Spis treści streszczenia części I.

Przejdź do streszczenia części II.

Streszczenie Części I.
Sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych
w 1999 roku.
 

  1. Podstawy funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych wynikają z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymieniony artykuł stanowi, że regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Działalność regionalnych izb obrachunkowych została określona ustawą z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428, z 1994 r. z późn zm.). Zgodnie z art. 1 wymienionej ustawy, regionalne izby obrachunkowe, zwane w dalszej części sprawozdania „izbami”, są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, podległych tym organom jednostek organizacyjnych oraz związków i stowarzyszeń jednostek samorządowych. Każda z izb realizuje swoje zadania w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego z obszaru jednego województwa.

    Wprowadzone ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zmiany zakresu działania regionalnych izb obrachunkowych spowodowały dla izb wzrost zadań w zakresie przedmiotowym, wynikający ze zwiększonego zakresu badanych i opiniowanych dokumentów. Dodatkowy wzrost zadań wystąpił również w zakresie podmiotowym w  związku z  wprowadzoną z dniem 1 stycznia 1999 r. reformą administracji publicznej i utworzeniem powiatów i województw samorządowych.

    Od 1999 r. ustawowy zakres zadań izb obejmuje:

    Szczególnym zadaniem izb, wynikającym z art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest rozpatrywanie skarg dotyczących zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa w zakresie spraw finansowych.

    powrót do spisu treści
     

  1. Zakres uprawnień nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych w 1999 r. obejmował badanie zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, a w szczególności:

  1. Przedmiotem działalności kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych jest gospodarka finansowa, w tym realizacja zobowiązań podatkowych oraz zamówień publicznych podmiotów podlegających kontroli.

    Kontrolą w powyższym zakresie są objęte następujące rodzaje podmiotów: jednostki samorządu terytorialnego - gminy, powiaty i województwa samorządowe, związki gmin oraz związki powiatów, stowarzyszenia gmin, stowarzyszenia gmin i powiatów oraz stowarzyszenia powiatów, samorządowe jednostki organizacyjne, w tym mające osobowość prawną, inne podmioty - w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

    Izby prowadzą kontrole z urzędu oraz na wniosek. Wnioski mogą być składane przez jednostki samorządu terytorialnego i ich związki w przypadku przekazywania przez nie dotacji na rzecz samorządowych jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną oraz innych podmiotów, a także przez agencje i fundusze celowe - w razie przekazania przez nie środków publicznych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto izby mogą prowadzić kontrole na wniosek innych instytucji i organów, na podstawie odrębnych ustaw. Izby realizują swoje zadania w ramach kontroli kompleksowych, problemowych i doraźnych, oraz kontroli sprawdzających wykonanie zaleceń pokontrolnych.

    Podstawowe znaczenie w działalności kontrolnej mają kontrole kompleksowe gospodarki finansowej. Z mocy ustawy izby są zobowiązane do przeprowadzenia co najmniej raz na 4 lata kontroli kompleksowej w każdej jednostce samorządu terytorialnego. Natomiast w stosunku do pozostałych jednostek, które podlegają kontroli regionalnych izb obrachunkowych, ustawodawca nie określa ani częstotliwości, ani przedmiotowego zakresu kontroli.

    Przedmiotem kontroli problemowej są wybrane zagadnienia z zakresu gospodarki finansowej danego podmiotu. Kontrola problemowa może być prowadzona w jednej, bądź w większej liczbie jednostek danego rodzaju. Tematyka kontroli problemowych jest ustalana przez kolegium izby. Ponadto izby podejmują wspólnie kontrole problemowe, na podstawie uzgodnionego programu kontroli, realizowanego w skali kraju. Od 1998 r. przygotowaniem kontroli koordynowanych zajmuje się Komisja Koordynacji Kontroli Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. Koordynatorem kontroli jest zawsze wybrana regionalna izba obrachunkowa, która następnie sporządza szczegółowy raport zawierający opis i ocenę stanu faktycznego, skalę występujących zjawisk oraz ich przyczyny. Celem przeprowadzania kontroli koordynowanych jest uzyskanie głębszej wiedzy na temat warunków i sposobu prowadzenia gospodarki finansowej w określonej dziedzinie. Wyniki kontroli izby przedstawiają do wiadomości i wykorzystania ośrodkom decyzyjnym. Prowadzenie kontroli wybranego segmentu gospodarki finansowej przez wszystkie izby umożliwia ocenę występujących zjawisk w skali całego kraju. Ponadto podejmowanie kontroli kolejnych zagadnień z zakresu gospodarki finansowej na podstawie uzgodnionych, wspólnych programów, zmierza w kierunku pełnej unifikacji programu kontroli kompleksowej, realizowanego przez wszystkie izby. W praktyce kontrole koordynowane są podejmowane przez poszczególne izby, bądź jako kontrole problemowe, bądź są prowadzone w ramach kontroli kompleksowych - na podstawie uzgodnionego, szczegółowego programu, w wybranym segmencie kontroli kompleksowej. Liczba jednostek objętych kontrolą wynika z wielkości próby, ustalonej przez Krajową Radę.

    Kontrole doraźne są podejmowane na podstawie decyzji prezesa izby, w miarę potrzeby. Powodem podjęcia kontroli doraźnej może być zarówno otrzymanie sygnałów z zewnątrz o wystąpieniu nieprawidłowości w gospodarce finansowej danego podmiotu, jak też konieczność uzyskania określonych informacji w związku z prowadzoną działalnością nadzorczą izby bądź prowadzonym postępowaniem w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

    Izby przeprowadzają kontrole na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Natomiast w zakresie zadań administracji rządowej wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustaw lub zawartych porozumień, kontrola prowadzona jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.

    powrót do spisu treści
     

  1. W 1999 r. regionalne izby obrachunkowe przeprowadziły 1 336 kontroli, w tym 789 kontroli kompleksowych. Kontrole były prowadzone we wszystkich rodzajach i typach jednostek samorządu terytorialnego, a także w innych podmiotach podlegających kontroli regionalnych izb obrachunkowych. Kontrole kompleksowe zostały przeprowadzone w 747 gminach, co stanowi 30% ogółu gmin. Natomiast w powiatach i województwach samorządowych skontrolowano odpowiednio 1,6% oraz 6,2% tych jednostek. W stosunku do 1998 r. liczba kontroli kompleksowych zwiększyła się o 154, czyli o 24,2%. Kontrole problemowe przeprowadzono w 313 podmiotach, w tym w gminach 232, w powiatach 4. Ponadto przeprowadzono 100 kontroli doraźnych i 134 kontroli sprawdzających.

    4.1. W wyniku kontroli przeprowadzonych w gminach w 1999 r. stwierdzono ogółem 14 153 nieprawidłowości  sklasyfikowanych w sprawozdaniu w 8 grupach (nieprawidłowości w zakresie: spraw organizacyjnych, planowania i realizacji budżetu, gospodarki kasowej, ewidencji księgowej, spraw majątkowych, inwestycji i remontów, podatków i opłat lokalnych, przestrzegania ustawy o zamówieniach publicznych).

    Najczęściej występowały nieprawidłowości w sferze spraw związanych z planowaniem i realizacją budżetu gmin (19,2% ogólnej ich liczby) i polegały zwłaszcza na niezgodnym z przepisami klasyfikowaniu dochodów i wydatków budżetowych, nieprawidłowym rozliczaniu kosztów podróży służbowych, ustalaniu wynagrodzeń niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz przekraczaniu zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków budżetowych.

    Wiele nieprawidłowości występowało także w zakresie ewidencji księgowej (18,1%), gdzie na skutek nieprzestrzegania przepisów ustawy o rachunkowości w sposób nierzetelny prowadzone są księgi rachunkowe i niezgodnie ze stanem faktycznym rejestrowane są zdarzenia finansowe i gospodarcze.

    Ponadto stwierdzono istotne nieprawidłowości w sferze poboru podatków i opłat lokalnych (14,2% nieprawidłowości). Polegały one na braku działań w zakresie windykacji, nieprzestrzeganiu terminów wszczynania egzekucji i procedur postępowania przewidzianych przepisami. Skutkiem tego mogło być znaczące uszczuplenie dochodów budżetowych.

    Stwierdzono także wiele przypadków świadczących o braku dostatecznej dbałości o sprawy majątkowe, w tym o mienie komunalne (13,6% nieprawidłowości). Kontrole wykazały brak pełnej ewidencji księgowej składników mienia komunalnego, a zwłaszcza gruntów, szczególnie w gminach wiejskich. Poprawę w tym zakresie stwierdzono natomiast w gminach miejskich, gdzie – wskutek uzupełnienia ewidencji gruntów w 1998 r. nastąpił istotny wzrost księgowej wartości majątku. Stwierdzono brak określenia zasad zbywania mienia oraz nieprzestrzeganie przepisów regulujących postępowanie w sprawach jego sprzedaży i oddawania w dzierżawę, co miało wpływ na wielkość realizowanych przez gminy dochodów budżetowych. W dalszym ciągu występowały liczne nieprawidłowości w związku z przeprowadzaniem inwentaryzacji składników majątkowych. Polegały one na nieobejmowaniu nią wszystkich składników majątku, nieprzestrzeganiu terminów przeprowadzania inwentaryzacji i nierozliczaniu jej wyników.

    Nadal występowały liczne nieprawidłowości w procedurze udzielania zamówień publicznych, polegające na niezgodnym z przepisami ustawy dokumentowaniu postępowania o udzielenie zamówienia, udzielaniu zamówień z pominięciem obowiązujących przepisów ustawy oraz stosowaniu niewłaściwego zabezpieczenia wykonania zadań.

    W odniesieniu do 1998 r. zarówno ilość jak i struktura stwierdzonych nieprawidłowości nie uległa zmianie; różnice wystąpiły w poszczególnych grupach. Wyniki kontroli wskazują na poprawę działalności kontrolowanych jednostek w zakresie spraw organizacyjnych, gospodarki kasowej oraz podatków i opłat lokalnych, co potwierdza mniejsza ilość nieprawidłowości w tym zakresie. Ponadto zmniejszyła się o 16,2% liczba zawiadomień i wniosków o ukaranie, sporządzonych w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli naruszeniami dyscypliny finansów publicznych. W pozostałych obszarach objętych kontrolą regionalnych izb obrachunkowych ilość nieprawidłowości utrzymywała się na zbliżonym poziomie bądź była nieco wyższa niż w 1998 r. Dotyczy to w szczególności zagadnień związanych z planowaniem i realizacją budżetu, prowadzeniem działalności inwestycyjno - remontowej, ewidencją księgową oraz gospodarowaniem mieniem komunalnym.

    Mimo zmniejszenia się ilości nieprawidłowości ustalonych w zakresie spraw organizacyjnych, należy zauważyć, że w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego nadal zbyt mało uwagi poświęca się właściwemu zorganizowaniu systemu kontroli wewnętrznej. Dotyczy to w dużej mierze systemu kontroli funkcjonalnej, którego zasady działania powinny być określone w przepisach wewnętrznych, opracowanych zgodnie z ustawą o rachunkowości i wprowadzonych do stosowania zarządzeniem kierownika jednostki. W praktyce przepisy wewnętrzne nie są w pełni przestrzegane. Ponadto istotną przyczyną nieprawidłowości występujących w sferze kontroli wewnętrznej jest brak skutecznego nadzoru skarbnika nad działalnością pracowników służb finansowych, co wpływa na powstawanie nieprawidłowości na etapie organizacji i wykonywania zadań w zakresie gospodarki finansowej.

    Poprawie stanu gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego mogłoby służyć obligatoryjne wprowadzenie instytucjonalnej kontroli wewnętrznej, sprawowanej przez wyodrębnioną komórkę (stanowisko) kontroli wewnętrznej. Jej podstawowym zadaniem byłoby przekazywanie właściwym adresatom (zarządom, skarbnikom, kierownikom komórek organizacyjnych) informacji o stwierdzonych nieprawidłowościach, ich przyczynach, skutkach i osobach odpowiedzialnych. Wyniki tych kontroli mogłyby służyć podejmowaniu działań o charakterze naprawczym.

    powrót do spisu treści
     

    4.2. W IV kwartale 1999 r. oraz w I kwartale 2000 r. izby przeprowadziły łącznie 197 kontroli w powiatach ziemskich, co stanowi 64% liczby wszystkich powiatów ziemskich. Kontrolą zostały objęte sprawy dotyczące ogólnej organizacji powiatu i starostwa, przejęcia przez powiat mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz przejęcia do realizacji inwestycji centralnych, systemu organizacji gospodarki finansowej, realizacji wybranych rodzajów wydatków budżetowych, a także stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.

    Z ustaleń kontroli w zakresie ogólnej organizacji powiatów i starostw wynika, że w 21 powiatach (10,7% powiatów objętych kontrolą) były niekompletne wykazy jednostek organizacyjnych powiatu (wykazów nie aktualizowano w miarę tworzenia bądź przejmowania kolejnych jednostek, a także nie ujmowano w nich starostw). Ponadto w wykazach nie zawsze podawano formy organizacyjno-prawne tych jednostek. Nieokreślenie formy gospodarki finansowej jednostek organizacyjnych dla wszystkich bądź dla części jednostek organizacyjnych ujętych w wykazach prowadzonych w powiatach stwierdzono w 52 powiatach (26,4% kontrolowanych starostw). W 61 powiatach (30,5%) zarząd nie wywiązał się w pełni z obowiązku uchwalenia regulaminów organizacyjnych dla tworzonych jednostek, a ponadto w powiatach nie zostały przeprowadzone działania mające na celu dostosowanie statutów i regulaminów organizacyjnych przejętych jednostek do aktualnego stanu prawnego, w związku ze zmianą organu założycielskiego.

    Wyniki kontroli w zakresie nabywania mienia przeprowadzonej w 197 powiatach wskazują, że podstawową i powszechnie występującą formą nabywania przez powiaty mienia Skarbu Państwa jest nabycie z mocy prawa, w związku z przejęciem instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych. Nabycie mienia na podstawie złożonych wniosków stwierdzono w 78 powiatach (39,6% objętych kontrolą) oraz na podstawie porozumienia - w 7 powiatach (3,5% kontrolowanych powiatów). Przedmiotem nabycia w tych formach były zarówno nieruchomości zabudowane (w tym budynki lub ich części użytkowane na potrzeby starostw oraz działających w strukturach powiatów jednostek organizacyjnych), jak i działki gruntowe, przeznaczone na wykonywanie zadań własnych powiatu.

    Z obowiązku sporządzenia wykazu jednostek i instytucji, których mienie podlega przekazaniu wywiązały się zarządy w: 188 powiatach przejmujących mienie z mocy prawa (95,4% kontrolowanych), 64 powiatach przejmujących mienie na wniosek (82% zbadanej próby), 7 powiatach przejmujących mienie na podstawie porozumienia (100%). W pozostałych powiatach wykazów nie sporządzono, bądź miały one charakter niekompletny.

    Obowiązek zawiadomienia instytucji i państwowych jednostek władających mieniem, które podlega przekazaniu, o terminie przeprowadzenia inwentaryzacji oraz obowiązek przygotowania dokumentów dotyczących tego mienia został spełniony w: 156 powiatach przejmujących mienie z mocy prawa (79,2% kontrolowanych), 56 powiatach przejmujących mienie na wniosek (71,8% kontrolowanej próby), 7 powiatach przejmujących mienie na podstawie porozumienia (100% kontrolowanej próby). W pozostałych przypadkach stwierdzono, iż nie wszystkie jednostki zostały powiadomione o zamierzonej inwentaryzacji, bądź nie ustalono terminu jej przeprowadzenia.

    Inwentaryzację przekazywanego mienia każdej jednostki, oddzielnie dla nieruchomości oraz ruchomości, przeprowadzono w: 104 powiatach przejmujących mienie z mocy prawa (52,8%), 55 powiatach przejmujących mienie na wniosek (70,5%), 4 powiatach przejmujących mienie na podstawie porozumienia (57,1%). W pozostałych powiatach najczęściej inwentaryzacją nie objęto wszystkich jednostek, albo inwentaryzacja była niekompletna. W zakresie mienia przejmowanego z mocy prawa dotyczyło to łącznie 746 jednostek organizacyjnych (30% jednostek wykazanych w toku kontroli), w zakresie mienia przejmowanego na wniosek - 50 jednostek (34% jednostek, których mienie było przekazywane w tym trybie), a w zakresie mienia przejmowanego na podstawie porozumienia - 7 spośród 10 jednostek, których mienie miało być przekazane.

    W okresie objętym kontrolą tylko w 109 powiatach (56,3% badanej próby) zostały sporządzone protokóły zdawczo-odbiorcze, na podstawie których następuje przekazanie mienia, dla wszystkich jednostek przejmowanych z mocy prawa. W odniesieniu do mienia przekazywanego na wniosek protokoły zostały podpisane w 48 z 78 powiatów (61,5%), natomiast w zakresie mienia przejmowanego na podstawie porozumienia - w 3 z 7 powiatów. W pozos­tałych powiatach protokoły zostały podpisane tylko dla części tych jednostek, w których została zakończona inwentaryzacja (np. w zakresie mienia nabywanego z mocy prawa protokoły nie były podpisane dla 31% jednostek organizacyjnych).

    Tylko w 85 powiatach przejmujących mienie z mocy prawa (43,1%) oraz w 34 powiatach przejmujących mienie na wniosek (43,6%) zostały sporządzone spisy inwentaryzacyjne obejmujące przejmowane mienie. W odniesieniu do mienia przejmowanego na podstawie porozumienia spisy inwentaryzacyjne zostały sporządzone przez 2 z 7 powiatów. Z wyjaśnień udzielonych przez starostów wynika, że w pozostałych powiatach spisy zostaną sporządzone dopiero po zakończeniu inwentaryzacji mienia wszystkich przejmowanych jednostek.

    Mienie przejęte przez powiaty zostało ujęte w księgach rachunkowych starostwa oraz jednostek organizacyjnych tylko w około 40% powiatów. W pozostałych jednostkach przeszkodą do założenia ewidencji księgowej był brak decyzji wojewody. W niektórych powiatach zwleka się z wprowadzeniem mienia do ksiąg rachunkowych do momentu otrzymania kompletu decyzji wojewody.

    powrót do spisu treści


    4.3. Do zadań kontrolnych izb w 1999 r. należała także kontrola pod względem rachunkowym i formalnym kwartalnych sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz wniosków o przyznanie części rekompensującej subwencji ogólnej. W 1999 r. izby zbadały 11 949 sprawozdań i 8 518 wniosków. Efektem badania sprawozdań i wniosków były dokonane korekty. Jednostki samorządu terytorialnego skorygowały w 1999 r. 1 021 sprawozdań i 223 wnioski. Sprawozdania i wnioski były korygowane nie tylko w wyniku działalności kontrolnej regionalnych izb obrachunkowych, ale również z inicjatywy jednostek samorządu terytorialnego.

    powrót do spisu treści


    4.4. Regionalne izby obrachunkowe, na podstawie art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego, są organami właściwymi do rozpatrywania skarg, w zakresie spraw finansowych, dotyczących zadań lub działalności rad gmin, rad powiatów, rad miast na prawach powiatów i sejmików województw. Rozszerzona działalność izb o wymienione zadanie obowiązuje od dnia 1 stycznia 1999 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. W 1999 r. do regionalnych izb obrachunkowych wpłynęło łącznie 204 skarg i wniosków dotyczących działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Skargi i wnioski wnoszone były przez członków wspólnot samorządowych, także przez radnych i kluby radnych, spółdzielnie, stowarzyszenia, organizacje społeczne, kierowników jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, bezpośrednio do izb lub za pośrednictwem posłów, organy administracji rządowej i prasę.

    powrót do spisu treści

     

  2. Zakres działalności opiniodawczej regionalnych izb obrachunkowych określa art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 49 i 115 ustawy o finansach publicznych. Składy orzekające regionalnych izb obrachunkowych wydały w 1999 r. ogółem 13 178 opinii (w 1998 r. 11 857), z tego: 9 989 opinii pozytywnych, 3 077 opinii pozytywnych z uwagami, 112 opinii negatywnych . W 1999 r., w porównaniu do 1998 r., udział opinii pozytywnych wzrósł z 75,4% do 75,9% ogółu wydanych opinii. Zmniejszył się udział opinii pozytywnych z uwagami z 23,9% do 23,4%, a opinii negatywnych zwiększył się z 0,7% do 0,9%. Z uwagi na fakt, że dla powiatów i województw samorządowych opinie te wydawane były po raz pierwszy, należy uznać, że opracowywane przez jednostki samorządu terytorialnego dokumenty przedstawione do zaopiniowania są kompletne i poprawnie sporządzone.

    W 1999 r. od opinii pozytywnych z uwagami oraz opinii negatywnych wniesiono 15 odwołań (0,1% ogółu wydanych opinii). Wniesione odwołania zostały rozpatrzone przez kolegia, przy czym: w 4 przypadkach odwołania dotyczące oceny informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze zostały uwzględnione, w 11 pozostałych przypadkach utrzymano w mocy opinie wydane przez składy orzekające.

    powrót do spisu treści

     

  3. Działalność informacyjna i szkoleniowa izb realizowana jest w formie szkoleń, bieżącego instruktażu oraz poprzez publikacje, które zawierają informacje o zmianach w przepisach prawnych, wynikach działalności kontrolnej i nadzorczej izb oraz praktycznym stosowaniu przepisów regulujących gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego.

    W 1999 r. regionalne izby obrachunkowe zorganizowały dla pracowników i członków organów jednostek samorządu terytorialnego 374 szkolenia (w 1998 r. - 282), w których udział wzięło 18 139 uczestników (w 1998 r. - 15 114). Szkolenia były prowadzone samodzielnie przez izby oraz wspólnie z innymi podmiotami. Samodzielnie izby przerowadziły 224 szkolenia (w 1998 r. - 134) a wspólnie z innymi jednostkami 150 szkoleń (w 1998 r. - 148).

    Regionalne izby obrachunkowe są jednymi z wielu instytucji w kraju prowadzących działalność szkoleniową. Opracowany w 1999 r. przez Agencję „ARC Rynek i Opinia” dla Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej raport o aktywności szkoleniowej w gminach, przedstawia pozycje różnych instytucji na rynku szkoleń, w tym pozycje regionalnych izb obrachunkowych, prowadzących szkolenia w zakresie:

W ocenie ogólnej instytucji prowadzących szkolenia dla jednostek samorządu terytorialnego, regionalne izby obrachunkowe ze średnim wskaźnikiem 12,4% znajdują się na pierwszym miejscu. W raporcie wykazano, że na rynku szkoleniowym uczestniczy wiele podmiotów. Izby realizują szkolenia tylko w zakresie gospodarki finansowej, ale tak często i w tak szerokim zakresie, że w ogólnej ocenie zajmują 1 miejsce.

powrót do spisu treści

 

  1. Stosownie do postanowień ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych są komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zakres właściwości komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy regionalnych izbach obrachunkowych dostosowany został do zakresu nadzoru sprawowanego przez izby.

    Do komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy regionalnych izbach obrachunkowych w 1999 r. wpłynęły łącznie 1 253 wnioski o ukaranie. Z tego 1 129 wniosków złożyli Rzecznicy Dyscypliny Finansów Publicznych, 78 wniosków złożyli prezesi regionalnych izb obrachunkowych i 46 Najwyższa Izba Kontroli. Wnioski rzecz­ników sformułowane były głównie na podstawie zawiadomień złożonych przez regionalne izby obrachunkowe, które złożyły 672 zawiadomienia, a także kierowników jednostek nadrzędnych, kierowników jednostek w których nastąpiło naruszenie oraz inne organy (NIK, ZUS).

    Ogółem w 1999 r. komisje orzekające rozstrzygnęły sprawy dotyczące 1 254 naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Z analizy stwierdzonych naruszeń dyscypliny finansów publicznych wynika, że nadal najliczniejszą grupę stanowią: naruszenie zasady, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówień publicznych – 431; przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych – 208; wypłacenie wynagrodzeń w jednostce sektora finansów publicznych bez jednoczesnego wykonania obowiązku pobrania, odprowadzenia lub opłacenia składek lub świadczeń – 183; zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonanie inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym – 158; 32 osoby uznane zostały winnymi czynu określonego przepisem art. 138 ust. 2 ustawy.

    Komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy regionalnych izbach obrachunkowych po rozpoznaniu wniesionych spraw o naruszenie dyscypliny budżetowej i dyscypliny finansów publicznych wydały w 1999 r. łącznie 1 208 orzeczeń, z tego o uznaniu winnym 1 015. Ukarano ogółem 631 osób, z tego: karą upomnienia - 426 osób, karą nagany - 148 osób, karą pieniężną - 57 osób. Uznano winnymi i odstąpiono od wymierzenia kary w stosunku do 384 osób, a 193 osoby uniewinniono od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Komisje nie wydały orzeczenia o ukaraniu karą: zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Komisje wydały także 140 orzeczeń (postanowień) o umorzeniu postępowania z uwagi na fakt, iż zarzucane czyny nie stanowiły naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W porównaniu do 1998 r. liczba wydanych orzeczeń ogółem zmniejszyła się o 662.

    powrót do spisu treści

     

  1. Zatrudnienie w regionalnych izbach obrachunkowych w przeliczeniu na pełne etaty, według stanu na dzień 31 grudnia 1999 r., wynosiło 1 301 pracowników, tj. o 212 więcej niż w roku ubiegłym. W 1999 r. zwolniło się z izb 233 pracowników, (w 1993 r. - 66 pracowników, w 1998 r. - 102 pracowników). Najczęściej występującą w izbach formą rozwiązania stosunku pracy z pracownikami były porozumienia stron, jednak rzeczywistą przyczyną były niskie wynagrodzenia w porównaniu do innych instytucji kontrolnych, przy podobnej uciążliwości pracy oraz wymaganiach kwalifikacyjnych. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie inspektorów zatrudnionych w regionalnych izbach obrachunkowych wynosiło w 1999 r. 1 958 zł, przy przeciętnym miesięcznym krajowym 1 706,74 zł. Na dzień 31 grudnia 1999 r. wykształcenie wyższe posiadało 904 pracowników (w 1998 r. - 766), co stanowi 69,5% ogółu zatrudnionych. W ciągu roku 88 pracowników podnosiło swoje kwalifikacje (31 pracowników na studiach podyplomowych, 21 pracowników w ramach aplikacji, 46 pracowników w innych formach dokształcania).

    Zwiększający się corocznie zakres podmiotowy zadań izb wymaga sukcesywnego podnoszenia kwalifikacji pracowników. Jest to niezbędny warunek wywiązania się izb z ciążących na nich obowiązków, tak w zakresie nadzoru jak i kontroli. Jednym z ważniejszych sposobów podnoszenia kwalifikacji pracowniczych są szkolenia. Szkolenia wymagają dużych nakładów finansowych, tymczasem wydatki izb na szkolenia pracowników ulegają corocznie obniżeniu, w tym szczególnie w 1999 r. Niski poziom wydatków izb na szkolenia pracowników wskazuje, że ich realizacja znacznie odbiega od rzeczywistych potrzeb. To niepokojące zjawisko, może mieć wpływ, w przypadku utrwalenia, na jakość pracy izb jako organu nadzoru i kontroli.

    powrót do spisu treści

     

  1. Wnioski de lege ferenda Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO)

    Rok 1999, był w zakresie funkcjonowania sektora samorządowego finansów publicznych pierwszym okresem obowiązywania nowych rozwiązań ustawowych - o finansach publicznych, o samorządzie w województwie i w powiecie, o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz znowelizowanych ustaw o samorządzie gminnym i o regionalnych izbach obrachunkowych. Pierwsze doświadczenia wynikające z funkcjonowania tych nowych uregulowań wymagają ostrożności w formułowaniu wniosków, zwłaszcza, że ustawodawca zakładał istnienie okresu przejściowego; np. w art. 203 ustawy o finansach publicznych, istotnym dla funkcjonowania samorządu i regionalnych izb obrachunkowych (organów nadzoru, kontroli i instruktażu), przewidziano opracowanie budżetów jednostek samorządu terytorialnego wedle tracącego moc obowiązującą prawa budżetowego oraz, lege non distinguente, wykonanie tych budżetów wedle prawa uchwalonego, czyli ustawy o finansach publicznych. Proponowane wnioski - postulaty KRRIO - ujęto w trzech następujących grupach.

    Wnioski dotyczące funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych

    1. Wskazać Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych jako organ uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń do ustaleń kontrolnych regionalnych izb obrachunkowych.

    Ujednolicić przepisy regulujące postępowanie nadzorcze w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego. Wnioski dotyczące funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego

    1. Ujednolicić przepisy dla gmin, powiatów i województw o odwołaniu zarządów w przypadku nieudzielenia absolutorium.

    2. Na jednostki samorządu terytorialnego nałożyć ustawowy obowiązek opracowywania i przesyłania do regionalnych izbach obrachunkowych materiałów w sprawach, które podlegają opiniowaniu przez izby.

    Wnioski dotyczące systemu finansów publicznych samorządu terytorialnego

    1. Uszczegółowić przepisy regulujące funkcjonowanie środków specjalnych jednostek budżetowych jednostek samorządu terytorialnego.

    2. Przepisom art. 29 ustawy o finansach publicznych, dotyczącym opracowywania harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu, nadać - w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego - charakter fakultatywny.

    3. Uszczegółowić przepisy art. 115 ustawy o finansach publicznych w zakresie wydawania opinii w sprawach:

    1. Ujednolicić nazewnictwo Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych regionalnej izby obrachunkowej.

    2. Sprecyzować przepisy dotyczące udzielania dotacji inwestycyjnych komunalnym zakładom budżetowym.

    3. Określić zasady opracowywania przez związki międzygminne planów finansowych (budżetów) i sprawozdań z ich realizacji.

    4. Sprecyzować zakres pojęciowy samorządowego sektora finansów publicznych.

    5. Ujednolicić przepisy w odniesieniu do poręczeń i gwarancji udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

    6. Upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzania subwencji po obu stronach budżetu.

    7. Umożliwić wprowadzanie dotacji celowych do budżetu przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego bez opinii komisji budżetowej.

    Przedstawione powyżej wnioski odzwierciedlają podstawowe problemy samorządowego sektora finansów publicznych zaobserwowane w toku postępowania nadzorczego i kontrolnego prowadzonego przez regionalne izby obrachunkowe w 1999 r.

powrót do spisu treści

Przejdź do streszczenia części II.