Spis treści streszczenia części I.
Komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Funkcjonowanie prawa samorządu terytorialnego w świetle doświadczeń regionalnych izb obrachunkowych.
Streszczenie Części I.
Sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych
w 2000 roku
Konstytucyjną podstawę funkcjonowania
regionalnych izb obrachunkowych stanowi art. 171 Konstytucji
Rzeczpospolitej Polskiej, który określa je jako organy nadzoru nad działalnością
jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Art. 1
ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.), dalej zwanej
ustawą o rio, rozszerza zakres zadań realizowanych przez izby, wymieniając
– obok nadzoru – kontrolę gospodarki finansowej jst, wydawanie opinii w
sprawach określonych ustawami oraz działalność informacyjną i
szkoleniową. Od 1999 r., w wyniku zmiany zapisu art. 229 Kpa, zadania te
obejmują również rozpatrywanie skarg i wniosków dotyczących zadań i
działalności organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.
W kraju funkcjonuje 16 regionalnych izb obrachunkowych; obejmują one
nadzorem i kontrolą 2424 gminy oraz związek gmin warszawskich, 308
powiatów, 65 miast na prawach powiatu, 16 województw samorządowych oraz
142 związki międzygminne.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Działalność nadzorcza izb w 2000 r. obejmowała
badanie zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego w
sprawach:
procedury uchwalania budżetu i jego zmian,
budżetu i jego zmian,
zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jst oraz udzielania pożyczek,
zasad i zakresu przyznawania dotacji,
podatków i opłat lokalnych,
absolutorium dla zarządu.
W roku 2000 regionalne izby obrachunkowe zbadały 99 592 uchwały
organów jst i związków międzygminnych, w tym 2 951 uchwał budżetowych,
56 481 uchwał zmieniających budżet, 2 959 uchwał w sprawie
absolutorium dla zarządu, 6 617 uchwał w sprawie układu wykonawczego,
10 700 uchwał w sprawie podatków i opłat, 19 884 innych uchwał objętych
nadzorem izb. W stosunku do roku 1999 liczba zbadanych uchwał wzrosła o 12,7%,
w tym uchwał w sprawie podatków i opłat o 93% i w sprawie zasad
przyznawania dotacji dla jednostek organizacyjnych jst o 63%.
W wyniku badania nadzorczego kolegia izb uznały, że 95.366 uchwał podjęto
bez naruszenia prawa, w 1 444 uchwałach (1,4% zbadanych uchwał)
wskazano nieistotne naruszenie prawa, a w stosunku do 2.687 uchwał (2,7%) wszczęto
postępowanie w związku z istotnym naruszeniem prawa. W 935 przypadkach wszczęte
postępowanie umorzono w związku z usunięciem przez organy jst wskazanych
nieprawidłowości, a 1 752 uchwały (1,8%) unieważniono, z tego 1 031
uchwał – w części, a 721 – w całości. W przypadku 95 uchwał dotyczących
zmian w budżecie na rok 1999 a zbadanych w 2000 r. kolegia ograniczyły się
do wskazania, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa. Na podstawie art.
123 ust. 3 ustawy o finansach publicznych kolegia w dwóch przypadkach
nieuchwalenia przez organy stanowiące jst uchwały budżetowej w terminie
do 31 marca 2000 r. ustaliły budżety dla tych jednostek. Ponadto, na podstawie
art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych kolegia ustaliły
w 2 przypadkach budżety jst w części objętej unieważnieniem.
Porównania z latami wcześniejszymi wskazują na wzrost udziału uchwał
podejmowanych przez organy jst i związków międzygminnych bez naruszenia prawa
z 73,1% w 1993 r. do 95,7% w roku 2000. Zmalał udział uchwał podjętych z
istotnym naruszeniem prawa z 5,0% w 1993 r. do 2,7% w roku 2000 i obciążonych
nieistotnym naruszeniem – z 21,8% do 1,4% zbadanych uchwał. Wyłom w ogólnej
poprawie jakości podejmowanych uchwał stanowi wzrost z 0,4% w 1999 r.
do 2,1% w 2000 r. – w ogólnej liczbie uchwał budżetowych – uchwał w
stosunku do których kolegium orzekło nieważność w całości lub w części.
Wiązało się to z istotnymi zmianami przepisów w zakresie finansów
publicznych, w oparciu o które większość jst w 2000 r. po raz pierwszy
uchwalała swoje budżety.
Przypadki istotnego naruszenia prawa najczęściej wskazywane w uchwałach
budżetowych i zmieniających budżet jst to: przeznaczanie środków budżetowych
na realizację zadań nie należących do zadań tych jednostek, pomijanie w budżecie
obligatoryjnych zadań oraz nieujmowanie w treści uchwały budżetowej
wszystkich koniecznych elementów. W uchwałach zmieniających budżet nieprawidłowości
dotyczyły przekraczania kompetencji przez zarząd, poprzez: wprowadzanie do budżetu
zmian subwencji wynikających z podziału rezerw zarówno po stronie dochodów
jak i wydatków, rozdysponowanie rezerw celowych niezgodnie z przeznaczeniem,
czy dokonywanie przeniesień wydatków, w wyniku których następowały zmiany
ustalonych przez organ stanowiący ogólnych kwot wydatków.
W uchwałach w sprawie absolutorium dla zarządu – z których 97,7%
dotyczyło udzielenia i 2,3% nieudzielenia absolutorium – najczęściej
wskazywanym przypadkiem istotnego naruszenia prawa było nieudzielenie zarządowi
absolutorium z przyczyn innych niż wykonanie budżetu. Kolegia izb uznały jako
zgodne z prawem 98,7% uchwał w sprawie udzielenia absolutorium i tylko
60,3% uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium. Spośród 68 uchwał w
sprawie nieudzielenia absolutorium 25 uchwał kolegia uznały za nieważne w
całości.
Uchwałami, w stosunku do których kolegia najczęściej prowadziły postępowanie
nadzorcze, były uchwały dotyczące podatków i opłat, stanowiących dochód
samorządu, uchwały dotyczące zaciągania zobowiązań, kredytów i pożyczek
długoterminowych oraz uchwały dotyczące zasad przyznawania dotacji.
W 2000 r. jednostki samorządu terytorialnego zaskarżyły do Naczelnego Sądu
Administracyjnego 110 rozstrzygnięć nadzorczych izb, co stanowiło 3,5%
wydanych rozstrzygnięć i 0,1% zbadanych uchwał (w roku 1999 liczba zaskarżonych
rozstrzygnięć stanowiła 2,9% wydanych przez kolegia izb rozstrzygnięć i
0,1% zbadanych uchwał). NSA rozpatrzył 110 skarg (w tym 21 dotyczyło spraw z
lat 1997 -1999) wydając 69 orzeczeń oddalających skargi (w tym 4 – w części)
i 38 orzeczeń uchylających rozstrzygnięcia nadzorcze izb. Jedna skarga na
orzeczenie nieważności uchwały absolutoryjnej została odrzucona z uwagi na
wniesienie jej przez niewłaściwy organ jst. W roku 2000 regionalne izby
obrachunkowe zaskarżyły do NSA 5 uchwał organów jst, natomiast NSA wydał
12 orzeczeń, z czego 7 dotyczących spraw z lat 1997-1998.
Spośród przyczyn uchylenia rozstrzygnięć nadzorczych izb,
najliczniejszą grupę stanowiły uchybienia proceduralne, bez merytorycznego
ustosunkowania się NSA do wskazanych w rozstrzygnięciach sprzeczności z
prawem. Skutkuje to pozostawieniem w obrocie prawnym uchwał jst podjętych –
w ocenie izb – z naruszeniem prawa.
W oparciu o art. 13 pkt 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w
2000 r. izby rozpatrzyły 2 złożone przez skarbników powiadomienia o
odmowie kontrasygnaty. W całym okresie funkcjonowania rio przypadki złożenia
takich zawiadomień były bardzo rzadkie (w 1999 r. – 1
zawiadomienie), natomiast wyniki kontroli gospodarki finansowej jst wskazują na
przypadki nieprzedkładania skarbnikom umów do kontrasygnaty. Wynika stąd, że
instytucja kontrasygnaty skarbnika praktycznie funkcjonuje słabo.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Działalność
kontrolna regionalnych izb obrachunkowych obejmuje gospodarkę finansową
jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych, samorządowych
jednostek organizacyjnych (w tym mających osobowość prawną) oraz innych
podmiotów – w zakresie dotyczącym wykorzystania przez nie dotacji
przyznanych z budżetu jst. Czynności kontrolne przeprowadzane są na podstawie
kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
Przeprowadzane są kontrole kompleksowe, problemowe i doraźne oraz sprawdzające
wykonanie zaleceń pokontrolnych.
W 2000 roku izby przeprowadziły 1 546 kontroli, obejmując nimi
przede wszystkim jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki
organizacyjne. Kontrole kompleksowe przeprowadzono w 799 jst, co stanowiło
51,7% ogólnej liczby przeprowadzonych kontroli. Kontrole problemowe stanowiły
28% ogólnej liczby kontroli, kontrole doraźne – 13,8%, a kontrole
sprawdzające – 6,4%. Kontrole kompleksowe przeprowadzono w 1 województwie
samorządowym, w 60 powiatach (19,5% funkcjonujących powiatów), w 715 gminach
(28,7% gmin i miast na prawach powiatów) oraz w 23 innych jednostkach. Kontrole
problemowe obejmowały przede wszystkim powiaty ziemskie (odbyły się w 60,5%
powiatów ziemskich kraju) oraz jednostki organizacyjne i związki jst.
Przedmiotem tych kontroli była organizacja i zasady prowadzenia gospodarki
finansowej przez powiaty, stosowanie przepisów ustawy o zamówieniach
publicznych, gospodarka mieniem komunalnym, wymiar i pobór dochodów z tytułu
podatków i opłat oraz stosowanie ulg, odroczeń i umorzeń, przygotowanie i
realizacja inwestycji, wydatki na wynagrodzenia i diety oraz wypłata zasiłków
w ramach opieki społecznej.
Szczególne znaczenie miały kontrole tematyczne, przeprowadzone na
podstawie jednolitych programów kontroli, realizowane w oparciu o uchwały
Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. W 2000 r. skontrolowano:
gospodarkę finansową jednostek oświaty – 170 kontroli,
dotacje udzielone przez jst podmiotom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych – 161 kontroli,
realizację zadań wynikających z porozumień zawartych między jst – 152 kontrole,
wykonywanie zadań wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości – 211
kontroli.
Kontrole kompleksowe i problemowe prowadzone są przez izby w ramach przyjętych
planów, natomiast kontrole doraźne podejmowane są wskutek kierowanych do izb
wniosków i skarg. Sygnalizowane w ten sposób nieprawidłowości badane są
również w ramach kontroli kompleksowych i problemowych.
W 2000 r. przeprowadzono 213 kontroli doraźnych; otrzymane wnioski i
skargi uwzględnione zostały również w 28 kontrolach kompleksowych i 44
problemowych. Na wniosek lub pod wpływem skarg i informacji przesłanych przez
Ministerstwo Finansów przeprowadzono 143 kontrole, w tym 139 w celu
zweryfikowania prawidłowości ustalenia finansowych skutków nowelizacji
ustawy – Karta Nauczyciela. Wnioski prokuratury spowodowały 11 kontroli,
policji – 15, wojewodów – 13, NIK – 9, UKS i US – 2, MSWiA – 1 i
innych podmiotów – 91.
Izby przeprowadzają kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jst co
najmniej raz na cztery lata. Rok 2000 był ostatnim rokiem kończącym drugi –
czteroletni – cykl kontroli. W okresie tym przeprowadzono 5 811
kontroli, z tego 2 865 kontroli kompleksowych, 1 939 kontroli
problemowych, 596 kontroli doraźnych oraz 411 kontroli sprawdzających.
Kontrole kompleksowe stanowią większość podejmowanych zadań kontrolnych, a
ich liczba pozostaje w związku z liczbą funkcjonujących jednostek samorządu
terytorialnego. Liczba prowadzonych kontroli problemowych w poszczególnych
latach podlega znacznym wahaniom w zależności od liczby przyjętych do badania
problemów oraz otrzymanych wniosków, skarg i innych sygnałów o nieprawidłowościach,
a także w zależności od posiadanych w danym okresie możliwości.
Stwierdzone w wyniku przeprowadzonych kontroli nieprawidłowości dotyczyły
różnych obszarów gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego,
ich jednostek organizacyjnych oraz związków. Łącznie stwierdzono 14 410
nieprawidłowości, przeprowadzając jednocześnie instruktaż w zakresie
prawidłowej interpretacji przepisów prawnych i stosowania ich w praktyce.
Do zadań kontrolnych izb należy także formalna i rachunkowa kontrola
sprawozdań budżetowych i wniosków gmin, w oparciu o które naliczana jest
część subwencji ogólnej rekompensująca utracone dochody z tytułu
ustawowych ulg i zwolnień w podatkach samorządowych.
W 2000 r. izby skontrolowały pod względem rachunkowym i formalnym 57 972
kwartalnych sprawozdań budżetowych, w tym, 8 152 korekt (6 543 –
na wniosek izb i 1 609 na wniosek M.F.). Liczba ta była wyższa o 46 023
w porównaniu do roku 1999. Izby sprawdziły też poprawność
formalno-rachunkową 7 703 wniosków gmin o przyznanie kwoty rekompensującej
utracone dochody z tytułu ustawowych ulg i zwolnień w podatkach. W liczbie tej
mieściło się 165 korekt (130 na wniosek izb i 35 na wniosek Ministerstwa
Finansów).
Zgodnie z art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego, regionalne
izby obrachunkowe są organami właściwymi do rozpatrywania skarg dotyczących
zadań lub działalności organów stanowiących jst w zakresie spraw
finansowych. W 2000 r. do izb wpłynęło 146 skarg (w 1999 r. – 204), które
zostały wniesione przez radnych, kluby radnych, członków zarządu, mieszkańców,
organizacje i podmioty działające na terenie jst, społeczne komitety mieszkańców
i rady sołeckie. Przedmiotem skarg były m. in. nieprawidłowości w
gospodarowaniu mieniem, naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach
publicznych, naruszenia przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności
gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, negatywne oceny działalności
i zastrzeżenia w stosunku do uchwał organów stanowiących jst, niewłaściwe
wykorzystanie środków uzyskiwanych za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych itp.
Większość kierowanych do regionalnych izb obrachunkowych skarg nie
pozostawała w zakresie kompetencji izb określonych w art. 229 Kpa, tj.
nie dotyczyła działalności organów stanowiących. Skargi nie należące do
kompetencji izb odsyłano według właściwości. Informacje dotyczące
gospodarki finansowej i zamówień publicznych uwzględniono w działalności
kontrolnej. Skargi dotyczące nieprawidłowości przy podejmowaniu uchwał przez
rady zostały wykorzystane przy ocenie ich zgodności z prawem. W każdym
przypadku skarżący zostali zawiadomieni o sposobie załatwienia skarg i wniosków.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Działalność
opiniodawcza izb obejmuje wydawanie 9 rodzajów opinii określonych w art. 13
ustawy o rio oraz w art. 49 i 115 ustawy o finansach publicznych. Opinie
wydawane są przez trzyosobowe składy orzekające; od ich uchwał służy odwołanie
do kolegium izby.
Opinie o sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz ze sprawozdaniami z
wykonania planów finansowych, zadań zleconych z zakresu administracji rządowej
przekazywanych ustawami oraz zadań zleconych wykonywanych na podstawie
porozumień z organami administracji rządowej lub innymi jst, wydawane były w
zdecydowanej większości łącznie, w postaci jednej opinii.
Szczególnymi dla jst opiniami wydawanymi przez izby są opinie o
projektach budżetów, dzięki którym łatwiej zachować zgodność z prawem w
uchwałach budżetowych. Wydanie przez izbę negatywnej opinii o projekcie budżetu
nie wstrzymuje procesu uchwalania budżetu, jednak zarząd jst zobowiązany jest
przed uchwaleniem budżetu przedstawić ją organowi stanowiącemu wraz z
odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty.
W roku 2000 składy orzekające izb wydały ogółem 17 487 opinii
– o 32,7% więcej niż w 1999 r. Na liczbę tę składały się: 2 466
opinie w sprawie możliwości spłaty kredytów lub pożyczek (14,1% wydanych
opinii), 2 751 opinii o projektach budżetów (15,7%), 2 940 opinii o informacjach
z przebiegu wykonania budżetu za I półrocze (16,8%), 3.352 opinie o sprawozdaniach
z wykonania budżetów jst i zadań zleconych (19,2%), 2 932 opinie o
wnioskach komisji rewizyjnych w sprawie absolutorium (16,8%), 52 opinie o
zamiarze emisji papierów wartościowych (0,3%) i 2 990 opinii o możliwości
sfinansowania deficytu budżetowego oraz prognozy kształtowania się długu
publicznego (17,1%).
Z ogólnej liczby wydanych opinii, 13 965 stanowiły opinie
pozytywne, 3 400 – opinie pozytywne z uwagami oraz 122 – opinie
negatywne. W stosunku do roku 1999 nastąpił wyraźny wzrost udziału opinii
pozytywnych – z 75,9% do 79,9%, a zmniejszył się udział opinii pozytywnych
z uwagami – z 23,3% do 19,4% oraz negatywnych – z 0,8 %do 0,7%.
Od opinii wydanych przez składy orzekające wniesiono 27 odwołań do
kolegiów izb, co stanowiło 0,1% liczby wydanych opinii.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Działalność
informacyjna i szkoleniowa izb realizowana jest w formie szkoleń z zakresu
problemów objętych nadzorem i kontrolą izb, w formie bieżącego instruktażu
oraz poprzez publikacje informujące o zmianach przepisów prawa, o wynikach
kontroli i nadzoru oraz o stosowaniu w praktyce przepisów regulujących
gospodarkę finansową jst.
W 2000 r. izby przeprowadziły 347 szkoleń dla członków organów jst i
pracowników urzędów. Specjalne szkolenia zorganizowane były dla jednostek
organizacyjnych jst oraz instytucji kultury. W szkoleniach tych wzięło udział
19 035 osób, co - w świetle badań prowadzonych przez UAM i Akademię
Ekonomiczną w Poznaniu – zapewnia izbom pierwszą pozycję wśród instytucji
prowadzących szkolenia dla pracowników samorządowych. Lokata ta jest wynikiem
wysokiej oceny tematyki szkoleń oraz przygotowania osób szkolących.
Bieżące kontakty pracowników izb ze służbami finansowymi jst, wynikające
z prowadzenia działalności nadzorczej, kontrolnej i szkoleniowej, pozwoliły
ustalić tematykę szkoleń tak, by była ona pomocna w bieżącym rozwiązywaniu
problemów, zwłaszcza natury prawnej. Szkolenia, zwłaszcza prowadzone w formie
konserwatoriów, przydatne są również dla pracowników izb, pozwalają
bowiem dostrzegać problemy jst związane z praktycznym stosowaniem często
zmieniających się przepisów z zakresu gospodarki finansowej.
Izby wydają biuletyny informacyjne – kwartalniki lub miesięczniki,
przekazywane do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Informacje w
zakresie objętym nadzorem i kontrolą izb publikowane były również w
dwumiesięczniku regionalnych izb obrachunkowych „Finanse komunalne”. W
ramach współpracy izb z kolegiami odwoławczymi i wojewodami wydawany jest
kwartalnik „Orzecznictwo w sprawach samorządowych”, gdzie publikowane jest
orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcia nadzorcze samorządowych
kolegiów odwoławczych, wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych. Poza
wymienionymi wydawnictwami, pracownicy izb publikowali artykuły we „Wspólnocie”
oraz w prasie samorządowej i lokalnej.
Współdziałanie
izb z organami państwa w 2000 r. obejmowało opracowywanie różnych analiz
oraz informacji o aktualnym stanie zjawisk dotyczących samorządów o znaczeniu
ogólnokrajowym. Do najważniejszych opracowań analitycznych wykonanych przez
izby w 2000 r. należały:
przygotowana dla Kancelarii Prezesa Rady Ministrów analiza stanu zadłużenia funkcjonujących w skali kraju samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które powstało w okresach: przed ich usamodzielnieniem, od usamodzielnienia do 31 grudnia 1998 i od 1 stycznia 1999 r.,
opracowana dla Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP
prognoza stanu zadłużenia wszystkich jednostek samorządu terytorialnego z
tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych w 2000 r. na sfinansowanie skutków
nowelizacji Karty Nauczyciela.
Izby zbierały również informacje dotyczące: kształtowania się w
latach 1999-2000 wydatków sklasyfikowanych w dziale 87 – Kultura fizyczna i
sport oraz w dziale 88 – Turystyka i wypoczynek – przekazane do Biura
Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu; dotyczące funkcjonowania środków
specjalnych w powiatowych służbach, inspekcjach i strażach – przekazane
Najwyższej Izbie Kontroli, dotyczące wykorzystania środków pochodzących z
wpływów za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych; poziomu długu
publicznego wszystkich jst w świetle art. 114 ustawy o finansach publicznych
oraz o relacji spłat rat kredytów, pożyczek i wykupu papierów wartościowych
do dochodów, w związku z art. 113 ustawy o finansach publicznych, w
jednostkach wskazanych przez Ministerstwo Finansów.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Przy
regionalnych izbach obrachunkowych funkcjonują
komisje orzekające w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, których właściwość rzeczową określa
art. 160 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta oraz rozporządzenie
Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu
powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających
oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny
finansów publicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 421) określają zasady postępowania
w sprawach o naruszenie dyscypliny.
Postępowanie w
sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wszczyna przewodniczący
komisji orzekającej na podstawie wniosku o ukaranie, złożonego przez
rzecznika dyscypliny finansów publicznych, a także przez Ministra Finansów,
prezesa regionalnej izby obrachunkowej i Najwyższą Izbę Kontroli. Do komisji
orzekających przy regionalnych izbach obrachunkowych w 2000 r. wpłynęło 3 170
wniosków o ukaranie (o 897 spraw więcej niż w 1999 r.), z tego 2 781
wniosków złożyli rzecznicy dyscypliny finansów publicznych, 251 – prezesi
izb i 138 – NIK. W 2000 r. wnioski rzeczników sformułowane były na
podstawie zawiadomień złożonych w 1 396 przypadkach przez izby, 107 –
przez kierowników jednostek, w których nastąpiło naruszenie dyscypliny,
271 – przez kierowników jednostek nadrzędnych oraz w 206 przypadkach –
przez inne organy (NIK, ZUS).
Komisje orzekające rozstrzygnęły sprawy dotyczące 2 490
naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Najliczniejszą grupę stanowiły
przekroczenia zakresu uprawnienia do dokonywania wydatków ze środków
publicznych – 746 przypadków, naruszenia zasad, form lub trybu postępowania
przy udzielaniu zamówień publicznych – 732 przypadków, zaniechanie
przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonanie inwentaryzacji w
sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym – 190 przypadków, wykazywanie w
sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi ewidencji księgowej
– 138 przypadków, przekroczenie zakresu uprawnień do zaciągania zobowiązań
obciążających budżet – 103 przypadki oraz wypłacanie wynagrodzeń bez
jednoczesnego pobrania, odprowadzenia lub opłacenia składek lub świadczeń
– 98 przypadków, przy czym kwota odsetek za opóźnienia w ich zapłaceniu
wyniosła 263 852 zł.
Komisje orzekające, po rozpatrzeniu wniesionych spraw, wydały w 2000
roku łącznie 2 335 orzeczeń, z tego 1 931 o uznaniu winy i 404 o
uniewinnieniu od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ukarano ogółem
1 085 osób, z tego 858 – karą upomnienia, 172 – karą nagany, 54 –
karą pieniężną, 1 osobę – karą zakazu pełnienia funkcji kierowniczych
związanych z dysponowaniem środkami publicznymi; 846 osób uznano winnymi lecz
odstąpiono od wymiaru kary.
Od orzeczeń wydanych przez komisje orzekające w sprawach o
naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy regionalnych izbach
obrachunkowych w 2000 r. wniesione zostały 132 odwołania do Głównej Komisji
Orzekającej przy Ministerstwie Finansów. Do końca roku Komisja rozpoznała 43
odwołania, z tego 14 spraw przekazała do ponownego rozpatrzenia przez komisje
I instancji, 6 obwinionych uniewinniła, 2 obwinionym, uniewinnionym w I
instancji, wymierzyła kary nagany, 12 zaskarżonych orzeczeń utrzymała w mocy
i w 9 przypadkach pozostawiła wniesiony środek odwoławczy bez rozpoznania, ze
względu na wycofanie go przez Głównego Rzecznika.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Budżet
regionalnych izb obrachunkowych na 2000 r. przewidywał dochody w kwocie 77 tys. zł,
które zostały zrealizowane w kwocie 237 tys. zł Rozbieżność ta
wiąże się z incydentalnym ich charakterem – znaczną ich część stanowią
kary wymierzone przez komisje orzekające oraz naliczone koszty postępowania.
Nie bez znaczenia dla skali rozbieżności pozostaje procedura planowania tych
dochodów (izby określają je w projektach przygotowywanych w połowie roku
poprzedzającego rok budżetowy) oraz fakt, że rok 2000 był pierwszym pełnym
rokiem, w którym wymiaru kar dokonywano w oparciu o zmienione –
ostrzejsze – przepisy; w planowaniu dochodu na rok 2000 nie można było
zatem wykorzystywać doświadczeń w tym zakresie z lat wcześniejszych.
Wydatki zaplanowane w wysokości 67 584 tys. zł,
zrealizowano w kwocie 66 188 tys. zł. Nominalnie wzrosły one w
stosunku do 1999 r. o 13,8%, natomiast w wyrażeniu realnym – po skorygowaniu
o wskaźnik inflacji – o 3,5%. Struktura wydatków jest dosyć stabilna i w
niewielkim stopniu zmieniła się w stosunku do 1999 r. Zwiększył się udział
wynagrodzeń i pochodnych z 78,6% do 79,2%, wydatków na podróże krajowe (§
25) z 1,3% do 2,7%. Wysokość kosztów podróży związana jest z zakresem
realizowanych kontroli, natomiast świadczenia na rzecz osób fizycznych – z
obciążeniem pracą komisji orzekających. Odnotowane w końcu roku ograniczenie
przekazywania zaplanowanych środków na realizację m. in. tych wydatków
utrudniło wykonywanie podstawowych zadań przez izby.
W strukturze wydatków obniżył się, w stosunku do 1999 r.,
udział bieżących wydatków rzeczowych oraz wydatków inwestycyjnych. Udział
tych ostatnich wykazuje trwałą tendencję spadkową z 5,2% w 1997 r., poprzez
2,2% w roku 1998 i 1,5% w 1999 r. do 1,1% w roku 2000. Wydatki inwestycyjne
zaplanowane na rok 2000 zostały wykonane w 88,8%, a ich poziom stanowił 84,3%
poziomu z 1999 r., co oznacza wyraźny ich spadek w wyrażeniu nominalnym i jeszcze
większy – w realnym. W praktyce, w wyniku braku środków, nie zostały
zrealizowane wydatki inwestycyjne zaplanowane na ostatni miesiąc roku. Niepokojący
wydaje się również spadek udziału wydatków na szkolenia pracowników z 1,5%
w 1997 r. do 0,7% w roku 2000. Potrzeby w tym zakresie rosną ze względu na częste
zmiany przepisów prawa i rosnące znaczenie ich właściwej interpretacji,
jednak przy ogólnym niedoborze środków finansowych wydatki te musiały być
zredukowane. Redukcją tą były również objęte zakupy fachowej prasy i literatury.
W 2000 r. w 10 izbach prowadzona była gospodarka pozabudżetowa
w formie środka specjalnego, obejmującego działalność szkoleniową i
informacyjną. Przychody z tej działalności wyniosły 2 511 tys. zł,
a wydatki 2 402 tys. zł.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Zatrudnienie
w regionalnych izbach obrachunkowych według stanu na 31 grudnia 2000 r. wynosiło
1 346 pracowników i zwiększyło się o 45 osób w stosunku do roku 1999.
Podstawową grupę pracowników (około 56%) stanowili inspektorzy wydziałów
kontroli gospodarki finansowej oraz wydziałów informacji, analiz i szkoleń.
Z ogólnej liczby zatrudnionych 996 osób (74%) posiada wykształcenie wyższe.
Zatrudnienie charakteryzuje się wysokim stopniem płynności.
W 2000 r. z pracy odeszło 134 osoby, w tym 86 inspektorów (rok wcześniej
odeszło 233 pracowników m. in. do samorządów w związku z tworzeniem
samorządu na szczeblu powiatowym i wojewódzkim). Często rezygnują z pracy
inspektorzy, na których wyszkolenie izby poniosły znaczne nakłady pracy i środków
finansowych. Przeciętne wynagrodzenie inspektorów w roku 2000 wynosiło 2 186 zł,
przy przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu w kraju równym 1 923 zł.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Krajowa
Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych (KR RIO) działa od 1998 r. na podstawie
art. 25 a ustawy o rio. W skład Rady wchodzą prezesi i po jednym
reprezentancie kolegium każdej izby. Swoje zadania ustawowe, polegające na:
reprezentowaniu izb wobec naczelnych i centralnych organów państwa,
przedstawianiu wniosków dotyczących zmian w przepisach dotyczących
gospodarki finansowej samorządów, przedkładaniu wniosków do projektu budżetu
państwa w części obejmującej izby, upowszechnianiu dorobku i doświadczeń
izb, koordynowaniu planów i programów kontroli oraz przedkładaniu Sejmowi i
Senatowi rocznych sprawozdań z działalności izb i wykonywania budżetów jst,
KR RIO realizuje w oparciu o regulamin zatwierdzony przez Prezesa Rady
Ministrów. Członkowie Krajowej Rady pracują w pięciu stałych komisjach:
Komisji Legislacji i Orzecznictwa, Koordynacji i Kontroli, Analiz Budżetowych,
Komisji do Spraw Budżetów Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz w Komisji
Szkoleń, Informacji i Promocji.
Poza ciągłymi oraz powtarzającymi się w każdym roku działaniami,
Krajowa Rada w 2000 roku rozpatrywała m. in. informacje dotyczące
zadłużenia zakładów opieki zdrowotnej oraz informacje dotyczące realizacji
gminnych programów przeciwdziałania alkoholizmowi, wypracowała stanowisko w
sprawie procedury absolutoryjnej, oceniła działalność zespołu ds. programu
komputerowego i zaawansowanie prac przy tworzeniu serwera internetowego w rio.
Praca wyodrębnionych komisji KR RIO ma charakter ciągły.
powrót do spisu treści streszczenia części I
Funkcjonowanie prawa samorządu terytorialnego w świetle doświadczeń
regionalnych izb obrachunkowych. Drugi rok funkcjonowania samorządu
terytorialnego w obecnym układzie przyniósł nowe rozwiązania legislacyjne,
które zrealizowały wiele postulatów zawartych w poprzednich sprawozdaniach
KR RIO oraz zgłaszanych bezpośrednio do Komisji Samorządu Terytorialnego
Sejmu. Funkcjonują jednak nadal przepisy, które rodzą sprzeczności lub
niejasności interpretacyjne, utrudniające stosowanie prawa. KR RIO przedstawia
– formułowane w oparciu o doświadczenia działalności kontrolnej i
nadzorczej izb.
Wnioski w zakresie funkcjonowania jednostek samorządu
terytorialnego i systemu finansów publicznych w samorządach dotyczą następujących
zagadnień:
obowiązku publikacji uchwał budżetowych, sprawozdań z wykonania budżetu, opinii regionalnych izb obrachunkowych o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz opinii o prawidłowości prognoz kwoty długu.
charakteru dochodów realizowanych przez służby, inspekcje i straże stanowiące administrację zespoloną powiatów.
możliwości tworzenia środków specjalnych przy powiatowych komendach i inspekcjach.
charakteru mienia powiatowych służb, straży i inspekcji.
darowizn na rzecz powiatów, obciążonych poleceniem (art. 893 kc), których beneficjentami są powiatowe komendy policji.
dotowania przez jst wydatków majątkowych podmiotów „nie zaliczonych do sektora finansów publicznych” na podstawie art. 118 ustawy o finansach publicznych.
wykorzystania dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
wynagrodzenia członków gminnych komisji przeciwdziałania alkoholizmowi.
udzielania pełnomocnictw przewodniczącym rad i radnym do składania oświadczeń woli w imieniu jednostki samorządu terytorialnego.
dotowania z budżetów jednostek samorządu terytorialnego klubów sportowych.
obowiązku stosowania ustawy o zamówieniach publicznych przez podmioty dysponujące środkami z dotacji.
egzekwowania zwrotu dotacji celowych udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
zbędnego przepisu art. 72 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
zbędnego przepisu art. 58 ustawy o samorządzie gminnym.
zasad i terminów przekazywania środków na finansowanie oświetlenia dróg.
Wnioski w zakresie funkcjonowania regionalnych izb obrachunkowych dotyczą
konieczności regulacji:
postępowania nadzorczego.
uprawnień kontrolnych regionalnych izb obrachunkowych wobec powiatowych służb, inspekcji i straży.
Wnioski we wszystkich wymienionych wyżej sprawach, wraz z uzasadnieniem, znajdują się na stronach 49-60 pełnego sprawozdania.
powrót do spisu
treści streszczenia części I
Streszczenie części II.