Spis treści streszczenia części II.

• Budżety gmin.

• Budżety powiatów.

• Budżety miast na prawach powiatu.

• Budżety województw samorządowych.

• Finansowanie zadań z zakresu pomocy społecznej w jednostkach samorządu terytorialnego.

• Wydatki w formie dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

• Podsumowanie

Przejdź do streszczenia części I.

Streszczenie Części II.
Sprawozdanie z wykonania budżetu
przez jednostki samorządu terytorialnego w 1999 roku.
 

Budżety jednostek samorządu terytorialnego w 1999 roku. Wprowadzenie z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy administracyjnej kraju i utworzenie nowych szczebli samorządu terytorialnego w formie powiatów, miast na prawach powiatu i samorządów województwa, zwiększyło wielkość środków publicznych oddanych do dyspozycji sektora samorządowego. W 1998 r. dochody jednostek samorządu terytorialnego, kształtowały się na poziomie 36,4%, a w 1999 r. na poziomie 51,5% dochodów budżetu państwa. W 1998 r. dochody jednostek samorządu terytorialnego stanowiły w 66% dochody uzyskane przez gminy, a w 34% przez miasta wykonujące zadania z ustawy miejskiej (tabela 4.1.1).

W 1999 r. 2 814 jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli (2 424 gminy i związek gmin warszawskich, 65 miast na prawach powiatu, 308 powiatów i 16 województw samorządowych) uzyskało łącznie dochody budżetowe w kwocie 64 888 mln zł, z tego: dochody gmin stanowiły 49,8% dochodów ogółem, dochody powiatów 15,2%, dochody miast na prawach powiatu 29,9%, a dochody województw samorządowych 5,1% (tabela 4.1.2.). Podstawowymi źródłami dochodów jednostek samorządu terytorialnego w 1999 r. były: dochody własne (44%), dotacje celowe z budżetu państwa (22%) i subwencja ogólna (34%). Zatem ponad połowę (56%) dochodów będących w 1999 r. w dyspozycji sektora samorządowego stanowiły środki pochodzące z dotacji celowych i subwencji ogólnej, czyli środki z transferu z budżetu państwa (tabela 4.1.3.).

Dochody jednostek samorządu terytorialnego, ich struktura i dynamika w latach 1998 i 1999

Województwa	1998 r.		1999 r.		Dynamika (1998 r.=100 %)
	kwota w tys. zł	struktura %	kwota w tys. zł	struktura %	nominalnie 4:2	realnie
1	2	3	4	5	6	7
POLSKA	46 040 505	100,0	64 888 088	100	140,9	131,1
Dolnośląskie	4 148 061	9,0	5 569 401	8,6	134,3	125,1
Kujawsko-pomorskie	2 362 815	5,1	3 243 818	5,0	137,3	127,9
Lubelskie	2 088 283	4,5	3 299 072	5,1	158,0	147,2
Lubuskie	1 220 539	2,7	1 803 822	2,8	147,8	137,7
Łódzkie	2 962 265	6,4	4 147 128	6,4	140,0	130,5
Małopolskie	3 523 053	7,7	4 946 247	7,6	140,4	130,8
Mazowieckie	7 587 441	16,5	10 612 160	16,4	139,9	130,3
Opolskie	1 245 467	2,7	1 754 134	2,7	140,8	131,3
Podkarpackie	2 120 554	4,6	3 287 738	5,0	155,0	144,5
Podlaskie	1 192 140	2,6	1 856 861	2,9	155,8	145,2
Pomorskie	2 704 970	5,9	3 676 449	5,7	135,9	126,7
Śląskie	5 942 195	12,9	7 861 024	12,1	132,3	123,3
Świętokrzyskie	1 359 004	3,0	2 065 461	3,2	152,0	141,6
Warmińsko-mazurskie	1 667 541	3,6	2 368 245	3,6	142,0	132,4
Wielkopolskie	3 776 586	8,2	5 262 990	8,1	139,4	129,9
Zachodniopomorskie	2 139 592	4,6	3 133 538	4,8	146,5	136,5

W 1999 r. dochody budżetowe ogółem jednostek sektora samorządowego, w przeliczeniu na jednego mieszkańca w skali kraju wyniosły średnio 1 679 zł. Z powyższej kwoty: 733 zł przypada na dochody własne, 373 zł na dotacje celowe z budżetu państwa i 573 zł na subwencję ogólną. Różnica między najwyższymi dochodami (2 095 zł w województwie mazowieckim), a najniższymi (1 475 zł w województwie lubelskim) w przeliczeniu na jednego mieszkańca wynosi 620 zł, co stanowi prawie 40% średniej krajowej.

Z wydatków budżetowych ogółem jednostek sektora samorządowego zrealizowanych w 1999 r. w kwocie 65 845 mln zł, na wydatki bieżące przeznaczono 81%, a na wydatki majątkowe - w których dominują wydatki inwestycyjne, stymulujące rozwój społeczno-ekonomiczny regionów - 19%. Udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem jednostek sektora samorządowego poszczególnych szczebli był bardzo zróżnicowany. Relatywnie najwięcej środków na rozwój wydatkowano w województwach samorządowych (32%), najmniej w powiatach (6%). Udział wydatków majątkowych w budżetach gmin ukształtował się na poziomie 22%, a w budżetach miast na prawach powiatu na poziomie 18% (tabela 4.1.4.).

Wzrost udziału wydatków bieżących w wydatkach ogółem (w latach 1996-1999 wydatki bieżące stanowiły odpowiednio: 77,6%, 76,1%, 76,9%, 80,9% wydatków ogółem) wskazuje na regres w gospodarce komunalnej.

Wydatki ogółem jednostek samorządu terytorialnego zrealizowane w 1999 r. w przeliczeniu na jednego mieszkańca w skali kraju stanowiły kwotę 1 703 zł, z czego na wydatki bieżące przypada 1 379 zł, a na wydatki majątkowe 324 zł.

Wydatki jednostek samorządu terytorialnego w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r. (w zł)

W 1999 r., w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego w kraju były wyższe od dochodów o 24 zł. Spowodowało to, ujemny wynik budżetu jednostek sektora samorządowego, czyli deficyt budżetu w kwocie 957 mln zł. Podstawowymi źródłami jego sfinansowania były kredyty bankowe i pożyczki, a w gminach dodatkowo nadwyżka budżetowa z lat ubiegłych. Poziom ustalonego deficytu odniesiony do wykonanych dochodów stanowił 1,5%; wskazuje to na brak zagrożenia w zachowaniu płynności finansowej podmiotów sektora samorządowego. Analogicznie relacja łącznego długu publicznego (w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) do dochodów wykonanych w 1999 r., ustalona na poziomie 9,5%, mieści się w granicach określonych w art. 114 ustawy o finansach publicznych (60%) i nie stanowi zagrożenia dla sektora samorządowego w okresie najbliższych lat. Nie oznacza to jednak, że brak zagrożenia dotyczy wszystkich jednostek sektora samorządowego. W szczególności monitorowaniem należałoby objąć grupę tych gmin, których poziom zadłużenia zbliżył się niebezpiecznie do granic określonych przepisami prawa. Wielkość i strukturę zobowiązań samorządów poszczególnych szczebli na dzień 31.12.1999 r. przedstawiono w załączonej tabeli 4.1.6.

powrót do spisu treści

1. Budżety gmin. W 1999 r. gminy uzyskały dochody budżetowe w wysokości 32 356 909 tys. zł. Realizacja wydatków budżetowych w kwocie 32 835 276 tys. zł, spowodowała, że osiągnięto ujemny wynik budżetu (deficyt) per saldo, na poziomie 478 367 tys. zł. Na powyższy wynik składają się: nadwyżka budżetów 1 093 gmin w łącznej kwocie 595 930 tys. zł oraz deficyt budżetów 1 332 gmin w kwocie 1 074 297 tys. zł. Wydatki gmin nie znajdujące pokrycia w ich dochodach w kwocie 1 074 297 tys. zł zostały sfinansowane przychodami zwrotnymi. Podstawowymi źródłami tych przychodów były kredyty i pożyczki (78%), które przeznaczono głównie na finansowanie zadań inwestycyjnych.
   
   Dochody gmin uzyskane w 1999 r. stanowiły nominalnie 106,7%, a realnie 99,4% dochodów wykonanych w 1998 r., natomiast wskaźnik dynamiki wydatków gmin ukształtował się nominalnie na poziomie 105,6%, a realnie na poziomie 98,4% wydatków roku poprzedniego. Obniżenie realnego wskaźnika dynamiki wydatków budżetowych odnotowano w 1999 r. w gminach wszystkich typów, poza gminami miasta Warszawy.
   
   Struktura dochodów gmin w 1999 r. była następująca: dochody własne stanowiły 54,6% dochodów ogółem, subwencja ogólna 33,6%, a dotacje celowe 11,8%. W porównaniu do roku poprzedniego udział dochodów własnych wzrósł o 2,7 punktu, subwencji ogólnej o 3,3 punktu, a dotacji celowych zmniejszył się o 6 punktów. Zmiany w strukturze dochodów były między innymi konsekwencją ustawowego włączenia dotacji rekompensujących gminom utracone dochody z tytułu ustawowych ulg i zwolnień do subwencji ogólnej. Ważniejszymi źródłami dochodów gmin w 1999 r. były udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych (16,3%), podatek od nieruchomości (11,7%), dochody z majątku gminy (6,3%), opłata skarbowa (4,3%) i podatek rolny (2,3%). Na kształtowanie poziomu wyżej wymienionych dochodów znaczący wpływ miały władze gmin. Przejawiało się to w samodzielności ustalania stawek podatków, udzielania ulg oraz w podejmowaniu innych działań na rzecz rozwoju gminy. W 1999 r. w wyniku obniżenia górnych stawek podatków oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń, zwolnień i zaniechań poboru uszczuplono dochody gmin o kwotę 1 069 415 tys. zł, co stanowiło 3,3% zrealizowanych dochodów.
   
   Dochody gmin uzyskane w 1999 r. w przeliczeniu na jednego mieszkańca stanowiły kwotę 1 191 zł, z tego na dochody własne przypada kwota 652 zł, na subwencję ogólną 401 zł, na dotacje celowe z budżetu państwa 140 zł.
   
   

   Dochody gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r. (w zł)

   Wydatki majątkowe gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r. (w zł)

   
   Zmianie uległa również struktura wydatków budżetów gmin. W 1999 r. w porównaniu do roku poprzedniego wzrósł udział wydatków bieżących w wydatkach ogółem o 1,9 punktu (z 76,0 do 77,9%) i odpowiednio zmalał udział wydatków majątkowych (z 24,0 do 22,1%). Przeznacza­nie coraz mniejszej części środków pozostających w dyspozycji gmin na wydatki inwestycyjne, stymulujące rozwój społeczno - kulturalny regionów, jest zjawiskiem niepokojącym, prognozu­jącym wejście całych grup gmin w stan stagnacji. Najniższy udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem odnotowano w gminach miejskich, przy czym w 1999 r. uległ on obniżeniu o 3,1 punktu; w gminach miejsko-wiejskich obniżył się o 2,4 punktu, w gminach wiejskich o 1,9 punktu; jedynie w gminach miasta Warszawy odnotowano wzrost o 0,2 punktu. W praktyce daje się zaobserwować współzależność poziomu wydatków inwestycyjnych od poziomu dochodów ogółem. Gminy w województwach najbogatszych wydają znacznie więcej środków na inwestycje niż gminy o niskich dochodach. Wyjątkiem jest województwo podkarpackie i warmińsko-mazurskie.
   
   Wydatki na wynagrodzenia i pochodne od nich stanowiły w 1999 r. prawie 48% łącznych wydatków bieżących gmin; w 1998 r. udział ten był o 2 punkty niższy. Udział dotacji udzielonych z budżetów gmin w wydatkach bieżących ogółem w 1999 r. kształtował się na poziomie nieznacznie przekraczającym 10%, udział wydatków na obsługę długu poniżej 1%, a wydatki z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji miały charakter śladowy.
   
   Struktura zrealizowanych wydatków budżetów gmin według działów klasyfikacji budżetowej wskazuje, że na zadania z zakresu oświaty i wychowania gminy przeznaczały w latach 1998 i 1999 do 40% posiadanych środków, w tym około 10% stanowiły wydatki inwestycyjne. Wydatki na  gospodarkę  komunalną stanowiły w 1999 r. prawie 17% wydatków ogółem (w 1998 r. – 20%) natomiast wydatki na administrację publiczną i samorządową 12% i tym samym wzrosły o 1 punkt w porównaniu z rokiem poprzednim. Znaczne wydatki realizowane były w ramach opieki społecznej (10%). Udział wydatków w pozostałych działach wyniósł łącznie około 20%.
   
   Wynik budżetów gmin per saldo za lata 1998 i 1999 miał charakter deficytowy. Relacja deficytu do dochodów w 1998 r. ukształtowała się na poziomie 2,5%. Deficyt na 1999 r. zaplanowano w kwocie 2 151 239 tys. zł, co stanowiło 6,6% planowanych dochodów, a wykona­no w wysokości 478 367 tys. zł czyli na poziomie 1,5% osiągniętych dochodów. Zawyżanie deficytu na etapie planowania budżetu nabrało już cech trwałej tendencji w praktyce gmin w ostatnich latach. Zjawisko to może z jednej strony wpływać mobilizująco na organy gmin, a z drugiej kreować koszty związane ze staraniami o uzyskanie przychodów finansujących deficyt. Nierzadkie były przypadki zaciągania kredytów w nadmiernej wysokości, o czym świadczą kwoty „wolnych środków” na rachunkach bankowych jednostek samorządu terytorial­nego.
   
   W 1998 r. budżety z deficytem zrealizowało około 60% gmin. W planie na 1999 r. założono trzykrotny wzrost kwoty deficytu w stosunku do wykonania roku poprzedniego, a liczba gmin, które zaplanowały deficyt budżetu wzrosła do 80%. W łącznej kwocie deficytu budżetu w 1999 r. największy udział miały gminy wiejskie (39%), nieco mniejszy gminy miejsko-wiejskie (prawie 33%), a najmniejszy gminy miejskie (25%). W porównaniu ze stanem z 1998 r. zmniejszyła się liczba gmin wiejskich w których odnotowano deficyt budżetu, a wzrosła liczba gmin miejskich i miejsko-wiejskich.
   
   Jak już wspomniano w 1999 r. głównymi źródłami sfinansowania deficytu budżetów gmin (prawie 80%) były kredyty i pożyczki. W roku poprzednim udział kredytów i pożyczek był o 4 punkty niższy. Udział nadwyżki budżetowej utrzymał się na poziomie 17%, a środki z emisji obligacji gminnych stanowiły około 5%. Środki z prywatyzacji majątku gminy, jako nowe źródło sfinansowania deficytu wynikające z uregulowań ustawy o finansach publicznych, z udziałem na poziomie 0,7%, nie miały w 1999 r. większego znaczenia.
   
   Relacja długu publicznego na koniec 1999 r. do uzyskanych dochodów ukształtowała się na średnim poziomie 11,5%, co przy dopuszczalnym poziomie 60% (art. 114 ustawy o finansach publicznych) prognozuje brak zagrożenia dla gminnych finansów w najbliższych latach. W strukturze długu publicznego na koniec 1999 r. udział kredytów i pożyczek na poziomie 87% stanowił podstawowy tytuł zaciągniętych zobowiązań. Udział zobowiązań z tytułu wyemitowa­nych papierów wartościowych kształtował się na poziomie 5%, a przyjęte depozyty stanowiły 1,4%. Udział wymagalnych zobowiązań jednostek budżetowych w długu publicznym ogółem stanowił 6,2%, w tym udział zobowiązań z tytułu dostaw 4,5%, z tytułu składek ZUS i FP 0,6%, a udzielonych poręczeń i gwarancji 0,4%.
   
   powrót do spisu treści
   
   

2. Budżety powiatów. W 1999 r. powiaty uzyskały dochody budżetowe w wysokości 9 846 479 tys. zł, a wydatki budżetowe wykonały w łącznej kwocie 783 690 tys. zł. Zrealizowany wynik budżetu stanowiła per saldo nadwyżka w wysokości 62 789 tys. zł. Powiaty w pierwszym roku swego funkcjonowania dążyły do opracowania i zrealizowania budżetów zrównoważonych lub nadwyżkowych, stąd zaledwie 43 powiaty kraju zamknęły rok deficytem, którego wielkość (27 105 tys. zł) w odniesieniu do zrealizowanych dochodów wyniosła 0,3%.
   
   Podstawowymi źródłami dochodów budżetowych powiatów były dotacje celowe i subwencja ogólna. W 1999 r. stanowiły one 93,8% dochodów ogółem. Niski udział dochodów własnych w dochodach ogółem (6,2%) pozostawił powiatom niewiele swobody w decydowaniu o wysokości realizowanych dochodów, a praktycznie również o ich rozdysponowaniu. Sposób naliczania podstawowych źródeł dochodów (dotacji i subwencji), wiążący ich poziom z istniejącym stanem infrastruktury technicznej i społecznej, powoduje utrwalenie dotychczaso­wego zróżnicowania stopnia rozwoju powiatów i pozostawia zbyt mało środków, które mogą być wykorzystane dla przezwyciężania istniejących dysproporcji. Natomiast mechanizm wyrównawczy wmontowany w system ustalania dochodów powiatów, oparty na podstawowym źródle dochodów o charakterze podatkowym, którym jest 1% udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych, jest mało efektywny.
   
   W 1999 r. przeciętny poziom osiąganych przez powiaty dochodów budżetowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniósł prawie 363 zł (z tego, dochody własne zaledwie 22 zł, dotacje 179 zł i subwencja ogólna 161 zł) i wykazywał znaczne zróżnicowanie. W woje­wództwach: dolnośląskim, lubuskim, pomorskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim przeciętnie powiaty uzyskiwały w przeliczeniu na jednego mieszkańca kwotę dochodów przekraczającą 400 zł, podczas gdy w województwie małopolskim zaledwie 314 zł, a w śląskim 316 zł. Należy jednocześnie wyjaśnić, że sytuacja finansowa powiatów województwa śląskiego jest szczególna ze względu na wysoką liczbę (19) funkcjonujących tam miast na prawach powiatu, obejmujących prawie 30% ich łącznej liczby w skali kraju. Udział dochodów powiatów województwa śląskiego w łącznych dochodach podmiotów samorządo­wych w tym województwie stanowił zaledwie 8%, bowiem miasta na prawach powiatu zrealizowały prawie 58%, gminy 28%, a województwo samorządowe 6% dochodów ogółem.
   
   Poziom dochodów budżetowych powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r.
   
   

   Rodzaj dochodu	Dochody w przeliczeniu na 1 mieszkańca (w zł)	powyżej poziomu średniego
   		liczba powiatów	% powiatów
   Dochody ogółem:  z tego:	363	175	56,8
   - dochody własne, w tym:	22	118	38,3
   - udział w podatku dochodowym	7	53	17,2
   - dotacje celowe w tym:	179	163	52,9
   - inwestycyjne	18	65	21,1
   - subwencja ogólna w tym:	161	177	57,5
   - część oświatowa	119	171	55,5

   Poziom dochodów budżetowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca w poszczególnych powiatach w kraju mieści się w granicach od 131 zł do 1 168 zł. Zróżnicowanie dochodów jest w dużej mierze odbiciem dotychczasowego stopnia rozwoju lokalnej infrastruktury technicznej i społecznej.
   
   Dochody ogółem powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r. (w zł)
   
   

   Mapa nie prezentuje danych dla miast na prawach powiatów
    

   Wysokość wydatków zrealizowanych w 1999 r. przez powiaty w przeliczeniu na jednego mieszkańca nie odbiega od poziomu dochodów. Ogólna kwota wydatków wyniosła 9 783 690 tys. zł, z tego przeciętnie w skali kraju powiat wydatkował 31 765 tys. zł, a w przeliczeniu na jednego mieszkańca 360 zł. Faktycznie jednak występowało znaczne zróżnicowanie poziomu realizowanych wydatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca - od 126 zł do 1 157 zł. Szczególnie wysoki stopień polaryzacji dotyczył wydatków majątkowych, których wyższy od średniego poziom koncentrował się w nielicznej grupie powiatów stanowiących 23,4% ogólnej liczby powiatów. W 5 powiatach nie podjęto w 1999 roku żadnych inwestycji.
   
   
   Poziom wydatków budżetowych powiatów w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r.
   

   Rodzaj wydatków	Wydatki na jednego mieszkańca w zł	powyżej poziomu średniego
   		liczba powiatów	% powiatów
   Ogółem wydatki, z tego:	360	177	57,5
   - majątkowe, w tym:	23	70	22,7
   - inwestycyjne	23	72	23.4
   - bieżące	337	186	60,4

   W wydatkach budżetowych powiatów dominowały wydatki bieżące, w tym wypłaty wynagrodzeń i pochodne od nich. Nie występowały natomiast wypłaty kwot z tytułu udzielonych poręczeń, a koszty obsługi długu stanowiły wielkości śladowe. Średni udział wydatków bieżących w skali kraju ukształtował się na poziomie 94%, a wydatków majątkowych na poziomie 6% wydatków powiatów ogółem.
   
   Struktura wydatków według działów klasyfikacji budżetowej wskazuje na rodzaj realizowanych przez powiaty zadań; są one związane głównie z utrzymaniem placówek oświatowo-wychowawczych, komend powiatowych policji, domów pomocy społecznej oraz starostw. Około połowy wydatków o charakterze majątkowym powiaty zrealizowały w dziale „ochrona zdrowia”.
   
   Zobowiązania powiatów stanowiły 0,6% zrealizowanych dochodów i były sto razy niższe od ustawowej bariery bezpieczeństwa finansowego wyznaczonej dla jednostek samorządu terytorialnego na poziomie 60% dochodów. W zobowiązaniach tych 26,5% stanowiły zobowiązania wymagalne. Ze względu na ich niski poziom należy podkreślić pozytywny wpływ powiatów na dyscyplinę wydatków realizowanych w przejętych przez nie jednostkach organizacyjnych.

   powrót do spisu treści
   
   
   

3. Budżety miast na prawach powiatu. Miasta na prawach powiatu (65), zwane również powiatami grodzkimi, zrealizowały w 1999 r. dochody w kwocie 19 396 560 tys. zł, co stanowi 98,8% planu. Plan wydatków po zmianach w kwocie 20 801 974 tys. zł, zrealizowano na poziomie 19 961 867 tys. zł, czyli w 96,0%. W 25 miastach stopień wykonania budżetów był jeszcze niższy, a przyczyną tego stanu było głównie nie wykonanie zaplanowanych dochodów, w związku z czym aby nie pogłębiać deficytu budżetu ograniczono wydatki.
   
   Z porównania wykonanych w 1999 r. dochodów i wydatków miast na prawach powiatu do wielkości osiągniętych przez te jednostki w 1998 r. wynika, że dochody wzrosły nominalnie o 23,5%, a wydatki o 22,4%. Po uwzględnieniu wskaźnika inflacji za 1999 r. (na poziomie 7,3%) realny wzrost dochodów wyniósł 15,1%, a wydatków 14,1%.
   
   Wynik budżetu miast na prawach powiatu w 1999 r. stanowił per saldo – deficyt w kwocie 565 307 tys. zł, co w stosunku do uzyskanych dochodów stanowiło 2,9%. Na etapie planowania założono deficyt na znacznie wyższym poziomie, tj. - 1 165 487 tys. zł. Z 59 miast na prawach powiatu, które planowały ujemny wynik finansowy, 16 uzyskało wynik dodatni, czyli nadwyżkę budżetu. Ostatecznie deficytem w łącznej kwocie 722 951 zł zamknęły budżety 43 miasta. Źródłami sfinansowania deficytu były kredyty i pożyczki (587 800 tys. zł), a także nadwyżki z lat ubiegłych, środki ze sprzedaży papierów wartościowych i środki z prywatyzacji majątku.
   
   Nie jest możliwe pełne porównanie wykonania budżetów miast na prawach powiatu za 1999 r. do roku poprzedniego, gdyż ilość i rodzaj zadań oraz jednostek budżetowych jakie te miasta przejęły, były różne. Na budżetach „powiatów grodzkich” w istotny sposób zaważyła reforma służby zdrowia, a w szczególności usamodzielnienie się zakładów opieki zdrowotnej. Przyjęte rozwiązania prawne - w myśl których miasta na prawach powiatu sporządzają jeden budżet - nie dają ponadto możliwości oceny wykonania ich wydatków z podziałem na część gminną i powiatową.
   
   Poziom dochodów, jak i wydatków ogółem w miastach na prawach powiatu był bardzo zróżnicowany i zależał od posiadanego przez poszczególne miasta potencjału ekonomicznego, infrastruktury społecznej, technicznej oraz gospodarczej. Przejęcie zadań powiatowych nie zmniejszyło w sposób istotny tych różnic. Przeciętne dochody ogółem w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły 1 687 zł, z tego w części gminnej – 1 138 zł, a powiatowej 549 zł. Dochody wyższe od średniej uzyskały miasta z ośmiu województw. Najwyższe dochody na jednego mieszkańca w części gminnej uzyskały: Sopot (1 903 zł), Wrocław (1 561 zł) i Opole (1 371 zł); najniższe zaś Piekary Śląskie (806 zł), Częstochowa (881 zł) i Biała Podlaska (886 zł). W pozostałych miastach kwoty te kształtowały się w granicach od 887 zł do 1 353 zł. Dochody na jednego mieszkańca w części powiatowej kształtowały się w granicach od 260 do 1 089 zł, przy czym najwyższe były w miastach województwa podkarpackiego, a najniższe w województwie śląskim.
   
   Przeciętne wydatki ogółem na jednego mieszkańca w miastach na prawach powiatu ukształtowały się w 1999 r. na poziomie 1 737 zł, przy czym 1 422 zł stanowiły wydatki bieżące, a 315 zł wydatki majątkowe. Najwyższy poziom wydatków odnotowano w miastach na prawach powiatu w województwie opolskim (2 222 zł), a najniższy w województwie śląskim (1 567 zł). W odniesieniu do wydatków majątkowych, najwyższe kwoty w przeliczeniu na jednego mieszkańca wydatkowano w miastach województwa opolskiego ze względu na usuwanie skutków powodzi (589 zł), a najniższe w województwie warmińsko-mazurskim (193 zł). Najwyższy (1 758 zł) poziom wykonanych wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r. odnotowano w miastach w województwie dolnośląskim, najniższy zaś w województwie podlaskim (1 278 zł). Zrealizowane w 1999 r. wydatki bieżące stanowiły prawie 82%, a wydatki majątkowe 18% wydatków ogółem miast na prawach powiatu.
   
   
   Dochody i wydatki miast na prawach powiatu w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r. (w zł)
   

   Województwo	Dochody  ogółem	z tego:		Wydatki  ogółem	z tego:
   		dochody gminy	dochody powiatu		wydatki majątkowe	wydatki bieżące
   Razem miasta na prawach powiatu z tego:	1 687	1 138	549	1 737	315	1 422
   Dolnośląskie	1 958	1 387	571	2 076	318	1 758
   Kujawsko-pomorskie	1 554	1 019	535	1 616	289	1 328
   Lubelskie	1 588	969	619	1 653	244	1 409
   Lubuskie	1 820	1 199	621	1 740	261	1 479
   Łódzkie	1 622	1 096	526	1 667	291	1 376
   Małopolskie	1 660	1 068	592	1 790	351	1 439
   Mazowieckie	1 749	1 080	669	1 801	343	1 459
   Opolskie	2 073	1 371	702	2 222	589	1 633
   Podkarpackie	1 836	1 042	794	1 848	269	1 579
   Podlaskie	1 537	978	559	1 630	343	1 287
   Pomorskie	1 751	1 283	468	1 842	445	1 397
   Śląskie	1 577	1 115	462	1 567	251	1 316
   Świętokrzyskie	1 672	1 043	629	1 599	176	1 423
   Warmińsko-mazurskie	1 665	1 081	584	1 688	193	1 495
   Wielkopolskie	1 762	1 208	554	1 886	445	1 440
   Zachodniopomorskie	1 862	1 232	630	1 836	391	1 445

   
   W 1999 r. w strukturze wydatków według działów klasyfikacji budżetowej największy udział miały wydatki na oświatę i wychowanie (37,8%), gospodarkę komunalną (14,3%), opiekę społeczną (9,8%), transport (8,7%), bezpieczeństwo publiczne (8,3%) i administrację państwową i samorządową (7,0%). Wydatki w tych sześciu działach stanowiły blisko 86% wydatków ogółem. W pozostałych działach udział wydatków ukształtował się od 0,1% (szkolnictwo wyższe) do 4,8% (gospodarka mieszkaniowa).
   
   Kwota zobowiązań na koniec 1999 r. wyniosła 2 385 365 tys. zł, co stanowi 12,3% uzyskanych dochodów ogółem. W zobowiązaniach tych 85,6% stanowiły zobowiązania długo­terminowe głównie z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek (1 786 764 tys. zł) oraz emisji papierów wartościowych (502 481 tys. zł). Zobowiązania wymagalne miast na prawach powiatu w kwocie 76 572 tys. zł stanowiły 0,4% ich dochodów ogółem.
   
   powrót do spisu treści

    

4. Budżety województw samorządowych. W 1999 r. województwa samorządowe uzyskały dochody w łącznej kwocie 3 288 167 tys. zł, tj. na poziomie 95,6% planu, a wydatki wykonały w kwocie 3 264 483 tys. zł, czyli na poziomie 94,4% planu po zmianach. Faktyczny wynik budżetu per saldo województw samorządowych za 1999 r. stanowił nadwyżkę w kwocie 23 684 tys. zł. Budżety czternastu województw samorządowych w pierwszym roku ich działalności zamknęły się wynikiem dodatnim w łącznej kwocie 29 028 tys. zł. W dwóch województwach na koniec roku wystąpił deficyt w łącznej kwocie 5 344 tys. zł; deficyt stanowił 10,5% dochodów tych województw i został sfinansowany kredytem bankowym.
   
   Głównymi źródłami dochodów województw samorządowych były dotacje celowe (47%), subwencja ogólna (35%) i dochody własne (18%). W grupie dochodów własnych udziały w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa stanowiły 91%. Należy zauważyć, że istnieje ścisła zależność między dochodami podmiotów gospodarczych i mieszkańców regionu, a dochodami własnymi województw samorządowych, gdyż udziały w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa są głównym źródłem dochodów własnych budżetów województw samorządowych.
   
   W przeliczeniu na jednego mieszkańca dochody uzyskane przez województwa samorządowe wyniosły średnio w kraju 85 zł. Ich zróżnicowanie w poszczególnych województwach było znaczne i ukształtowało się granicach od 54 zł do 129 zł. Różnice wynikają przede wszystkim z przyjęcia przez niektóre województwa samorządowe tak zwanych inwestycji centralnych, na które samorządy wojewódzkie otrzymały dotacje celowe.
   
   

   
   
   Dochody budżetowe województw samorządowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 1999 r. (w zł)
   
   W wydatkach budżetów województw samorządowych dominowały wydatki bieżące, które stanowiły 68,2% ogółu wydatkowanych kwot. Struktura wydatków bieżących województw samorządowych była następująca: wydatki na wynagrodzenia i  pochodne stanowiły - 30% wydatków bieżących, dotacje - 32%, pozostałe wydatki - 38%. Na wydatki majątkowe samorządy województw przeznaczyły średnio 31,8% ogółu wydatków. Wskaźnik ten jest najwyższy wśród wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Na tak wysoki poziom wydatków majątkowych miało wpływ przejęcie przez niektóre samorządy województw realizacji inwestycji centralnych oraz prowadzenie modernizacji dróg. Udział wydatków inwestycyjnych w budżetach województw samorządowych kształtował się w granicach od 9,4% w województwie łódzkim do 54% w województwie śląskim.
   
   Województwa samorządowe przeznaczyły najwięcej środków na sfinansowanie zadań realizowanych w transporcie w zakresie modernizacji dróg (20,8% wydatków ogółem). Relatywnie wysokie wydatki zrealizowano w zakresie rolnictwa (16,4%), w ochronie zdrowia (15,8%), w kulturze i sztuce (15,3%) oraz oświacie i wychowaniu (14,1%).
   
   Zobowiązania województw samorządowych na koniec 1999 r. w kwocie 23 375 tys. zł, stanowiły zaledwie 0,7% dochodów ogółem zrealizowanych przez te podmioty. Ustalone zobowiązania są udziałem 6 następujących województw samorządowych: dolnośląskiego (11 752 tys. zł), kujawsko-pomorskiego (4 950 tys. zł), mazowieckiego (3 740 tys. zł), pomorskiego (2 540 tys. zł) i małopolskiego (385 tys. zł). Ponad 70% tych zobowiązań stanowiły kredyty długoterminowe zaciągnięte na sfinansowanie deficytu budżetu w 2 województwach.
   
   powrót do spisu treści

    

5. Finansowanie zadań z zakresu pomocy społecznej w jednostkach samorządu terytorialnego. Od 1996 r. zauważa się w jednostkach samorządu terytorialnego systematyczny wzrost zadań i wydatków na pomoc społeczną. Znajduje to odbicie w strukturze realizowanych wydatków budżetowych. Udział tych wydatków w wydatkach ogółem jest z roku na rok coraz większy. Fakt ten świadczy o tym, że problem pomocy społecznej w zakresie świadczeń samorządów lokalnych na rzecz swoich mieszkańców nabiera coraz większego znaczenia. Jeżeli zjawisko to będzie się nadal pogłębiało to jednostki samorządu terytorialnego będą zmuszone przeznaczać coraz więcej środków na realizację wymienionych zadań. Istnieje zatem prawdopodobieństwo, że zadania w zakresie pomocy społecznej mogą zdominować pozostałe zadania samorządów lokalnych i doprowadzić do regresu w tych dziedzinach.
   
   Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania z zakresu pomocy społecznej na podstawie przepisów ustrojowych, które uszczegółowione zostały ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Ustawa ta określa, jakie zadania w zakresie pomocy społecznej wykonują poszczególne szczeble administracji samorządowej oraz precyzuje, które z nich mają charakter zadań własnych, a które charakter zadań zleconych. Taki podział zadań ma szczególne znaczenie z punktu widzenia źródeł ich finansowania, gdyż w świetle przepisów ustrojowych zadania własne są finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego z dochodów własnych oraz ewentualnych dotacji, podczas gdy na zadania zlecone jednostki samorządu terytorialnego otrzymują środki finansowe z budżetu państwa w formie dotacji. Zadania w zakresie pomocy społecznej samorządy finansują z dochodów własnych pozyskanych w wyniku realizacji tych zadań (w tym: z opłat za usługi opiekuńcze, z opłat pensjonariuszy domów pomocy społecznej) oraz z dotacji.
   
   W 1999 r. łączne dochody jednostek samorządu terytorialnego w dziale 86 - Opieka społeczna w skali kraju wyniosły 5 040 084 tys. zł, a wydatki 6 832 382 tys. zł. Zadania na kwotę 1 792 298 tys. zł jednostki samorządu terytorialnego sfinansowały z innych środków niż dochody uzyskane w dziale 86. Udział wydatków na opiekę społeczną jednostek poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w wydatkach ogółem w dziale 86 w skali kraju ukształtował się, jak niżej:
   
   

   • w gminach na poziomie 50%, tj. 3 413 914 tys. zł,

   • w miastach na prawach powiatu na poziomie 28,7%, tj. 1 962 051 tys. zł,

   • w powiatach na poziomie 21,2% , tj. 1 447 565 tys. zł,

   • w województwach samorządowych na poziomie 0,1%, tj. 8 852 tys.zł.

   Dochody w dziale 86 - Opieka społeczna stanowiły 7,8% ogółu dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W jednostkach poszczególnych szczebli udział ten wyniósł: w gmi­nach - 7,1%, w miastach na prawach powiatu - 6,6%, w powiatach - 15,1% a w województwach samorządowych zaledwie - 0,2%. Udział wydatków na zadania z zakresu opieki społecznej jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli stanowił 10,4% łącznych wydatków zrealizowanych w 1999 r. natomiast w gminach udział ten wynosił 10,4%, w miastach na pra­wach powiatu 9,8%,  w powiatach 14,8%, i w województwach samorządowych 0,3%.
   
   Uzyskane przez jednostki samorządu terytorialnego dochody w dziale 86 w przeliczeniu na jednego mieszkańca w kraju wyniosły 130 zł. W poszczególnych województwach dochody te kształtowały się w granicach od 99 zł w województwie śląskim i 111 zł w małopolskim do 168 zł w lubuskim i 170 zł w województwie warmińsko-mazurskim.
   
   Wydatki z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na opiekę społeczną w przeliczeniu na jednego mieszkańca w kraju stanowiły średnio kwotę 177 zł i tym samym przekroczyły o 47 zł uzyskane w tym dziale dochody na jednego mieszkańca, co pozwala stwierdzić, że podmioty samorządowe, a w szczególności w gminy, sfinansowały z własnych środków prawie 36% wydatków zrealizowanych w dziale 86 – Opieka społeczna.  Największe wydatki w przeliczeniu na jednego mieszkańca poniesiono w województwach: warmińsko-mazurskim – 234 zł i lubuskim - 228 zł, a najniższe w województwach: małopolskim - 148 zł  i śląskim – 153 zł.
   
   

   Dochody na jednego mieszkańca  w dziale 86 - Opieka społeczna (w zł)

   Wydatki na jednego mieszkańca  w dziale 86 - Opieka społeczna (w zł)

   
   Realizując zadania z zakresu pomocy społecznej gminy najwięcej środków przeznaczyły na zasiłki i pomoc w naturze (49,5% łącznych wydatków gmin w dziale 86) oraz na dodatki mieszkaniowe (19,0%). Powiaty poniosły najwyższe wydatki na utrzymanie domów pomocy społecznej (76,8%) oraz na świadczenia dla rodzin zastępczych (17,8%), natomiast w miastach na prawach powiatu dominowały wydatki na zasiłki i pomoc w naturze (27,3%) oraz na utrzymanie domów pomocy społecznej (23,1%).
   
   powrót do spisu treści
   
   

6. Wydatki w formie dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w tym dotacje, są finansowym wyrazem realizacji zadań samorządu terytorialnego określonych przez konstytucję i ustawy. Na gruncie przepisów obowiązujących w 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego mogły ze swych budżetów udzielić dotacji w szczególności:
   
   

   • własnym jednostkom organizacyjnym działającym w formach określonych ustawą o finan­sach publicznych (zakładom budżetowym, gospodarstwom pomocniczym),

   • innym samorządowym jednostkom organizacyjnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw - w szczególności samorządowym osobom prawnym (m.in. instytucjom kultury, samodzielnym zakładom opieki zdrowotnej),

   • innym jednostkom samorządu terytorialnego na zadania powierzone im do realizacji w drodze porozumień zawartych pomiędzy tymi jednostkami,

   • podmiotom spoza sektora finansów publicznych (m.in. fundacjom, stowarzyszeniom) na realizację zadań powierzonych im przez jednostkę samorządu terytorialnego,

   • niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym.
     

   W 1999 r. z łącznej kwoty 65 845 886 tys. zł wydatków budżetowych zrealizowanych przez wszystkie jednostki samorządowe, aż 7 159 014 tys. zł, czyli 10,9% stanowiły różnego rodzaju dotacje, co czyni tę formę wydatkowania środków publicznych istotną pozycją w budżetach samorządowych. Udział w budżecie tego rodzaju wydatków zależy w głównej mierze od rodzaju zadań wykonywanych przez daną jednostkę (gminę, powiat czy województwo), od wyboru formy organizacyjno-prawnej w celu realizacji zadań przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, a także od możliwości udzielania dotacji ograniczonych z jednej strony przepisami prawa, a z drugiej posiadanymi środkami finansowymi.
   
   Udział dotacji w wydatkach budżetowych jednostek samorządowych poszczególnych szczebli był bardzo zróżnicowany. Największy udział dotacji odnotowano w budżetach województw samorządowych, w których stanowiły one aż 33,0% wydatków ogółem i zamknęły się kwotą 1 076 644 tys. zł. Z kolei powiaty, które najrzadziej korzystały z dotacji, jako formy realizacji wydatków, wydatkowały w ten sposób 489 505 tys. zł, co stanowiło  5,0% ich budżetów. Natomiast miasta na prawach powiatu przeznaczyły na dotacje kwotę 2 874 265 tys. zł, tj. 14,4% ich budżetów, zaś gminy kwotę 2 718 600 tys. zł tj. 8,3% ich budżetów.
   
   Przeważająca część dotacji z budżetów samorządowych przeznaczana była na dofinansowanie realizacji zadań bieżących, bowiem aż 6 251 343 tys. zł (87,3%) z ogólnej kwoty dotacji wydatkowano właśnie na ten cel. W miastach na prawach powiatu i w powiatach wskaźnik ten był bardzo zbliżony do średniego poziomu w skali kraju, natomiast w województwach był znacznie niższy (67,1%), zaś w gminach wyższy (95,1%).
   
   Z budżetów gmin w 1999 r. udzielano przede wszystkim dotacje dla jednostek gospodarki pozabudżetowej. Stanowiły one aż 59,9% ogółu udzielonych z budżetów gmin dotacji. Największe kwoty zostały przeznaczone na dotowanie bieżącej działalności jednostek funkcjonujących w dziale 79 - Oświata i wychowanie, a w szczególności przedszkoli - 56,3% ogółu dotacji. Dotowano również, choć w o wiele mniejszym stopniu, zakłady gospodarki komunalnej oraz zakłady gospodarki mieszkaniowej. Znaczącą pozycją w dotacjach na zadania bieżące były tzw. pozostałe dotacje (32,6%), przekazywane głównie dla instytucji kultury, a w szczególności dla: ośrodków kultury, bibliotek i domów kultury, a także dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz stowarzyszeń kultury fizycznej.
   
   Największe dotacje z powiatowych budżetów zostały przeznaczone na działalność z zakresu opieki społecznej, oświaty i wychowania, transportu, ochrony zdrowia, kultury i sztuki oraz administracji, przy czym w przeważającym stopniu były to dotacje na zadania bieżące. Wyjątkiem był dział 85 - Ochrona zdrowia, gdzie wydatkowano więcej na dotacje inwestycyjne.
   
   Ponad połowę dotacji udzielonych w 1999 r. z budżetów miast na prawach powiatu stanowiły dotacje dla jednostek gospodarki pozabudżetowej. Ponad 90% spośród tych dotacji było przeznaczane na finansowanie bieżącej działalności: przedszkoli, zakładów gospodarki komunalnej, internatów dla uczniów, żłobków, instytucji kultury fizycznej. Tak zwane pozostałe dotacje były udzielane głównie na zadania z zakresu: kultury i sztuki, oświaty i wychowania (w szczególności dla niepublicznych szkół zawodowych, przedszkoli i zakładów opiekuńczo-wychowawczych, liceów ogólnokształcących, szkół podstawowych posiadających uprawienia szkół państwowych), ochrony zdrowia (na zadania z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi, dla szpitali ogólnych i lecznictwa ambulatoryjnego) opieki społecznej (dla domów pomocy społecznej), kultury fizycznej i sportu (na dofinansowanie działalności stowarzyszeń kultury fizycznej).
   
   W województwach samorządowych największe kwoty dotacji zostały przeznaczone na: kulturę i sztukę, w tym głównie na instytucje kultury (teatry, opery, muzea, filharmonie, biblioteki); ochronę zdrowia (szpitale ogólne, kolumny transportu sanitarnego, medycynę pracy), na finansowanie zadań gospodarczych (dotacje do osobowych przejazdów pasażerskich) oraz na gospodarkę komunalną.
   
   W 1999 r., po raz pierwszy, jednostki samorządu terytorialnego przekazywały dotacje na zadania własne realizowane na podstawie porozumień (umów) z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Stanowiły one zaledwie 0,5% łącznych wydatków budżetowych podmiotów samorządowych, a wśród ogółu udzielonych dotacji 4,2%. Mimo, iż powyższe wskaźniki nie są wysokie, to znamienny jest fakt, że z tej formy realizowania i finansowania zadań skorzystała znaczna część województw, miast na prawach powiatu i powiatów. Prawie połowa (46,5%) ogółu środków przekazywanych w formie dotacji innym jednostkom samorządowym przeznaczona była na remonty i budowę nowych dróg. Z ogólnej kwoty 140 978 tys. zł na drogi gminne wydatkowano 996 tys. zł, powiatowe - 71 285 tys. zł, miast na prawach powiatu - 54 400 tys. zł i drogi wojewódzkie - 12 474 tys. zł. Ponadto, jednostki samorządu terytorialnego przeznaczyły znaczące kwoty na zadania z zakresu: opieki społecznej, administracji państwowej i samorządowej, gospodarki komunalnej, oświaty i wychowania.

   powrót do spisu treści |
   
   
    

7. Jednostki samorządu terytorialnego w 1999 r. realizowały swoje zadania w warunkach szczególnych. Był to pierwszy rok obowiązywania nowych przepisów w zakresie finansów publicznych, a zarazem pierwszy rok funkcjonowania powiatów, miast na prawach powiatu, województw samorządowych. Powołanie nowych jednostek samorządu terytorialnego zmieniło w znaczący sposób relacje budżetu sektora samorządowego do budżetu państwa. W 1999 r. samorządy dysponowały środkami finansowymi odpowiadającymi połowie budżetu państwa. Pierwsze doświadczenia wskazują, że jednostki samorządu terytorialnego nie nadużyły swoich uprawnień i racjonalnie gospodarowały groszem publicznym. Jednocześnie daje się zaobserwować obniżenie poziomu wydatków inwestycyjnych. Postępujący od 1997 r. wzrost wydatków na zadania bieżące powoduje, że pomimo potrzeb, samorządy ograniczają wydatki na zadania inwestycyjne, a łączna kwota długu jednostek samorządu terytorialnego jest niewielka. Na koniec 1999 r. była ona średnio sześciokrotnie niższa od ustawowej bariery bezpieczeństwa finansowego wyznaczonej na poziomie 60% dochodów tych jednostek; w gminach kształtowała się na poziomie 11,5%, w powiatach 0,6%, w miastach na prawach powiatu 12,3%, a w województwach samorządowych 0,2%. Głównym źródłem uzupełniania zasobów finansowych jednostek samorządu terytorialnego, szczególnie gmin, były kredyty i pożyczki. Pomimo trudnej sytuacji finansowej samorządów gminnych nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych są nadal znaczącym źródłem finansowania deficytu budżetu. Ze środków z emisji papierów wartościowych jednostki samorządu terytorialnego korzystają sporadycznie (głównie miasta na prawach powiatu i gminy miejskie), a środki z prywatyzacji majątku uzupełniały samorządowe finanse w znikomym stopniu.

powrót do spisu treści

Przejdź do streszczenia części I.