Spis treści streszczenia części II.
2. Wykonanie budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego
4.1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych jst
4.3. Kontrole realizacji dochodów z tytułu opłaty planistycznej
4.4. Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej
Zgodnie z art. 121 ustawy o finansach publicznych projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informacją o stanie mienia komunalnego zarząd jst przedstawia organowi stanowiącemu i regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. W 2002 r. w ustawowym terminie wpłynęło 49,6% projektów (ponad 80% z miast na prawach powiatów i województw ale tylko 46% z gmin).
Zapis art. 122 ustawy o finansach publicznych obliguje organy stanowiące jst do uchwalenia budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Jst, które uchwaliły budżet do 31 grudnia 2001 r. stanowiły 55,1% ogólnej liczby jst, a 7 jst (5 gmin i 2 powiaty) nie dotrzymało ostatecznego terminu do 31 marca i dla nich budżety ustaliła izba w zakresie obligatoryjnych zadań własnych i zadań zleconych przekazanych w drodze ustaw.
Wykonanie budżetu jst jest zadaniem organu wykonawczego. W gminach po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym kompetencje te przejął wójt, burmistrz, prezydent. Zakres uprawnień organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie określa art. 128 ustawy o finansach publicznych. Jst najczęściej korzystają z ustawowego uprawnienia umożliwiającego organowi wykonawczemu dokonywanie zmian w planie dochodów i wydatków związanych z wprowadzeniem w trakcie roku zmian kwot dotacji celowych z budżetu państwa lub od innych jst. Większość, bo 92,7% organów stanowiących jst upoważniła zarząd (wójta) do dokonywania zmian w planie wydatków z wyłączeniem przeniesień między działami. W mniejszym zakresie stosowano upoważnienie do przekazywania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień wydatków jednostkom organizacyjnym (35% jst).
Liczba uchwał zmieniających budżet podjętych przez organy jst łącznie w 2002 r. wyniosła 60 621 - o 9,3% więcej niż w 2001 r. Wprowadzone zmiany dotyczyły przede wszystkim kwot dotacji, co świadczy o niedoszacowaniu zadań finansowanych z dotacji celowych na etapie uchwalania budżetu państwa. Rzadziej jst wprowadzały korekty dochodów własnych. W wyniku przeprowadzonych zmian dochody jst zostały zwiększone o 7,6%. Znacznie częściej niż dochody, zmieniane były wydatki budżetowe jst - w głównej mierze dokonywano przeniesień między rozdziałami lub paragrafami bez dokonywania zmian w wielkości budżetu. W 2002 r. kwota planowanych wydatków w trakcie roku zwiększona została o 8,9%. Podobnie jak w latach poprzednich, częściej zmieniano plany wydatków majątkowych, zwiększając ich planowaną kwotę o 19,2% w stosunku do pierwotnej. Ponieważ zakładano ich sfinansowanie z kredytów i pożyczek, zwiększono również kwotę planowanego pierwotnie deficytu o 30,4%.
Organy stanowiące jst mogą podejmować uchwały w sprawie wydatków niewygasających. W 2002 r. jst podjęły łącznie 682 takie uchwały (w 2001 r. - 281 uchwał). Wydatki niewygasające głównie zabezpieczały środki na realizowane zadania inwestycyjne, rzadziej dotyczyły wydatków bieżących związanych z realizacją programów rozwiązywania problemów alkoholowych, z opracowaniem strategii rozwoju miasta lub planu zagospodarowania przestrzennego.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
W wyniku sygnalizowanej wcześniej przeprowadzonej w trakcie roku budżetowego, zmiany ustawy o ustroju m. st. Warszawy pojawiły się problemy z zapewnieniem porównywalności danych. Ze względu na wielkość budżetów - do 27 października 14 odrębnych jednostek (11 gmin m. st. Warszawy, 1 obligatoryjnego związku tych gmin, 1 powiatu warszawskiego i 1 odrębnej gminy miejskiej Wesoła), a po 27 października m. st. Warszawy funkcjonującego jako miasto na prawach powiatu - w 2002 r. i dla uzyskania porównywalności również w 2001 r. wyłączono budżety tych jednostek z kwot dochodów i wydatków odpowiednich stopni samorządu terytorialnego, traktując w analizie Warszawę jako odrębną jednostkę.
Niskie tempo rozwoju gospodarczego Polski, wywierające wpływ na stan finansów publicznych, coraz silniej rzutuje na sytuację finansową samorządów. W 2002 r. po raz pierwszy od początku funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego, czyli od 1999 r., nominalny wzrost dochodów jst równy 0,6% był niższy od wskaźnika inflacji (1,9%)[8], co oznaczało spadek dochodów realnych o 1,3%. W efekcie utworzenia powiatów i województw samorządowych stosunek dochodów jst do dochodów budżetu państwa w 1999 r. przekroczył 50% i zwiększał się do 56,6% w 2001 r., natomiast w 2002 r. obniżył się do 55,8%. Obniżyła się również z 57 325 770 tys. zł do 56 788 362 tys. zł kwota, która została przekazana jst z budżetu państwa w postaci udziałów w podatku dochodowym, dotacji celowych i subwencji ogólnej.
Łączna kwota zaplanowanych na 2002 r. dochodów budżetowych została zrealizowana w 96,1% w kwocie 80 033 877 tys. zł. Plan wydatków zrealizowany został zaledwie w 92,7% (83 181 772 tys. zł), co spowodowało redukcję planowanego deficytu o 51,3% do poziomu 3 147 895 tys. zł. Zrealizowany deficyt był jedynie o 0,3% wyższy od deficytu jakim jst zamknęły swoje budżety w 2001 r.
Mimo stabilizacji poziomu deficytu wzrosła ogólna kwota zobowiązań jst wliczanych do długu publicznego. W 2002 r. wyniosła ona 15 358 392 tys. zł i była wyższa o 25,1% w stosunku do kwoty długu na koniec 2001 r. We wcześniejszych latach tempo narastania długu było znacznie szybsze i wynosiło 51,5% w 2000 r. i 31,0% w 2001 r., niemniej relacja zobowiązań jst do zrealizowanych przez nie dochodów rosła od 9,5% w 1999 r. poprzez 12,9% w 2000 r. i 15,4% w 2001 r. do 19,2% w roku 2002. Dla jst poszczególnych województw relacja ta w 2002 r. mieściła się w granicach od 11,2% w województwie lubuskim do 27,4% w dolnośląskim. Udział wliczanych do długu publicznego zobowiązań jst w ogólnej kwocie długu publicznego państwa w 1999 r. wynosił 2,3%, w 2000 r. - 3,3%, w 2001 r. - 4,1%, a w 2002 r. 4,3%. Liczby te nie obejmują pełnego udziału sektora samorządowego w długu publicznym państwa, nie uwzględniają bowiem wysokości zobowiązań jednostek posiadających osobowość prawną, dla których organem założycielskim są jst (sp zoz, instytucje kultury itd.). Narastanie zobowiązań tych instytucji stanowi wielkie zagrożenie dla finansów jst, ponieważ - nie posiadając wpływu na ich gospodarkę finansową - jst winny pokryć ich długi w wypadku likwidacji lub przekształcenia.
Realny spadek dochodów jst wynoszący w 2002 r. 1,3% nie objął jedynie gmin. Ich dochody wzrosły nominalnie o 7,4%, czyli realnie o 5,5%. Realne dochody miast na prawach powiatu obniżyły się o 2,4%, wyodrębnionego m. st. Warszawy - o 5,5%, województw - o 10,2% i powiatów - o 11,0% przy niewielkim zakresie zmian zadań realizowanych przez poszczególne stopnie samorządu. Dochody własne jst w wyrażeniu nominalnym wzrosły o 3,2%, subwencja ogólna - o 0,9%, dotacje celowe zmniejszyły się o 4,9%. Dochody własne wzrosły w jednostkach wszystkich stopni samorządu terytorialnego poza m. st. Warszawą (od 2,7% w miastach na prawach powiatu do 15,0% w powiatach), natomiast poziom otrzymanych dotacji celowych i subwencji ogólnej obniżył się w stosunku do 2001 r. dla jst wszystkich stopni samorządu poza gminami (otrzymane przez gminy dotacje celowe wzrosły o 13,6%, a subwencja ogólna - o 9,4%).
Realny spadek dochodów budżetowych wystąpił w jst większości województw - największy w opolskim - 4,6%, realny wzrost wystąpił tylko w jst 3 województw: małopolskiego - 1,6%, warmińsko-mazurskiego - 1,3% i wielkopolskiego - 0,9%.
Poziom dochodów jst w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wskazujący na możliwości finansowe, w 2002 r. wyniósł 2 072 zł i wykazywał trwałe zróżnicowanie terytorialne. W ciągu czterech lat funkcjonowania trójstopniowego systemu samorządu terytorialnego dochody jst „najmniej zamożnego” województwa lubelskiego stanowiły 90-91% średniego poziomu dochodów dla jst kraju, a „najbogatszego” województwa mazowieckiego - 120-122% tego poziomu. Elementem różnicującym poziom dochodów były dochody własne (w jst województwa lubelskiego w 2002 r. stanowiły 64% średniej krajowej, a w województwie mazowieckim - 155%). Elementem niwelującym różnice była przede wszystkim subwencja ogólna (w jst województwa lubelskiego jej poziom w przeliczeniu na jednego mieszkańca sięgał 114% średniej krajowej, a w województwie mazowieckim 91%).
W strukturze dochodów jst dominowały dochody własne, które w 2002 r. stanowiły 41,9% dochodów jst (46,3% dochodów gmin, 73,3% m. st. Warszawy, 49,2% - miast na prawach powiatu, tylko 10,5% - powiatów i 15,7% - województw). Dotacje stanowiące przeciętnie 21,0% dochodów jst mieściły się w granicach od 12,4% w gminach do 48,5% w województwach, a subwencja ogólna, stanowiąca przeciętnie 37,1% dochodów jst zapewniła od 13,5% dochodów m. st. Warszawy i 31,7% - miast na prawach powiatu, do 46,8% - powiatów.
Wzrost dochodów własnych jst wynikał przede wszystkim ze wzrostu kwot podatków i opłat stanowiących dochód jst, których udział zwiększył się w zestawieniu z 2001 r. z 15,3% do 16,8%. Nie zmieniły się dochody w postaci przekazywanych z budżetu państwa udziałów w podatku dochodowym, a zmalał udział dochodów z majątku z 4,1% do 3,9%.
Spadek udziału dotacji celowych z 22,2% w 2001 r. do 21,0% wynikał przede wszystkim ze spadku dotacji na realizację zadań z zakresu administracji rządowej z 13,7% do 12,5%. Udział subwencji ogólnej w dochodach jst, w tym mającej największe znaczenie dla jst części oświatowej (27,9% dochodów jst), w stosunku do 2001 r. nie uległ zmianie.
Około 5% dochodów jst stanowiła uzyskiwana przez gminy część podstawowa i rekompensująca subwencji ogólnej a około 1% - uzyskiwane przez powiaty i województwa część wyrównawcza. Niski udział tych części zawierających mechanizm wyrównawczy przesądza o jego małej efektywności.
Realnemu spadkowi kwoty dochodów zrealizowanych przez jst w 2002 r. towarzyszył spadek wydatków. Nominalnie wzrosły one o 0,5%, jednak po skorygowaniu o stopę inflacji, uległy obniżeniu o 1,4%. Spadek ten był największy w województwach samorządowych - o 10,3% i powiatach - 9,7%, natomiast w gminach wydatki podobnie jak dochody wzrosły o 4,3%.
W 2002 r. zmniejszyły się przede wszystkim kwoty wydatkowane przez jst na realizację zadań inwestycyjnych (o 3,8%) - najsilniej - o 18,1% w powiatach. Jedynie gminy i wyodrębnione dla prezentacji danych m. st. Warszawa zwiększyły wydatki inwestycyjne odpowiednio o 4,4% i 7,2%. Spośród wszystkich województw jedynie jst województwa lubelskiego osiągającego najniższy poziom dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca oraz województw warmińsko-mazurskiego i wielkopolskiego przeznaczyły na inwestycje kwoty wyższe niż w 2001 r. W pozostałych województwach wielkość zrealizowanych łącznie przez wszystkie jst inwestycji uległa redukcji.
Poziom wydatków, podobnie jak dochodów na jednego mieszkańca był trwale zróżnicowany w poszczególnych województwach. Przy przeciętnym poziomie 2 153 zł dla jst w kraju wahał się od 2 668 zł w województwie mazowieckim do 1 929 zł w województwie świętokrzyskim. Wydatki inwestycyjne przy poziomie przeciętnym równym 343 zł mieściły się w granicach od 587 zł jst województwa mazowieckiego do 195 zł w jst województwa opolskiego.
W wydatkach jst dominują wydatki na realizację zadań własnych - stanowiące 87,8%. Na realizację zadań zleconych w drodze ustaw przeznaczono 12,0% wydatków, a na zadania przejęte w drodze porozumień - 0,2%.
Wydatki majątkowe - prawie wyłącznie inwestycyjne - w 2002 r. stanowiły 16,3% wydatków jst (17,4% w gminach, 27,8% m. st. Warszawie, 13,7% w miastach na prawach powiatu, 8,1% w powiatach i 29,1% w województwach). Udział ich w ogólnej kwocie wydatków od 1999 r. systematycznie malał z 19,0% poprzez 17,9% w 2000 r., 17,0% w 2001 r. do 16,3% w 2002 r. Spadek ten najsilniej dotknął gminy (z 22,1% do 17,4%) i miasta na prawach powiatów (z 18,1% do 13,7%). W tendencji tej nie mieszczą się powiaty, w których udziały wydatków inwestycyjnych zwiększyły się z 6,5% w 1999 do 8,1% w 2002 r.
Najpoważniejszą częścią wydatków bieżących są wydatki na wynagrodzenia i pochodne stanowiące łącznie 42,6% wydatków jst. Częścią wydatków jst wykazującą największa dynamikę, ale o udziale sięgającym zaledwie 1,2% wydatków były koszty obsługi długu. Optymistyczną wymowę ma również niemalże brak wydatków związanych ze spłatą poręczonych przez jst pożyczek i kredytów. Statystycznie uchwytne wielkości tych wydatków wystąpiły jedynie w powiatach, które stosunkowo często udzielają poręczeń zaciągającym kredyty publicznym zakładom opieki zdrowotnej.
Największą część wydatków budżetowych jst przeznaczają na realizację zadań z zakresu oświaty i wychowania oraz edukacji i opieki wychowawczej. Realizacja tych zadań pochłania 39% wydatków jst - od 46% w gminach do 11,1% w województwach. Gminy realizują ponad 50% samorządowych zadań oświatowych, 28% - miasta na prawach powiatu, 14,4% - powiaty i tylko 1,6% - województwa.
Zadania z zakresu transportu, czyli budowa, remonty i utrzymanie dróg pochłaniają 12,8% wydatków jst, przy czym ich udział znacznie wyższy od przeciętnego dla jst występuje w budżetach województw (39,1% wydatków), a najniższy w gminach (5,9%), chociaż gminy ze względu na wielkość swoich budżetów realizują 19,3% samorządowych zadań „drogowych”. Udział wydatków na opiekę społeczną dla jst wynoszący 11,7%, wahał się od 17,1% w powiatach do 1,5% w województwach. Koszty utrzymania administracji stanowiące 10,1% wydatków jst, najbardziej obciążają budżety gmin (12,6%), a najmniej województw (6,5%). Struktura wydatków powiatów wyróżnia się znacznie wyższym od przeciętnego dla jst udziałem wydatków na bezpieczeństwo publiczne (18,0%), a województw - obok najwyższego udziału na budowę i utrzymanie dróg, wyróżnia się wysokim udziałem wydatków na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego (14,5%) oraz rolnictwo - urządzenia wodno-melioracyjne (10,7%).
Wynik budżetów jst, ustalony jako saldo nadwyżek i deficytów poszczególnych jst stanowił w 2002 r. deficyt równy 3 147 895 tys. zł. Deficytem zakończyło rok 2002 54,8% jst (51,2% gmin, 76,9% miasta na prawach powiatów, 77,1% powiatów i 75% województw). Odsetek jednostek „deficytowych” obniżył się znacznie w stosunku do 2000 r., w którym był najwyższy i wynosił 68,6%. Zmniejszył się również stosunek salda wyników do zrealizowanych przez jst dochodów z 4,3% w 2000 r. do 3,9% w 2002 r.
Deficyt jst w 2002 r. sfinansowany został przede wszystkim z zaciągniętych kredytów i pożyczek, które stanowiły 55,0% przychodów. Środki uzyskane z emisji komunalnych papierów wartościowych stanowiły 8,7% przychodów.
Rozchody jst składają się przede wszystkim ze spłaty rat kredytów i pożyczek (80,2%), a w nieznacznym stopniu - z wykupu wcześniej wyemitowanych obligacji komunalnych (4,2%). Ze względów bezpieczeństwa finansowego łączna spłata tych kredytów i pożyczek wraz z odsetkami, kwota wykupu wyemitowanych obligacji oraz kwoty wynikające z udzielonych poręczeń nie mogą przekroczyć 15% planowanych dochodów. Kwoty te - bez odsetek i kwot wynikających z udzielonych poręczeń w 2002 r. - stanowiły 3,1% dochodów, przy czym w całej zbiorowości jst wystąpiła jedna gmina, w której stosunek ten przekroczył 15% (wyniósł 15,6%).
Ustawowo wyznaczonym limitem, który również ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa finansowego jst jest stosunek wliczanych do długu publicznego zobowiązań do zrealizowanych dochodów, który w końcu roku nie może przekroczyć 60%. Na koniec roku stosunek ten dla wszystkich jst wyniósł 19,2%. W ponad 71% gmin, 52% miast na prawach powiatu, 91% powiatów i 81% województw wskaźnik ten w 2002 r. nie przekroczył 20%, niemniej w 19 gminach ustawowy limit 60% został przekroczony. W 2001 r. sytuacja taka wystąpiła w 21 gminach.
W przyszłości granica 60% zadłużenia może okazać się barierą dla szerszego wykorzystania środków unijnych w przypadkach, gdy przekazywane one będą na zasadzie refundacji wcześniej poniesionych wydatków na realizację zadania, które wcześniej będzie musiało być sfinansowane z zaciągniętego kredytu.
Wielkość bezpiecznego zadłużania się jst uzależniona jest od udziału dochodów własnych, którymi mogą najswobodniej dysponować. Większe możliwości w tym zakresie mają więc gminy i miasta na prawach powiatu, a mniejsze - powiaty i województwa.
Zobowiązania jst w 2002 r. w 79,7% składały się z kredytów i pożyczek, w 15,5% z zobowiązań z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych, w 0,2% z przyjętych depozytów, a 4,6% zobowiązań stanowiły zobowiązania wymagalne. W 2000 r. udział zobowiązań wymagalnych - świadczących o kłopotach płatniczych - stanowił 7,6% zobowiązań jst i stopniowo obniżał się do 6,0% w 2001 r. i 4,6% w 2002 r.
Stan długu jst nie wskazuje na alarmujące pogorszenie sytuacji finansowej, jednak rosnące stopniowo zadłużenie w zestawieniu ze spadkiem dochodów realnych sygnalizuje coraz większe problemy jst w korzystaniu z zewnętrznych zwrotnych źródeł finansowania. Jednostki samorządu terytorialnego w praktyce napotykają coraz większe trudności w spłacie zaciąganych wcześniej zobowiązań, w związku z tym redukują swoje wydatki inwestycyjne.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
Zadania ustawowo określone jako zadania gmin w 2002 r. nie uległy znaczącym zmianom. Nowelizacja ustawy Karta Nauczyciela[9] nałożyła na gminy obowiązek finansowania dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli. Realizowany był również III etap podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli. Zadania te wystąpiły w jednostkach wszystkich stopni samorządu, jednak ze względu na duży zakres zadań oświatowych realizowanych przez gminy, stanowiły one dla gmin większe obciążenie niż dla innych jednostek.
Zaplanowane na rok 2002 dochody gmin zostały zrealizowane w 97,9% w kwocie 34 545 760 tys. zł. W stosunku do 2001 r. nastąpił realny wzrost dochodów, równy 5,5% (przy spadku dochodów jednostek pozostałych stopni samorządu) - najsilniejszy - 8,1% w gminach wiejskich, a najsłabszy w miastach - 2,2%. Gminy wszystkich województw osiągnęły realny wzrost dochodów od 0,7% w województwie opolskim do 7,5% w województwie małopolskim.
Szczególnie dużą dynamikę wykazywały otrzymywane przez gminy dotacje. W stosunku do 2001 r. wzrosły one w kwotach nominalnych o 13,6% - o 16,7% w gminach wiejskich i tylko o 8,3% w miastach. Dochody własne wzrosły o 4,2% (o 3,4% w miastach i o 5,4% w gminach wiejskich) - nieco wolniej niż w latach wcześniejszych (w 2001 r. o 6,9%) z uwagi na zmniejszenie kwot otrzymywanych z budżetu państwa udziałów w podatkach dochodowych.
W wyniku wolniejszego wzrostu dochodów własnych, ich udział w ogólnej kwocie dochodów gmin zmniejszył się z 47,7% w 2001 r. do 46,3% w 2002 r. W gminach miejskich dochody własne stanowiły 58,6% dochodów a w wiejskich tylko 38,2%, na co wpływały niższe kwoty uzyskiwane z: podatków i opłat stanowiących dochód gmin, udziałów w podatku dochodowym i dochodów z majątku. W dochodach gmin wiejskich większe znaczenie miała subwencja ogólna, szczególnie jej część oświatowa. Subwencja ogólna zapewniała 49,2% dochodów gmin wiejskich, w tym subwencja oświatowa - 35,6%, natomiast w gminach miejskich odpowiednio - 29,9% i 24,7%.
Poziom dochodów budżetowych gmin w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2002 r. wyniósł 1 350 zł i wahał się od 906 zł do 38 908 zł (bez gminy Kleszczew, która znacznie odbiega od zamożności pozostałych gmin, górna granica poziomu dochodów gmin obniża się do 5 824 zł).
Rady gmin podejmując uchwały w sprawie obniżenia górnych stawek podatków obniżyły poziom uzyskiwanych dochodów własnych o 6,5%. Decyzje wydane w sprawie odroczeń, umorzeń, zwolnień oraz zaniechania poboru podatków spowodowały zmniejszenie dochodów własnych o 3,9%. Łącznie skutki polityki podatkowej gmin w 2002 r. stanowiły 10,4% ich dochodów własnych (7,1% dochodów miast i 12,7% dochodów własnych gmin wiejskich), czyli 4,8% ogólnej kwoty dochodów gmin.
Zaplanowane wydatki zostały w 2002 r. zrealizowane przez gminy w 93,9% i osiągnęły 34 950 652 tys. zł. Wydatki majątkowe zostały zrealizowane zaledwie w 86,0%, natomiast bieżące - w 95,8%. W stosunku do 2001 r. wydatki budżetowe gmin wzrosły o 6,2% nominalnie, czyli realnie o 4,3%, z czego wydatki majątkowe o 2,4%. W gminach wiejskich wzrost wydatków inwestycyjnych, stanowiących 99,8% wydatków majątkowych, był najszybszy (10,3%), natomiast w miastach nastąpił 7,3% spadek tych wydatków. W efekcie udział wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków gmin obniżył się z 17,4% w 2001 r. do 17,2% w 2002 r. Zróżnicowanie wskaźnika udziału wydatków inwestycyjnych w poszczególnych gminach było ogromne: w trzech gminach odnotowano w 2002 r. zupełny brak wydatków inwestycyjnych, z drugiej strony dziewięć gmin przeznaczyło ze swego budżetu więcej środków na realizację zadań inwestycyjnych niż na wydatki bieżące (w skrajnym przypadku 60,1% wydatków ogółem).
Wydatki bieżące wzrosły o 6,6%, w tym wydatki na wynagrodzenia i pochodne o 3,7%. Wydatki w postaci dotacji dla prowadzonych przez siebie form gospodarki pozabudżetowej i na realizację zadań zleconych innym podmiotom - o 8,7%. Wydatki gmin związane z obsługą długu zmalały o 4,2%, co stanowiło wyjątek w ogólnej tendencji wzrostowej utrzymującej się w innych jst.
Struktura działowa wydatków uzależniona jest od charakteru gmin. Przy przeciętnym dla gmin udziale wydatków oświatowych sięgającym 40,1%, w miastach udział ten wynosi 31,5%, a w gminach wiejskich - 45,3%. Gminy miejskie miały wyższy od przeciętnego udział wydatków na opiekę społeczną (14,3% miasta a 9,8% gminy wiejskie), gospodarkę komunalną i ochronę środowiska (10,6% miasta a 7,2% gminy wiejskie), natomiast gminy wiejskie więcej niż przeciętnie przeznaczają na utrzymanie administracji (13,8% a miasta 11,4%) i rolnictwo (4,8% przy braku takich wydatków w miastach).
Na koniec roku 2002 wynik deficytowy osiągnęło 51,2% gmin, natomiast rok ten zamknęło nadwyżką 48,8%. Saldo deficytów i nadwyżek zrealizowanych przez poszczególne jednostki stanowiło deficyt o wysokości 404 892 tys. zł, co w zestawieniu z 2001 r., w którym saldo wyników stanowiło deficyt równy 754 365 zł świadczy o znacznie ostrożniejszej polityce finansowej. Głównym źródłem pokrycia deficytu dla wszystkich typów gmin są kredyty i pożyczki (54,1% przychodów), jednak gminy wiejskie starają się być bardziej samowystarczalne niż miasta. W przypadkach gmin wiejskich 32,0% przychodów stanowią nadwyżki z lat ubiegłych, a w rozchodach - 39,7% - lokaty w bankach. W miastach nadwyżki z lat ubiegłych stanowią jedynie 10,3% przychodów, a lokaty bankowe - 0,9% rozchodów. W miastach stosunkowo ważnym źródłem finansowania wydatków są wyemitowane obligacje (12,4% przychodów w miastach i 0,9% - w gminach wiejskich).
Wliczone do długu publicznego zobowiązania gmin stanowiły 17,5% w relacji do dochodów. W gminach miejskich relacja ta wynosiła 21,2%, a w wiejskich - 13,8%. Ogólna kwota długu gmin wzrosła w stosunku do 2001 r. o 9,7%, natomiast kwota zobowiązań wymagalnych (przeterminowanych) obniżyła się o 9,6%.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
Wejście w życie z dniem 27 października 2002 r. nowej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oznaczało konieczność przekazania mienia dotychczasowych samodzielnych jednostek samorządowych, utworzonej jednej jednostce o statusie miasta na prawach powiatu. Jako następca prawny wcześniej istniejących podmiotów, m. st. Warszawa przejęło nie tylko ich aktywa, ale i pasywa, w tym także zobowiązania.
Ustalone na cały rok budżety gmin warszawskich, ich obligatoryjnego związku oraz powiatu warszawskiego realizowane były tylko do 27 października 2002 r., natomiast na okres od 27 października do 31 grudnia budżet dla nowoutworzonej jednostki ustalił Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie. W tej sytuacji to, co w statystyce traktowane jest jako budżet m. st. Warszawy na 2002 r. jest agregatem ujętych w poszczególnych częściach dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, przy czym ich obraz komplikuje sieć wzajemnych powiązań między byłymi jednostkami m. st. Warszawy (wzajemnie udzielane pożyczki, wpłaty gmin warszawskich na tzw. cele ogólnomiejskie, zadania wzajemnie przekazywane w drodze porozumień). W efekcie „umowny” budżet miasta w 2002 r. zawiera pewne powtórzenia po stronie dochodów i wydatków i trudno ocenić jego wykonanie.
Łącznie dochody jednostek funkcjonujących na obecnym obszarze m. st. Warszawy nie osiągnęły poziomu z 2001 r. - obniżyły się o 3,6% nominalnie, czyli o 5,5% w ujęciu realnym, przy czym obniżce uległy wszystkie podstawowe części dochodów. Podstawowym źródłem dochodów były dochody własne - stanowiły aż 73,3% dochodów. Ich kwota w 25,6% składała się z podatków i opłat lokalnych, w 7,9% - z dochodów z mienia, w 36,2% - z udziałów w podatku dochodowym oraz w 30,3% - z pozostałych dochodów własnych. Dotacje celowe i subwencja ogólna zapewniały odpowiednio 13,2% i 13,5% dochodów m. st. Warszawy, przy czym 86,8% subwencji ogólnej stanowiła część oświatowa. W dotacjach celowych wyjątkowo dużą część, w zestawieniu z innymi jst, stanowiły dotacje na zadania przejęte w drodze porozumień między jst (23,4% otrzymanych dotacji).
Wydatki m. st. Warszawy wyniosły 6 218 460 zł i były o 1,9% wyższe od zrealizowanych w 2001 r., co po uwzględnieniu wskaźnika inflacji oznaczało, że realnie pozostały na poziomie z 2001 r. Wydatki majątkowe wzrosły o 7,2% i w 2002 r. stanowiły znacznie więcej niż w miastach na prawach powiatów, bo aż 27,8% ogólnej kwoty wydatków. Najpoważniejszą część wydatków inwestycyjnych przeznaczono na inwestycje drogowe. W wydatkach bieżących dominowały wydatki na wynagrodzenia i pochodne (36,3% wydatków bieżących). Wydatki na obsługę długu stanowiły zaledwie 2,4% wydatków bieżących.
Wynik budżetu m. st. Warszawy w 2002 r. był deficytem w kwocie 534 748 tys. zł. Zobowiązania wliczane do długu publicznego na koniec roku wyniosły 1 627 559 tys. zł i w 98,2% składały się z zaciągniętych kredytów i pożyczek. Kwota wymagalnych zobowiązań stanowiła zaledwie 0,1% długu. Stosunek długu do zrealizowanych dochodów sięgał 29,7%.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
Miasta na prawach powiatu, zwane również powiatami grodzkimi, jako szczególna kategoria gmin, realizują zarówno zadania gmin jak i powiatów. W 2002 r. zwiększył się przede wszystkim zakres realizowanych przez nie zadań powiatowych. Były to zadania z zakresu przeznaczenia gruntów rolnych do zalesiania, w tym wypłaty ekwiwalentu dla właścicielu tych gruntów oraz finansowanie składek na ubezpieczenia rentowe i wypadkowe za pracodawców zatrudniających absolwentów. Z drugiej strony z dniem 1 stycznia 2002 r. nastąpiło wyłączenie z zespolonej administracji powiatowej inspekcji sanitarnych, co wpłynęło na zmniejszenie dochodów i wydatków powiatów i miast na prawach powiatu.
W 2002 r. miasta na prawach powiatu zrealizowały dochody równe 23 539 549 tys. zł, co stanowiło 97,3% kwoty zaplanowanej. Zrealizowane dochody stanowiły 99,5% poziomu z 2001 r., czyli realnie obniżyły się o 2,4%. Wskaźnik dynamiki dochodów poszczególnych jednostek w ujęciu realnym mieścił się w granicach od 88,0% do 112,7%. W stosunku do 2001 r. wzrosły dochody własne (o 2,7% w wyrażeniu nominalnym czyli o 0,8% realnie), obniżyły się natomiast kwoty uzyskiwanych dotacji celowych i subwencji ogólnej. Dochody własne stanowiły 49,2% dochodów miasta na prawach powiatu, dotacje celowe - 19,1%, a subwencja ogólna - 31,7%. Ze względu na łączenie przez te jednostki zadań gminnych i powiatowych miasta na prawach powiatu w zestawieniu z gminami uzyskiwały większą część dochodów w postaci dochodów własnych (46,3% dochodów w gminach) i dotacji celowych (12,4% dochodów w gminach), mniej - w postaci subwencji ogólnej (41,3% dochodów w gminach).
Podstawowym źródłem dochodów własnych były podatki i opłaty (18,2% dochodów) oraz udziały w podatku dochodowym (17,2%). Rok 2002 był kolejnym rokiem, w którym następował spadek udziału dochodów uzyskiwanych z majątku od 9,0% w 2000 r. poprzez 5,5% w 2001 r. do 4,8% w 2002 r.
Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniosły 2 062 zł i mieściły się w granicach od 1 344 w Piekarach Śląskich do 3 146 zł w Sopocie. Zróżnicowanie to miało charakter trwały.
Kwota zrealizowanych w 2002 r. wydatków wyniosła 24 899 660 tys. zł i sięgała 94,9% wydatków planowanych. Plany wydatków majątkowych zostały zrealizowane tylko w 83,9%, a bieżących - w 96,9%. Wydatki majątkowe obniżyły się w ujęciu realnym o 17,4% a wydatki bieżące utrzymały się na poziomie z 2001 r. Zaledwie 25 miast przeznaczyło na inwestycje kwoty wyższe niż w 2001 r., jednocześnie w 8 jednostkach wskaźnik dynamiki był niższy niż 50%. Udział wydatków majątkowych równy 13,7% mieścił się w granicach od 2,6% do 27,9% ogólnej kwoty wydatków.
W kwocie wydatków bieżących wzrosły o 6,4% wypłacane dotacje i o 9,4% wydatki na obsługę długu. Udział kosztów obsługi długu mimo szybkiego wzrostu, w 2002 r. stanowił tylko 1,7% wydatków miast na prawach powiatu.
Podobnie jak w jednostkach innych stopni samorządu poza województwami, największą część wydatków stanowiły koszty realizacji zadań oświatowych, przy czym w głównej mierze były to wydatki bieżące. Na utrzymanie i budowę dróg miasta na prawach powiatu przeznaczały 14,0% swoich wydatków. Udział wydatków drogowych w kwocie wydatków inwestycyjnych sięgał aż 46,7%. Wydatki na opiekę społeczną stanowiące 12,2% ogółu wydatków, podobnie jak wydatki oświatowe, miały przede wszystkim charakter wydatków bieżących.
Wynik budżetów miast na prawach powiatu ustalony jako saldo nadwyżek i deficytów poszczególnych jednostek wyniósł 1 360 111 tys. zł i był o 7,5% niższy od deficytu w 2001 r. można więc sądzić, że część miasta na prawach powiatów, podobnie jak gmin, sięgnęła realnych granic bezpiecznego zadłużenia i ogranicza wielkość wydatków finansowanych z zewnętrznych źródeł zwrotnych.
W przychodach miast na prawach powiatu, podobnie jak w innych jst, dominowały kredyty i pożyczki, jednak znacznie wyższe były od przeciętnych udziały przychodów z emisji obligacji (13,3%) oraz z prywatyzacji (13,4%). W konsekwencji wyższy był od przeciętnego dla jst udział wykupu obligacji w rozchodach.
Kwota zobowiązań na koniec roku wyniosła 6 367 344 tys. zł i w relacji do dochodów sięgała 27,0%. Relacja ta była znacznie wyższa niż w gminach (17,5%) i wzrosła w stosunku do 2001 r. o 5,0 punktów procentowych. Poziom zadłużenia poszczególnych miast był bardzo zróżnicowany od braku zadłużenia do 59,7% w stosunku do dochodów. W trzech jednostkach poziom zadłużenia przekroczył 50%, jednak sytuacja taka wystąpiła w jednostkach o najwyższych budżetach, w których dochody własne stanowiły ponad połowę zrealizowanych dochodów.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
Dochody zrealizowane przez powiaty w 2002 r. wyniosły 12 252 713 tys. zł, co oznaczało niemalże pełną realizację przyjętych planów (99,6% dochodów planowanych). W przypadku powiatów utrzymuje się zasadnicze uzależnienie stopnia realizacji dochodów od dopływu środków pozostających w gestii państwa. Realizacja zaplanowanych dochodów własnych w 100,6% oznacza, że samorządy powiatowe opanowały umiejętność trafnego konstruowania strony dochodowej budżetu.
Kwota zrealizowanych w 2002 r. dochodów była o 9,1% niższa od dochodów uzyskanych przez powiaty w 2001 r., co oznacza realny ich spadek sięgający 11,0%. W układzie województw dynamika nominalnych dochodów utrzymywała się w przedziale od 89,0% do 94,8%. Na tym tle bardzo pozytywnie rysował się 15,0% wzrost dochodów własnych, w tym, o 13,9% wzrosły dochody z mienia i o 18,3% - pozostałych dochodów, na które składały się wpływy z usług, opłaty komunikacyjne i dochody o charakterze odsetkowym. Uzyskany w 2002 r. poziom dotacji celowych stanowił 85,2% poziomu z 2001 r., a subwencji ogólnej - 92,2%. Obniżenie o 14,8% kwot dotacji celowych należy wiązać z wyłączeniem z zespolonej administracji powiatowej inspekcji sanitarnej.
Różne tempo wzrostu podstawowych części dochodów korzystnie wpłynęło na kształt ich struktury. Z 8,3% do 10,5% zwiększył się w stosunku do 2001 r. udział dochodów własnych, pamiętać jednak należy, że zmiana ta tylko w części wynika ze wzrostu poziomu dochodów własnych, a w części - ze spadku dochodów uzyskiwanych z budżetu państwa. Udział dotacji celowej obniżył się z 45,6% do 42,7% a subwencji ogólnej wzrósł z 46,1% do 46,8%.
Dochody w przeliczeniu na jednego mieszkańca w stosunku do 2001 r. obniżyły się o 48 zł i wyniosły 479 zł. Ich poziom dla poszczególnych jednostek mieścił się w granicach od 184 zł do 884 zł.
Stopień realizacji planowanych wydatków w powiatach w zestawieniu z innymi jst był wyjątkowo wysoki i sięgał 98,2% (przy przeciętnym dla jst równym 92,7%). Podobnie jak w innych jst niski był jednak stopień wykonania planowanych wydatków majątkowych (91,6%). Kwota zrealizowanych wydatków powiatów równa 12 652 666 tys. zł, stanowiła 92,2% poziomu z 2001 r. Największy spadek wykazywały wydatki majątkowe. Ich poziom stanowił zaledwie 81,8% kwoty wydatków majątkowych z 2001 r., co sygnalizuje pogorszenie się sytuacji finansowej powiatów, która wymusiła rezygnację z nakładów na infrastrukturę.
W znacznie mniejszym stopniu (o 6,8%) obniżyły się wydatki bieżące, w tym wynagrodzenia z pochodnymi. Wzrost - silniejszy niż w innych jednostkach samorządowych - dotyczył jedynie wydatków z tytułu udzielonych poręczeń (448% wydatków z tego tytułu w 2001 r.), związanych z obsługą długu (wskaźnik dynamiki równy 169,9%) oraz z tytułu udzielanych dotacji (104,5%), jednak ich udział w strukturze wydatków wynosił odpowiednio 0,1%, 0,4% i 3,9%. Udział wydatków majątkowych obniżył się z 9,1% w 2001 r. do 8,1% w 2002 r.
Podobnie jak w jednostkach innych stopni samorządu poza województwami, najpoważniejsza część wydatków powiatów związana była z realizacją zadań oświatowych (30,9% wydatków). Charakterystyczny tylko dla powiatów był wysoki udział wydatków na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową (18,0% wydatków) oraz opiekę społeczną. Wydatki inwestycyjne koncentrowały się w działach: transport i łączność (33,3% wydatków inwestycyjnych), ochrona zdrowia (28,9%) oraz oświata i wychowanie (19,9%).
W odróżnieniu od gmin i miast na prawach powiatów, w powiatach zwiększyła się w stosunku do 2001 r. liczba jednostek, które rok 2002 zamknęły deficytem (69,4% w 2001 r. i 77,1% w 2002 r.). Związane jest to nie tylko z coraz odważniejszym korzystaniem ze zwrotnych instrumentów finansowych, ale podyktowane jest także rosnącymi potrzebami wynikającymi z bieżącego funkcjonowania. Deficyt powiatów w 60,5% finansowany był z kredytów i pożyczek. Podobnie jak w dużych miastach stosunkowo wysoki (13,6%) był również udział środków uzyskanych z emisji obligacji. Struktura rozchodów wskazuje na odmienny od innych jst sposób zagospodarowania środków nie wykorzystanych na wydatki i spłaty zobowiązań. Gminy środki takie gromadzą na lokatach bankowych (19,9% rozchodów gmin, w tym aż 39,7% w gminach wiejskich). W powiatach lokaty stanowią tylko 2,2% rozchodów, natomiast 18,6% wykorzystuje się na udzielanie pożyczek, które w gminach stanowią tylko 1,7% rozchodów.
W 2002 r. o 80% zwiększyła się kwota wliczanych do długu zobowiązań, co przy spadku dochodów spowodowało skokowy wzrost relacji długu do dochodów z 3,7% w 2001 r. do 7,3% w 2002 r. W najbardziej zadłużonym powiecie relacja ta sięgała 54%. Przy spadającym poziomie dochodów i niskim udziale dochodów własnych może to oznaczać trudności w spłacie zobowiązań, co w przyszłości jeszcze bardziej ograniczy ich wydatki inwestycyjne. Stan zobowiązań wymagalnych na razie nie sygnalizuje kłopotów płatniczych powiatów. Ich udział w ogólnej kwocie zobowiązań obniżył się z 12,1% w 2001 r. do 4,9% w 2002 r.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
W zadaniach realizowanych przez województwa samorządowe nie nastąpiły zasadnicze zmiany. Podobnie jak inne jst, województwa realizowały dodatkowe zadania oświatowe, zmniejszyły się natomiast wydatki w związku z ograniczeniem wykazu osób uprawnionych do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.
Realizację budżetów województw w 2002 r. utrudniało niedoszacowanie środków z budżetu państwa na realizacje przekazanych tym jednostkom zadań oraz dokonywanie w ciągu roku podwyżek kwot subwencji i dotacji, co utrudnia planowanie i realizację długoterminowych zadań.
Zrealizowane w 2002 r. dochody województw wyniosły 4 218 269 tys. zł i były niższe od kwoty dochodów w 2001 r. o 8,3%. Realny spadek dochodów wyniósł więc 10,2%. Spadek ten wynikał przede wszystkim z ograniczenia dotacji (85,3% poziomu z 2001 r.) i subwencji ogólnej (95,5%). Dochody własne województw wzrosły o 7,3%. Zmiany dochodów poszczególnych województw w stosunku do 2001 r. kształtowały się od 5,0% wzrostu w województwie wielkopolskim do 24,2% spadku w województwie podlaskim. Poziom dochodów w przeliczeniu na jednego mieszkańca równy 109 zł mieścił się w granicach od 77 zł w województwie łódzkim do 166 zł w lubuskim.
Struktura dochodów województw uległa pewnym zmianom. Udział dochodów własnych zwiększył się z 13,4% w 2001 r. do 15,7% w 2002 r., obniżył się natomiast udział dotacji z 52,2% do 48,5%. Najważniejszym źródłem dochodów własnych były udziały w podatkach dochodowych od osób fizycznych i prawnych. Dochody uzyskane z majątku przejętego przez województwa samorządowe stanowiły zaledwie 0,9% ogólnej kwoty dochodów. W odróżnieniu od innych jst, podstawową częścią subwencji ogólnej otrzymywanej przez województwa była część drogowa a nie oświatowa. Część wyrównawcza zapewniała od 3,6% do 9,8% dochodów poszczególnych województw poza województwem mazowieckim, któremu ta część nie przysługuje.
Wydatki zrealizowane przez województwa stanowiły tylko 94,4% kwot zaplanowanych i wynosiły 4 340 436 tys. zł. Ogólna kwota wydatków w zestawieniu z 2001 r. zmalała o 8,4%, z czego majątkowych - o 5,0%, a bieżących - o 9,7%. W wydatkach rosły jedynie koszty obsługi długu (o 24,6%), jednak ich udział sięga zaledwie 0,6% wydatków.
W strukturze wydatków województw zwraca uwagę znacznie wyższy niż w jednostkach pozostałych stopni samorządu udział wydatków majątkowych. W 2001 r. wynosił on 28,0% a w 2002 r. - 29,1% i mieścił się w granicach od 14,0% w zachodniopomorskim do 47,8% w województwie śląskim. W województwach znacznie mniej niż w innych jst wydaje się na płace i pochodne (18,0% wydatków), a znacznie więcej przekazuje się w formie dotacji podmiotom realizującym zlecone im zadania z zakresu przewozów pasażerskich, upowszechniania kultury, służby zdrowie i pomocy społecznej.
Największa część wydatków województw (38,8%) związana jest z utrzymaniem i budową dróg. Jest to również najważniejsze zadanie inwestycyjne - zadania drogowe pochłaniają 39,1% wydatków inwestycyjnych. Ważnym kierunkiem wydatków jest również kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, na którą przeznacza się 13,8% ogólnej kwoty wydatków i 14,5% wydatków inwestycyjnych. Na ochronę zdrowia województwa wykorzystują 15,0% ogólnej kwoty wydatków i 10,9% wydatków inwestycyjnych.
Deficyt, stanowiący saldo deficytów 12 i nadwyżek 4 województw wyniósł 122 166 tys. zł i był o 11,2% niższy od ujemnego wyniku w 2001 r. Przychody przeznaczone na sfinansowanie deficytu w 74,1% stanowiły wartość zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji. Ich spłaty pochłaniały 73,3% rozchodów. W województwach, podobnie jak powiatach, znaczną część rozchodów stanowiły w 2002 r. udzielane pożyczki - (26,7%). Zobowiązania województw wliczane do długu publicznego w 2002 r. wyniosły 433 583 tys. zł. Ich relacja do dochodów sięgała 10,3% i była o 3,9 punkta procentowego wyższa od relacji w poprzednim roku. Najwyższy wskaźnik zadłużenia wystąpił w województwie podlaskim i wynosił 28%. Zobowiązania wymagalne stanowiły 5,3% zobowiązań województw.
Stan zobowiązań województw nie sygnalizuje wyraźnego pogorszenia ich sytuacji finansowej, jednak obniżenie o połowę kwot kontraktów wojewódzkich i utrzymujące się uzależnienie finansów województw od kwot przekazywanych z budżetu państwa nie sprzyjają realizacji zadań dynamizujących rozwój regionalny.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
Gminy ze względu na swój zasięg terytorialny są zainteresowane wspólnym wykonywaniem niektórych zadań własnych, o czym świadczy ciągły wzrost liczby związków międzygminnych. W 2002 roku zarejestrowano 15 nowych związków, a ich liczba na koniec 2002 roku wyniosła 218, w tym 157 prowadziło gospodarkę finansową w oparciu o uchwalone budżety i składało sprawozdania z prowadzonej działalności. Jak dotąd żaden z powiatów nie przystąpił do wspólnej realizacji zadań w ramach związku powiatów.
Dochody i wydatki wszystkich związków międzygminnych w kraju w relacji do dochodów i wydatków jst stanowiły niecały procent (0,8%), natomiast w relacji do dochodów i wydatków gmin stanowiły 1,8%. W ostatnich dwóch latach omawiany wskaźnik utrzymywał się na zbliżonym poziomie. W 2002 roku związki osiągnęły dochody w wysokości 636 494 tys. zł, tj. o 1% więcej niż w roku 2001. Ponad dwukrotnie wzrosły dochody otrzymane z funduszy celowych zwłaszcza na zadania z zakresu ochrony środowiska. Podobnie, jak w roku poprzednim największy udział w dochodach stanowiły wpływy ze sprzedaży usług, wyrobów i składników majątkowych (58,2%) oraz wpływy z wpłat gmin (26,5%).
Ogólna kwota wydatków związków międzygminnych w 2002 roku wyniosła 637 856 tys. zł i była niższa o 2,5% niż w roku 2001. Zmieniła się nieco struktura zrealizowanych wydatków w stosunku do roku ubiegłego - wzrósł udział wydatków majątkowych przy równoczesnym spadku wydatków bieżących o 2,4 punktu procentowego.
Związki międzygminne najwięcej środków finansowych przeznaczyły na zadania z zakresu transportu i łączności (72,0%), gospodarkę komunalną i ochronę środowiska (17,8%). Wydatki na pozostałe zadania wyniosły 10,2%, z czego najwyższa kwota dotyczyła wytwarzania i zaopatrywania w energię elektryczną, gaz i wodę.
Ogólne zadłużenie związków na koniec 2002 roku wyniosło 72 980 tys. zł i w stosunku do roku ubiegłego obniżyło się o 1,7%. Główną częścią zadłużenia były zaciągnięte kredyty i pożyczki, które stanowiły 91,1% ogółu zadłużenia. W 13 związkach międzygminnych na koniec 2002 roku zobowiązania ogółem były wyższe od 60% uzyskanych przez nie dochodów. Główna przyczyna wysokich zobowiązań w związkach międzygminnych to zaciągnięcie kredytów w okresie, kiedy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące między innymi limit zadłużania się jednostek samorządowych.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
Działalnością kontrolną izb objęta jest gospodarka finansowa jst i ich jednostek organizacyjnych, w tym także samorządowych osób prawnych jak instytucje kultury i publiczne samodzielne zakłady opieki zdrowotnej. Zakres zagadnień związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej jest bardzo szeroki, jednak ze względu na wagę problematyki i obserwowane przejawy zjawisk o charakterze patologicznym, szczególną wagę przywiązuje się do kontroli zamówień publicznych. Spośród 24 218 nieprawidłowości ujawnionych w wyniku przeprowadzonych w 2002 r. 1 415 kontroli, najwięcej uchybień (28,2%) dotyczyło spraw związanych z księgowością i sprawozdawczością budżetową, 16,7% stwierdzonych nieprawidłowości dotyczyło zrealizowanych dochodów i przychodów, 13,0% - zrealizowanych wydatków i rozchodów a 11,4% - udzielania zamówień publicznych.
W trakcie kontroli wykryto 2 769 przypadków naruszenia przepisów określających zasady, tryb i formę udzielania zamówień publicznych. Z ogólnej liczby 4 543 zbadanych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, 414 postępowań objęto zawiadomieniem o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. W oparciu o wyniki kontroli izby skierowały również 3 informacje do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i 17 zawiadomień do prokuratury i policji o prawdopodobieństwie popełnienia przestępstw.
Mimo, że rok 2002 był siódmym rokiem stosowania procedur udzielania zamówień publicznych przez jst[10], jakość działań zamawiających uległa niewielkiej poprawie. Źródłami takiej sytuacji są:
W liczbie nieprawidłowości dotyczących zamówień publicznych 3,4% uchybień polegało na udzielaniu zamówień z pominięciem procedur. Przypadki te najczęściej wynikały z nieświadomości i dotyczyły zakupu usług prawnych, zaciągania kredytów i pożyczek, zakupu bonów towarowych z funduszu świadczeń socjalnych, itp., niemniej zdarzały się również przypadki pominięcia procedur przy zamawianiu robót budowlanych o wartości przekraczającej 30 000 EURO. W niektórych sytuacjach stan faktyczny wskazywał na fikcyjność prowadzonych procedur, potwierdzających wybór wykonawcy, który wcześniej rozpoczął roboty budowlane.
W trakcie przeprowadzonych kontroli izby ujawniły 88 przypadków, z których zamawiający naruszył wynikający z ustawy o zamówieniach publicznych obowiązek unieważnienia postępowania - mimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 27b ustawy (3,18% ogólnej liczby uchybień). Nieprawidłowość ta najczęściej stwierdzana była w przypadkach, w których zamawiający nie odrzucił oferty lub nie wykluczył oferenta z postępowania, gdy z podjęcie tych decyzji prowadziłoby do unieważnienia postępowania z uwagi na otrzymanie mniej niż dwóch nie podlegających odrzuceniu ofert i wniosków.
Naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy, określającego treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia, stwierdzono w 183 przypadkach (6,6% uchybień). Najpoważniejsze z tych nieprawidłowości to zaniechanie zamieszczenia opisu sposobu dokonywania oceny spełniania warunków wymaganych od dostawców i wykonawców, jak również brak opisu wszelkich innych niż cena kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy wyborze oferty. Prowadzi to do sytuacji, w której zamawiający uzyskuje tzw. „luz decyzyjny”, czyli możliwość podejmowania decyzji o charakterze arbitralnym i nieweryfikowalnym. Kontrole nie potwierdzają natomiast powszechności procederu pisania specyfikacji „pod konkretnego oferenta”.
Kontrole rio ujawniły 38 przypadków braku kosztorysu inwestycyjnego przy określaniu wartości szacunkowej zamówienia na roboty budowlane. W pewnej liczbie przypadków wynikało to z nieprawidłowej kwalifikacji zamówienia jako usługi.
Zawarcie umowy niezgodne z wybraną ofertą w zasadzie neguje sens całej uprzedniej procedury udzielania zamówienia publicznego. Izby stwierdziły 48 takich przypadków (1,7% ogólnej liczby uchybień), w których zmiany dotyczyły ceny, terminu wykonania, warunków gwarancji, czy warunków płatności. Izby ujawniły również 68 przypadków niezgodnej z przepisami zmiany umowy w sprawie udzielenia zamówienia.
W świetle wyników kontroli wydają się uzasadnione pewne postulaty dotyczące zmian obowiązujących przepisów obejmujące m.in.:
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
Kontrola zadłużenia przeprowadzona w jst potwierdza rosnący poziom zadłużenia. Zwiększaniu zadłużenia poszczególnych jednostek samorządowych towarzyszył problem terminowej spłaty długu. Blisko połowa z ogólnej liczby skontrolowanych jednostek regulowała swoje zobowiązania nieterminowo. Ponadto w powiatach, miastach na prawach powiatu oraz gminach miejskich, ponad 2/3 badanych jednostek posiadało zobowiązania wymagalne. Problemy przy regulowaniu zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług oraz opłat składek na ubezpieczenia społeczne wystąpiły w tych jednostkach, które charakteryzowały się wysokim poziomem zadłużenia, jak również w powiatach i gminach, w których dochody własne stanowiły niewielką część dochodów ogółem.
Regionalne izby obrachunkowe negatywnie oceniają udzielanie kredytodawcy (pożyczkodawcy) - tytułem zabezpieczenia kredytu lub pożyczki - nieodwoływalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym. Skorzystanie z takiej formy zabezpieczenia może doprowadzić do utraty przez jednostki samorządu terytorialnego możliwości realizacji celów publicznych, a w szczególności obligatoryjnych zadań własnych.
Zagrożeniem dla płynności finansowej powiatów może stać się w przyszłości rosnące w szybkim tempie zadłużenie samorządowych osób prawnych. Spośród 146 jednostek objętych kontrolą 90 jst było organizatorami dla 123 instytucji kultury, a 50 jst było organami założycielskimi dla 55 SP ZOZ. Łączna kwota długu samorządowych osób prawnych na koniec 2001 r. stanowiła 2,5% a na 30.06.2002 r. - 3% dochodów tych jednostek. Około 95% zadłużenia tych jednostek stanowiło zadłużenie SP ZOZ. Najwyższy stosunek zadłużenia ZOZ do dochodów jst wystąpiły w powiatach i osiągnął 12,5% a najniższy w gminach - 0,1% dochodów kontrolowanych jednostek.
Kontrola sprawozdawczości w zakresie długu publicznego wykazała, że sprawozdania zbiorcze sporządziły wszystkie objęte kontrolą jednostki samorządu terytorialnego. Około 1/4 jednostek sporządziła sprawozdania w sposób niezgodny z prowadzoną ewidencją księgową. Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie sporządzania sprawozdań zbiorczych i jednostkowych wskazują na konieczność wzmożenia kontroli wewnętrznej w tym zakresie.
Przeprowadzone kontrole wskazywały także na istnienie zjawiska zadłużania się jst poprzez zaciąganie zobowiązań wobec dostawców lub wykonawców.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
W 2002 r. izby przeprowadziły kontrole koordynowane dotyczące przestrzegania przez gminy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym[11] w zakresie:
Wyniki przeprowadzonych kontroli wskazują na to, że gminy nie korzystają z możliwości pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty planistycznej. W przypadku 67% kontrolowanych gmin zrezygnowano z dochodów z tytułu opłat planistycznych, poprzez nieokreślenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej, służącej do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bądź też określenia tej stawki w wysokości 0%. W ponad 30% skontrolowanych jednostek występowały przypadki nie dochodzenia przysługujących gminie należności z tego tytułu, poprzez nie podjęcie czynności mających na celu ustalenie i pobranie opłaty.
Na przykładzie kontrolowanych gmin, które ustaliły i pobrały opłatę planistyczną, można stwierdzić, że są to znaczne dochody, uzyskiwane przy stosunkowo niewielkich kosztach ponoszonych przez jednostkę. Przykładowo w 2001 r. dochody z opłaty planistycznej osiągnęło 19 jednostek w łącznej wysokości 2 779 250 zł, zaś poniesione przez te podmioty koszty związane z wyceną nieruchomości wyniosły 94 478 zł, czyli około 3,4% uzyskanych dochodów z tytułu opłaty planistycznej.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami[12] opłaty adiacenckie wnoszą właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku rozbudowy infrastruktury technicznej, scalania i ponownego podziału lub w wyniku podziału nieruchomości. Opłata ta wynosi do 50% wzrostu wartości nieruchomości.
Celem przeprowadzonych przez izby kontroli było ustalenie czy gminy pobierają opłatę adiacencką, a także jakie dochody osiągają z tego tytułu. Kontrolowano również zgodność z przepisami prawa postępowania w sprawie ustalenia i poboru opłaty adiacenckiej. Kontrolę przeprowadzono w 131 gminach (41 gmin miejskich, 46 - miejsko-wiejskich i w 44 gminach wiejskich).
Przeprowadzone kontrole wykazały, że gminy nie wykorzystują źródła dochodu, jakim jest opłata adiacencka. Tylko 1/5 skontrolowanych gmin osiągała dochody z tego tytułu. Nie był realizowany obowiązek pobierania opłaty adiacenckiej związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej przez 4/5 gmin budujących takie urządzenia. Nie była również wykorzystywana możliwość pobrania opłaty adiacenckiej przy podziale nieruchomości, a tylko 1/4 gmin dokonujących podziału nieruchomości ustaliła i pobrała opłatę adiacencką. W sytuacji zmniejszania się dochodów gmin z mienia, z powodu stopniowego wyzbywania się nieruchomości przez gminy, będą one poszukiwały innych możliwości osiągania dochodów. Wówczas opłata adiacencka zyska na znaczeniu.
więcej na powyższy temat ... >>
powrót do spisu
treści streszczenia części II
[8] Komunikat Prezesa GUS z dnia 15 stycznia 2003 r. (MP Nr 6, poz. 100).
[9] Art. 70a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 111, poz. 1194 z późn. zm.).
[10] Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 z późn. zm.)
[11] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
[12] Art. 144 ust. 1, art. 107 ust. 1 oraz art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.)