy dokonywaniu oceny zgłoszonych ofert. Brak opisu kryterium, stanowiący naruszenie art. 35 ust.1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych, umożliwił członkom komisji przetargowej dowolną i nie dającą się racjonalnie zweryfikować ocenę ofert pod względem doświadczenia i wiarygodności oferentów. Przewodniczący komisji przetargowej przyznał 1 punkt ofercie z najniższą ceną, uzasadniając swoją decyzję małą wiarygodnością kosztorysu ofertowego, wykonaniem tylko jednej pływalni i długim terminem realizacji. Tymczasem termin realizacji nie był kryterium podlegającym ocenie, a ponadto oferent zaproponował wykonanie przedmiotu zamówienia w terminie podanym w specyfikacji jako termin pożądany. Dwaj inni członkowie komisji przetargowej przyznali ofercie z najkorzystniejszą ceną po 3 punkty, uzasadniając to małą wiarygodnością kosztorysu ofertowego w stosunku do kosztorysu inwestorskiego, pomimo że zaproponowana cena wynikała z kosztorysu, który zawierał wszystkie elementy składające się na przedmiot zamówienia i była wiążąca dla oferenta. Dodatkowym uzasadnieniem przez nich tak niskiej oceny był termin pierwszego fakturowaniem, które miało nastąpić po wykonaniu 15% robót. Natomiast w uzasadnieniach oceny zwycięskiej oferty podnoszono, że wybrany oferent zaproponował najkorzystniejsze warunki płatności (pierwsze fakturowanie po wykonaniu 25 % zadania), krótki termin realizacji oraz długi okres gwarancji, pomimo że przesłanki te nie stanowiły kryterium oceny. Postępowanie przeprowadzono zatem z naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którym, przy dokonywaniu wyboru oferty stosuje się wyłącznie zasady i kryteria określone w zaproszeniu do udziału w postępowaniu albo w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Różnica między najniższą ceną zaproponowaną w postępowaniu, a ceną zwycięskiej oferty wyniosła 750 115 zł.
Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia, do przetargu na odbudowę, i modernizację oczyszczalni ścieków w Gminie P. (województwo dolnośląskie) zawierała nieprecyzyjnie określony sposób dokonywania oceny w ramach kryterium doświadczenia i referencji w realizacji obiektów podobnych do modernizowanej oczyszczalni, ponieważ za „dobre referencje na inwestycjach oferent miał uzyskać 2 punkty, natomiast za „dużo dobrych referencji” 3 punkty. Nie wyjaśniono jednak, jak rozumieć powyższe sformułowania, a traktowanie „dobrych referencji” jako pewnej liczby dobrych referencji, natomiast „dużo dobrych referencji” jako więcej referencji niż pewna ich liczba, również nie prowadziło do obiektywnej oceny w ramach tego kryterium.
Oferty zgłoszone przez uczestników przetargu na opracowanie „Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K.” (województwo dolnośląskie) nie były punktowane przez członków komisji przetargowej, lecz przez osobę, która nie została do tego powołana. Wybór wykonawcy na podstawie tak dokonanej oceny ofert nie dawał gwarancji obiektywizmu i nie zapewniał prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, której wymaga art. 16 ustawy o zamówieniach publicznych.
W Związku Gmin w B. (województwo dolnośląskie) wskazania trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki dokonała osoba nie pracująca w tym czasie w Związku.
Zarząd Miasta B. (województwo łódzkie) zawarł umowę na wykonanie międzyszkolnej krytej pływalni za wynagrodzeniem ryczałtowym wynoszącym 5 990 906 zł brutto. W uchwale budżetowej na realizację tego zadania budżetowej zaplanowano wydatki w wysokości 949 670 zł. Rada Miasta B. nie określiła limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej (możliwość taka wynika z art. 110 ust.1 ustawy o finansach publicznych), nie podjęła także uchwały w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez Radę Miasta. W tej sytuacji zaciągnięcie zobowiązania pieniężnego w wysokości 5 990 906 zł na podstawie umowy na wykonanie pływalni nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia Zarządu Miasta do zaciągania zobowiązań obciążających budżet gminy, co stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 138 ust. 1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych.
Umowa podpisana z wykonawcą modernizacji oczyszczalni ścieków w Gminie P. (województwo dolnośląskie) zawierała postanowienie, które już w momencie jej podpisania było niemożliwe do realizacji, ponieważ zamawiający zobowiązał się do przekazania dziennika budowy w dniu przekazania terenu budowy: tj. 10 czerwca 1999 r., natomiast dokumentacja projektowa, będąca jedną z podstaw uzyskania pozwolenia na budowę oraz dziennika budowy, miała zostać opracowana do 30 września 1999 r., stosownie do postanowień tej samej umowy. Zgodnie z art. 387 § 1 kodeksu cywilnego umowa o świadczenie niemożliwe jest nieważna, a § 2 tego artykułu nakłada obowiązek naprawienia szkody wynikłej z zawarcia umowy o świadczenie niemożliwe w sytuacji, gdy druga strona o tej niemożliwości nie wiedziała.
Zarząd Powiatu J. (województwo lubelskie) przy sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z gruntami udzielił bonifikat wbrew upoważnieniu i zasadom ustalonym przez Radę Powiatu, w wyniku czego zaniżono dochody powiatu z tytułu sprzedaży ogółem o kwotę 263 882 zł.
W Okręgowym Szpitalu Kolejowym w L. (województwo lubelskie) nie rozliczano materiałów budowlanych wydanych z magazynu. Na remont oddziału ginekologii wydano więcej materiałów niż ułożono, o łącznej wartości 6 452 zł. Glazury wydano więcej o 190 m2, grysu wydano więcej o 68 m2.
Ten sam szpital, z pominięciem trybu przetargowego dokonał sprzedaży urządzeń pralniczych o wartości księgowej 42 083 zł, za kwotę 12 200 zł.
W okresie od 1 stycznia 1999 r. do 1 lutego 2000 r. oddawano nieruchomości szpitala w najem bez uzyskania zgody organu, który utworzył szpital, co skutkowało nieważnością takich umów.
Umowę najmu z jedną ze spółek zawarto na czas nieokreślony, naruszając tym samym zasady określone dla zakładów opieki zdrowotnej przez Sejmik Województwa Lubelskiego.
Na podstawie decyzji dyrektora szpitala zaniechano ustalania i pobierania opłat od osób zajmujących pokoje hotelowe należące do szpitala, w wyniku czego OSK poniósł w okresie od 1 sierpnia 2000 r. do 30 października 2001 r. zwiększone koszty utrzymania hotelu w szacunkowej wysokości 6 600 zł, obejmujące koszty c.o., zużycia wody, energii elektrycznej i odprowadzenia nieczystości.
W Gminie O. (województwo warmińsko-mazurskie), w trakcie analizy dokumentacji w sprawie podatku od nieruchomości od spółki z o.o., której jedynymi udziałowcami są obywatele niemieccy, ujawniono okoliczności świadczące o nabyciu przez spółkę zespołu pałacowo-parkowego, stanowiącego obiekty zabytkowe z naruszeniem przepisów ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Z aktów notarialnych wynikało, że mogło dojść do nabycia zespołu pałacowo-parkowego przez obywateli niemieckich za pośrednictwem osoby podstawionej (sprzedaży dokonała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa).
Zakład Usług Komunalnych wpłacił do budżetu Gminy M. (województwo dolnośląskie) nadwyżkę środków obrotowych w wysokości niższej od należnej gminie o kwotę 349 681 zł i po terminie określonym w § 34 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczególnych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych.
W wyniku przeprowadzonych kontroli izby skierowały zawiadomienia do prokuratury o popełnieniu przestępstwa w 24 przypadkach. Zawiadomienia dotyczyły między innymi:
popełnienia przestępstw przeciwko obrotowi gospodarczemu,
działań na szkodę interesu publicznego,
próby obejścia przepisów ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców,
rażących naruszeń zasad udzielania zamówień publicznych,
dokonywania wypłat nienależnych świadczeń, w tym także za niewykonane prace,
zatrudniania osób na „fikcyjnych etatach”,
poświadczania nieprawdy na fakturach dotyczących wykonania prac porządkowych, remontowych i innych,
fałszowania dokumentów, także w celu wprowadzenia w błąd rady gminy,
dopuszczenia do powstania zaległości w przekazaniu składek ZUS w wysokości ok. 1,5 mln zł,
wyłudzania środków pieniężnych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
zagarnięcie wpłat z tytułu dzierżawy i sprzedaży gruntów pobieranych w imieniu Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, braku ewidencji wpłat oraz braku dokumentacji sprzedaży tych gruntów.
W wyniku przeprowadzonych kontroli kierowano zawiadomienia i wnioski w sprawach dotyczących naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W pierwszym półroczu 2002 roku skierowano do rzeczników i Komisji Orzekających w sprawach o naruszenia dyscypliny finansów publicznych 258 takich zawiadomień i wniosków. Wskazywano w nich przede wszystkim na naruszenie zasad, formy lub trybu przy udzielaniu zamówień publicznych, tj. czynu z art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Poza tym zawiadomienia dotyczyły przekroczenia zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych (art. 138 ust. 1 pkt 2), wypłacenia wynagrodzeń w jednostce sektora finansów publicznych bez jednoczesnego wykonania, wynikającego z ustaw szczególnych, a ciążącego na pracodawcy obowiązku pobrania, odprowadzenia lub opłacenia świadczeń lub składek (art. 138 ust. 1 pkt 8). Wskazywano ponadto na czyny określone w art. 138 ust. 1 pkt 11 ustawy, polegające na dopuszczeniu się zwłoki w regulowaniu zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych powodującej uszczuplenie środków publicznych wskutek zapłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie, zaniechaniu przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji oraz dokonywanie inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym (art. 138 ust. 1 pkt.13), ustaleniu należności jednostki samorządu terytorialnego w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia oraz niezgodnym z przepisami jej umorzeniu (art. 138 ust. 1 pkt 1), niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniem środków publicznych otrzymanych z dotacji (art. 138 ust. 1 pkt 4), naruszenia zasad udzielania dotacji z budżetu (art.138 ust. 1 pkt 9), wykazaniu w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej (art. 138 ust. 1 pkt 14), przekraczaniu zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań obciążających budżet (art. 138 ust. 1 pkt 7), niedokonaniu pełnej i terminowej wpłaty do budżetu przez zakład budżetowy (art. 138 ust. 1 pkt 6), a także zaniechania przez kierownika jednostki samorządu terytorialnego zawiadomienia rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ujawnionym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (art. 138 ust. 1 pkt 15).
Efektem przeprowadzonych w I półroczu 2002 r. kontroli było wykazanie skutków finansowych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości na łączną kwotę 20 385 239 zł. Składają się na nią kwoty należne kontrolowanym jednostkom, lecz przez nie niewyegzekwowane lub utracone wskutek błędów przy ich obliczaniu a także kwoty wydatkowane bez podstawy prawnej. Między innymi stwierdzono:
udzielenie przez Zarząd Powiatu J. (województwo lubelskie) bonifikat od cen nieruchomości wbrew upoważnieniu i zasadom ustalonym przez Radę Powiatu, w wyniku czego zaniżono dochody powiatu z tytułu sprzedaży o kwotę 263 882 zł;
bezpodstawne anulowanie należności od spółdzielni mieszkaniowej w wysokości 988 000 zł z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Gminy K. (województwo małopolskie);
zawarcie z projektantem hali sportowej wykonywanej w Gminie T. (województwo lubelskie) umowy o wykonanie nadzoru autorskiego za wynagrodzeniem 53 500 zł, zamiast wyegzekwowania od niego, na zasadzie art. 20 ustawy Prawo budowlane, usunięcia wad projektu stwierdzonych przez wykonawcę inwestycji przy przystąpieniu do realizacji zadania
zaniechanie ustalania i dochodzenia przez jednostkę jej dochodów własnych z tytułu opłaty planistycznej w wysokości 97 000 zł (Gmina Z. województwo pomorskie);
niedokonanie przez gminy wpłat w łącznej kwocie 285 000 zł z tytułu zawartych porozumień w celu wspólnego uczestnictwa w kosztach prowadzonych inwestycji (gminy Sz., P., K. i M. województwo dolnośląskie);
bezpodstawną wypłatę ryczałtu w kwocie 18 000 zł dla członków Zarządu Gminy za używanie telefonów prywatnych do celów służbowych (Gmina Ś. województwo dolnośląskie);
wypłacenie pracownikom w okresie od 1 sierpnia 2000 r. do 31 października 2000 r. dodatków służbowych w łącznej kwocie 268 819 zł bez podstawy prawnej (Gmina N. województwo śląskie);
niewyegzekwowanie podatku od środków transportowych na łączną kwotę 43 147 zł (Gmina Z. województwo dolnośląskie);
zaniżenie dochodów gminy N. (województwo śląskie) z tytułu podatku od nieruchomości o kwotę 220 501 zł w wyniku nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie klasyfikacji gruntów wykazanych w deklaracji podatkowej podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą;
wskutek opodatkowania gruntów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą według stawek należnych za "grunty pozostałe" Gmina P. (województwo lubelskie) nie uzyskała dochodów w kwocie 288 805 zł;
umorzenie bądź zaniechanie poboru podatku od nieruchomości w Gminie B. (województwo łódzkie) na łączną kwotę 377 877 zł w 2000 r. i na kwotę 343 384 zł w 2001 r. bez przeprowadzenia postępowania podatkowego albo wbrew zasadom tego postępowania;
nieodprowadzenie do budżetu gminy przez zakład budżetowy nadwyżki środków obrotowych w kwocie 369 681 zł (gmina M. województwo dolnośląskie);
uszczuplenie dochodów j.s.t. województwa opolskiego na kwotę 155 677 zł z tytułu niepobrania opłaty za zajęcie pasa drogowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
uszczuplenie dochodów gmin województwa opolskiego o kwotę 1 208 427 zł poprzez niezgodne z przepisami postępowanie w zakresie windykacji należności.
W tego rodzaju przypadkach naruszenia przepisów prawa we wnioskach pokontrolnych wskazywano na konieczność podejmowania działań zmierzających do wyegzekwowania należnych kwot.
|
1. |
Liczba kontroli zakończonych w I półroczu 2002 roku |
411 |
|
2. |
Liczba zaleceń pokontrolnych |
6779 |
|
3. |
Liczba zgłoszonych zastrzeżeń |
52 |
|
4. |
w tym uznanych przez Kolegium |
16 |
|
5. |
Liczba kontroli zakończonych odmową podpisania protokołu |
0 |
|
6. |
Liczba pracowników j.s.t., którym wykazano w trakcie kontroli niestosowanie się do przepisów prawa (także członkowie zarządu i skarbnik) |
2141 |
|
7. |
Liczba zawiadomień i wniosków w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych |
220 |
|
8. |
Liczba zawiadomień do prokuratury |
18 |
|
9. |
Liczba kontroli, których zakres poszerzono o sprawy wskazane przez prokuraturę, Policję, wojewodę |
33 |
|
10. |
Kwoty należne j.s.t. – wykazane w trakcie kontroli - w zł |
19 438 936 |
|
11. |
Kwoty należne budżetowi państwa z tytułu nieprzekazanych dochodów oraz zwrotu dotacji celowych - w zł |
445 406 |
|
1. |
Liczba kontroli zakończonych w I półroczu 2002 roku |
122 |
|
2. |
Liczba zaleceń pokontrolnych |
298 |
|
3. |
Liczba zgłoszonych zastrzeżeń |
9 |
|
4. |
w tym uznanych przez Kolegium |
0 |
|
5. |
Liczba kontroli zakończonych odmową podpisania protokołu |
0 |
|
6. |
Liczba pracowników j.s.t., którym wykazano w trakcie kontroli niestosowanie się do przepisów prawa (także członkowie zarządu i skarbnik) |
170 |
|
7. |
Liczba zawiadomień i wniosków w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych |
17 |
|
8. |
Liczba zawiadomień do prokuratury |
2 |
|
9. |
Kwoty należne j.s.t. – wykazane w trakcie kontroli - w zł |
327 943 |
|
10. |
Kwoty należne budżetowi państwa z tytułu nieprzekazanych dochodów oraz zwrotu dotacji celowych - w zł |
- |
|
1. |
Liczba kontroli zakończonych w I półroczu 2002 roku |
100 |
|
2. |
Liczba zaleceń pokontrolnych |
311 |
|
3. |
Liczba zgłoszonych zastrzeżeń |
6 |
|
4. |
w tym uznanych przez Kolegium |
1 |
|
5. |
Liczba kontroli zakończonych odmową podpisania protokołu |
1 |
|
6. |
Liczba pracowników j.s.t., którym wykazano w trakcie kontroli niestosowanie się do przepisów prawa (także członkowie zarządu i skarbnik) |
165 |
|
7. |
Liczba zawiadomień i wniosków w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych |
21 |
|
8. |
Liczba zawiadomień do prokuratury |
4 |
|
9. |
Liczba kontroli przeprowadzonych na wniosek prokuratury, NIK, Policji, wojewody |
40 |
|
10. |
Kwoty należne j.s.t. – wykazane w trakcie kontroli - w zł |
618 361 |
| 11. |
Kwoty należne budżetowi państwa z tytułu nieprzekazanych dochodów oraz zwrotu dotacji celowych - w zł |
- |